檢察官提起行政公益訴訟原告資格探析

周昱君

[摘要]目前，在山東省內(nèi)共有六處進(jìn)行公益訴訟試點(diǎn)，行政公益訴訟占據(jù)了公益訴訟絕大多數(shù)的份額。試點(diǎn)中存在一些問題，包括法律規(guī)定不足、訴訟地位不明確、訴訟規(guī)則不明確等。文章針對檢察官在行政公益訴訟方面是否具備原告資格進(jìn)行了文獻(xiàn)梳理，并對相關(guān)問題進(jìn)行思考。

[關(guān)鍵詞]檢察官；行政公益訴訟；原告資格；比較分析梳理

一、檢察官提起行政公益訴訟原告資格的文獻(xiàn)

我國學(xué)界在行政公益訴訟的原告資格問題上，進(jìn)行了較為深入的研究。其中，對于行政公益訴訟原告資格的理論基礎(chǔ)、憲法基礎(chǔ)、原告主體的橫向比較、域外分析、原告資格確立的憲政意義以及對于原告資格確定的現(xiàn)實(shí)建議這些方面都有所涉獵。文獻(xiàn)梳理的這部分，本文將對國內(nèi)外針對行政公益訴訟方面的文獻(xiàn)資料進(jìn)行總結(jié)與歸納。

（一）關(guān)于提起行政公益訴訟的原告資格的理論基礎(chǔ)

1.當(dāng)事人適格理論

當(dāng)事人適格理論的擴(kuò)張是指當(dāng)事人對于作為訴訟標(biāo)的權(quán)利或法律關(guān)系可以實(shí)施訴訟并請求本案判決的資格。朱漢卿在《檢察機(jī)關(guān)的行政公益訴訟原告人的資格探討——以民事訴訟法修正案的頒布、民事公益訴訟的確立為契機(jī)》一文中提出，將訴的利益付諸于檢察官，檢察官便也有了適格的當(dāng)事人資格，這也和訴的利益學(xué)說相呼應(yīng)。訴的利益擴(kuò)張學(xué)說是指隨著不斷產(chǎn)生的新型訴訟以及人們利益訴求范圍的增加，使得訴訟利益也隨之上漲，對提起訴訟的主體相應(yīng)也要從直接相對人擴(kuò)張到第三人。

2.公共信托理論

公共信托理論強(qiáng)調(diào)公民以信托的方式讓政府來管理公共財(cái)產(chǎn)，故政府也將具備一定的財(cái)產(chǎn)訴訟權(quán)，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一部分保護(hù)信托財(cái)產(chǎn)免受侵害的責(zé)任。在這種背景下，公民一旦發(fā)現(xiàn)相關(guān)政府機(jī)關(guān)在財(cái)產(chǎn)受到侵害時(shí)沒有按照法定程序向法院提起訴訟，那么將有權(quán)利以個(gè)人的名義向法院提起公益訴訟。公共信托的理論普遍得到學(xué)者引用與認(rèn)可，大部分文獻(xiàn)中都有提及。

3.訴訟擔(dān)當(dāng)理論

劉藝在《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟必須厘清的幾個(gè)問題》中提出，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的身份來自于法律認(rèn)可的訴訟擔(dān)當(dāng)，行使的是訴訟實(shí)施權(quán)。訴訟擔(dān)當(dāng)理論在理論基礎(chǔ)里算是觀點(diǎn)較新的理論。

4.利害關(guān)系理論

利害關(guān)系理論是最傳統(tǒng)的理論，指只有與案件有利害關(guān)系的人才可以成為原告。這一理論逐漸被實(shí)踐所淘汰。朱學(xué)磊在《論行政公益訴訟的憲法基礎(chǔ)——以傳統(tǒng)行政訴訟模式的合憲性危機(jī)為線索》一文中認(rèn)為，利害關(guān)系要件和過于狹窄的受案范圍導(dǎo)致為數(shù)眾多的行政違法行為無法接受司法審查，延緩了行政法治的進(jìn)程。權(quán)利的發(fā)展變化導(dǎo)致公民與行政行為的利害關(guān)系弱化，對權(quán)利救濟(jì)制度提出新的要求。

5.行政行為正當(dāng)程序理論

行政行為正當(dāng)程序理論即在對各個(gè)利益相關(guān)方的利益進(jìn)行衡量之后由程序權(quán)利的享有者來接受原告資格。依據(jù)我國《憲法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定可知，行政公益訴訟的原告資格受到法律保護(hù)。而權(quán)力制約理論則是指通過將國家的司法權(quán)、行政權(quán)以及立法權(quán)進(jìn)行分割，從而讓三個(gè)權(quán)力進(jìn)行相互牽制，以此來對提起公益訴訟的主體確定一個(gè)適合的范圍。

（二）提起行政公益訴訟原告資格的橫向比較

首先是檢察機(jī)關(guān)作為原告主體。劉藝在《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟亟須厘清的幾個(gè)問題》中強(qiáng)調(diào)，在行政訴訟當(dāng)中客觀法律秩序的保障主要依靠檢察機(jī)關(guān)對自身的法律監(jiān)督職能有著充分的發(fā)揮，在進(jìn)行行政公益訴訟時(shí)檢察機(jī)關(guān)將扮演原告的角色，其與被告之間的差異得到了進(jìn)一步縮小，構(gòu)建了更均衡的訴訟結(jié)構(gòu)。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改變了行政訴訟法當(dāng)事人的概念，其認(rèn)為程序當(dāng)事人在行政公益訴訟中將逐步取代利害關(guān)系人的角色。同時(shí)，劉藝在《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的道、理、勢》里詳細(xì)地論述了檢察機(jī)關(guān)作為原告主體的優(yōu)勢。認(rèn)為從“道”的角度看，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是充滿自信的制度選擇；從“理”的角度來看，國家憲法賦予了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力。從“勢”的角度看，當(dāng)前我國所正在施行的制度格局也要求檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮其提起行政公益訴訟的功能。雖然檢察機(jī)關(guān)提起訴訟有如此多的優(yōu)勢，但不意味著其原告資格具有絕對性。劉藝在《準(zhǔn)確理解和把握公益、訴訟、試點(diǎn)概念的內(nèi)涵》里提到，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟符合當(dāng)前的實(shí)際訴訟環(huán)境要求，但同時(shí)我國的其他機(jī)關(guān)、組織或者公民的行政訴訟權(quán)力依然得到了保留，其同樣能夠成為行政公益訴訟主體。

其次是社會(huì)團(tuán)體作為原告。張亞瓊在《論我國行政公益訴訟原告資格的確認(rèn)》中提出，社會(huì)團(tuán)隊(duì)與個(gè)人相比具備兩個(gè)方面的優(yōu)勢：1.團(tuán)體性優(yōu)勢。社會(huì)團(tuán)體通常都有一定的服務(wù)宗旨，其宗旨通常也是關(guān)于保護(hù)社會(huì)公共利益、國家利益以及成員利益等方面，故這些社團(tuán)的建團(tuán)宗旨與行政公益訴訟主體要求相契合。2.社會(huì)團(tuán)體具備更強(qiáng)的訴訟能力。此外，如果原告主體是由公民個(gè)人來承擔(dān)，那么將原告資格賦予公民個(gè)人正是我國法治社會(huì)與憲法精神的體現(xiàn)，與上述法定說有直接相關(guān)的聯(lián)系。

最后，有文章批判環(huán)保部門作為行政公益訴訟的主體。曹樹青在《“怠于行政職責(zé)論”之辯——環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格之論》一文里提出否定環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格的最大理由是賦予其原告資格將促使其怠于履行行政職責(zé)。

（三）提起行政公益訴訟原告資格的域外分析

美國有“私人總檢察長”制度，英國使用了一種混合程序，法國則是越權(quán)之訴，而諸如德國、日本等國家也將行政公益訴訟的原告資格賦予了一些政府機(jī)關(guān)部門，從而更好地維護(hù)社會(huì)公共利益。關(guān)于域外的比較，各類文獻(xiàn)中涉獵得十分廣泛。

（四）提起行政公益訴訟原告資格的憲政意義

檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)以及監(jiān)督權(quán)等職能的發(fā)揮能夠通過賦予其行政公益訴訟原告資格而得到強(qiáng)化，而這也更加生動(dòng)地體現(xiàn)了我國依法治國、執(zhí)政為民、公平正義的精神，將行政公益訴訟原告資格賦予檢察機(jī)關(guān)對我國行政訴訟目標(biāo)的達(dá)成以及功能的發(fā)揮提供了強(qiáng)有力的保障。

朱學(xué)磊在《論行政公益訴訟的憲法基礎(chǔ)——以傳統(tǒng)行政訴訟模式的合憲性危機(jī)為線索》中也從傳統(tǒng)行政訴訟模式遭遇合憲性危機(jī)這個(gè)憲法角度來進(jìn)行分析，指出我國的行政公益制度較好地彌補(bǔ)了傳統(tǒng)行政訴訟模式中所存在的一些缺陷。endprint

（五）提起行政公益訴訟原告主體的趨勢

在行政公益訴訟原告資格的問題上，在未來構(gòu)建一個(gè)能夠促進(jìn)行政公益訴訟原告資格多元化發(fā)展的制度的觀點(diǎn)引起多方關(guān)注，多數(shù)文獻(xiàn)中都有所涉獵。思考

二、檢察官提起行政公益訴訟原告資格的相關(guān)

（一）關(guān)于行政公益訴訟的當(dāng)事人

雖然劉藝教授在文章里曾經(jīng)表示過，行政公益訴訟的當(dāng)事人分為原告、公益訴訟人（即檢察機(jī)關(guān)）、被告三類。筆者覺得檢察機(jī)關(guān)在此就是原告，尤其是在環(huán)境污染的受眾較為廣泛的情況下，檢察機(jī)關(guān)代表人民提起行政公益訴訟，其本身在一定意義上就具有了擬制原告的這樣的身份。所以在具體的分類當(dāng)中，原告和檢察機(jī)關(guān)的確是兩個(gè)主體，但是在法庭當(dāng)中，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人就是原告。

（二）確定行政公益訴訟原告標(biāo)準(zhǔn)之思考

筆者認(rèn)為此處的原告應(yīng)該分為兩個(gè)原告，一個(gè)是實(shí)際當(dāng)中受到損害的原告，一個(gè)是站在法庭里提起訴訟的原告。確定前者的標(biāo)準(zhǔn)是公共利益的確定，后者的標(biāo)準(zhǔn)是是否符合國家司法現(xiàn)狀。

西方發(fā)達(dá)國家在公共利益方面有一句諺語，即“利益是衡量訴權(quán)的尺度，無利益者無訴權(quán)?！彼^“公共”，是指不特定多數(shù)人，所謂“利益”是兩者具有向好的相關(guān)性。張千帆曾經(jīng)在《啟動(dòng)公益訴訟的條件——論美國行政訴訟的資格》里提到，只要原告所主張的利益大致可被認(rèn)為在立法所要保護(hù)的范圍內(nèi)，那么原告就被認(rèn)為具備訴訟資格。然而實(shí)踐中并不能讓不特定多數(shù)人到法庭里去起訴，這樣不符合我國的司法現(xiàn)狀。檢察機(jī)關(guān)是法庭里的原告，就在于其符合我國司法的現(xiàn)狀，從主體上真正能做到與被告相均衡，目的上能夠做到為民請命，職能和法律上都有所依據(jù)，符合現(xiàn)實(shí)情況。

（三）從“訴”的角度看檢察機(jī)關(guān)作為原告提起行政公益訴訟的必要性

筆者認(rèn)為，在我國檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟具有其必要性。一方面是現(xiàn)實(shí)的情況，行政機(jī)關(guān)的不作為和亂作為導(dǎo)致環(huán)境污染生態(tài)破壞，日益損害了老百姓的利益。另一方面則是從“訴”的角度來看，如果不由檢察機(jī)關(guān)行使訴的擔(dān)當(dāng)，使得社會(huì)團(tuán)體或者公民能夠隨意獲得行政公益訴訟的原告資格，將很容易導(dǎo)致行政公益訴訟泛濫的現(xiàn)象，極大地浪費(fèi)司法資源，甚至導(dǎo)致法院系統(tǒng)工作癱瘓。在行政公益訴訟仍未發(fā)展成熟的時(shí)候，應(yīng)由具有公權(quán)力同時(shí)也有法律賦予的監(jiān)督權(quán)的檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人。

（四）對于行政公益訴訟原告資格的未來發(fā)展趨勢

隨著我國行政公益訴訟的發(fā)展趨于成熟，檢察機(jī)關(guān)未必成為唯一的訴訟主體，這在將來會(huì)成為一個(gè)或然的趨勢。為了防止進(jìn)行公共利益的維護(hù)時(shí)出現(xiàn)多個(gè)主體共同提起行政公益訴訟，導(dǎo)致訴訟混亂的現(xiàn)象出現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)針對公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體以及檢查機(jī)關(guān)等獲得原告資格的順利來進(jìn)行規(guī)定。在這種情況下法院將根據(jù)規(guī)定的順位關(guān)系來優(yōu)先受理具備較高優(yōu)先級(jí)的原告主體所提起的行政公益訴訟。本文認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體以及公民個(gè)人這三者在取得原告資格的優(yōu)先等級(jí)應(yīng)當(dāng)逐步降低，即檢察機(jī)關(guān)最優(yōu)，其次社會(huì)團(tuán)體，然后是公民個(gè)人。

[責(zé)任編輯：岳文可]endprint