公眾作為環(huán)境公益訴訟原告資格的審視與思考

劉素芳

【摘要】原告資格的確認(rèn)是環(huán)境公益訴訟的熱點(diǎn)和核心問題。賦予公眾環(huán)境公益訴訟原告資格有正當(dāng)性理論基礎(chǔ)和價(jià)值意義。應(yīng)在立法上明確公眾的環(huán)境權(quán)，適度擴(kuò)張?jiān)嬖V訟資格，建立起司法保障機(jī)制，適度限制公眾公益訴權(quán)，構(gòu)建起公眾提起環(huán)境公益訴訟的制度體系和可行路徑。

【關(guān)鍵詞】公眾 環(huán)境公益訴訟 原告資格 環(huán)境權(quán)

【中圖分類號】D925 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

環(huán)境問題日益成為全世界高度關(guān)注的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略問題。因環(huán)境污染問題導(dǎo)致的糾紛和沖突數(shù)量也在逐年增加，環(huán)境污染、勞資糾紛、違法征地拆遷所引發(fā)的群體性事件已構(gòu)成影響我國社會穩(wěn)定的三大因素，成為制約我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已步入新常態(tài)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，探索綠色生態(tài)發(fā)展的新路子已成為國家戰(zhàn)略之一。環(huán)境屬于集體消費(fèi)品，任何人無法獨(dú)享，單純依靠政府治理和企業(yè)自發(fā)的環(huán)境保護(hù)模式已不能實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益的最大化。公眾是環(huán)境問題的利益相關(guān)者和最終承受者。①環(huán)境問題的嚴(yán)重性、環(huán)境公益的特殊性以及公民訴訟在各國的成功實(shí)踐，使公眾成為環(huán)境公益訴訟的原告資格有了現(xiàn)實(shí)需求和實(shí)踐基礎(chǔ)。

“公眾”的概念及內(nèi)涵

“公眾”是一個抽象的群體性概念，與“個人”相比一般指社會上的多數(shù)人。我國立法對“公眾”界定模糊，以《環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)保法》）為例，有“公眾”（《環(huán)保法》第一條）、“一切單位和個人”（《環(huán)保法》第六條）、“公民”（《環(huán)保法》第三十八條），“公民、法人和其他組織”（《環(huán)保法》第三十六、五十三、五十七條）、“社會組織”（《環(huán)保法》第五十八條）等不同規(guī)定。立法語言應(yīng)是準(zhǔn)確而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，厘清概念是正確理解和適用法律的前提，如未在立法中使用統(tǒng)一規(guī)范用語，至少應(yīng)作出相應(yīng)的立法解釋。1998年歐盟經(jīng)濟(jì)委員會在《公眾在環(huán)境事務(wù)中的知情權(quán)、參與決策權(quán)和獲得司法救濟(jì)權(quán)的國際公約》中第二條第4項(xiàng)指出：“公眾是指一個或多個自然人或法人，以及按照國家立法或?qū)嵺`兼指這種自然人或法人的協(xié)會組織或團(tuán)體”。按此規(guī)定，“公眾”的范圍應(yīng)包括自然人、法人和其他組織。要取得環(huán)境公益訴訟原告資格，“公眾”必須是受環(huán)境侵害行為直接影響或間接影響或與環(huán)境事務(wù)感興趣的人或組織。基于此，文章討論的“公眾”是排除國家環(huán)保機(jī)關(guān)在外的，以公民、環(huán)保組織為主體的、不特定多數(shù)人的一個動態(tài)集合體。

公眾作為環(huán)境公益訴訟原告資格的正當(dāng)性分析

公眾可以作為環(huán)境公益訴訟原告的正當(dāng)性源于其存在的理論基礎(chǔ)和價(jià)值意義?！碍h(huán)境權(quán)是環(huán)境法的一個核心問題，是環(huán)境訴訟的基礎(chǔ)”。②環(huán)境權(quán)理論的提出和發(fā)展為公眾作為環(huán)境公益訴訟原告資格提供了權(quán)利來源基礎(chǔ)。所謂環(huán)境權(quán)，是指公眾享有的在健康、舒適和優(yōu)美的環(huán)境中生存和發(fā)展的權(quán)利。③環(huán)境權(quán)是20世紀(jì)60年代環(huán)境危機(jī)和環(huán)境運(yùn)動的產(chǎn)物，由“環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)論”、“公共信托理論”發(fā)展而來，作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利在以美國為代表的很多國家予以法律認(rèn)可，并得到國際公約的確認(rèn)和保護(hù)。環(huán)境權(quán)理論的提出者美國的薩克斯教授認(rèn)為，公民將大氣、水和陽光等公共環(huán)境資源信托給國家管理和保護(hù)，國家和公民之間是委托關(guān)系；如果公共環(huán)境財(cái)產(chǎn)受損，作為共有人的公眾有權(quán)提起訴訟。④

我國法學(xué)理論界和司法實(shí)務(wù)界圍繞著環(huán)境權(quán)的性質(zhì)、主體、內(nèi)涵、救濟(jì)方式等內(nèi)容也進(jìn)行了深入研究和探索，在環(huán)境權(quán)的性質(zhì)探討上形成了法律特定權(quán)利說、人類環(huán)境權(quán)說、人權(quán)說、物權(quán)說、精神美感說等不同的學(xué)說觀點(diǎn)。⑤盡管理論和司法實(shí)務(wù)界存在不同的聲音，但認(rèn)為環(huán)境權(quán)應(yīng)區(qū)別于我國環(huán)境資源法中的各種權(quán)利或權(quán)益，并不是這些權(quán)利或權(quán)益的簡單疊加或概括，而是自然人或公民的一種基本權(quán)利，已成為學(xué)界的主流觀點(diǎn)。

環(huán)境權(quán)作為一種新型人權(quán)，包括環(huán)境信息知情權(quán)、環(huán)境決策參與權(quán)和司法請求權(quán)等具體權(quán)利。事實(shí)上我國憲法有環(huán)境權(quán)的宣示性規(guī)定（如憲法第二、九、二十六、四十一條），環(huán)保法（如第六、五十三、五十七條）和相關(guān)單行法（如《大氣污染防治法》第一條，《水污染防治法》第十條）也有環(huán)境權(quán)的隱性規(guī)定，這為環(huán)境權(quán)的存在提供了立法支撐。環(huán)境權(quán)之于環(huán)境公益訴訟，是“權(quán)利”與“權(quán)利的實(shí)現(xiàn)途徑”的關(guān)系，有權(quán)利必有救濟(jì)。因此，“在環(huán)境污染的情況下，任何公民都可以以自己的環(huán)境權(quán)益受到侵害為由提起訴訟，參與到環(huán)境保護(hù)的行列中來”。⑥

公眾作為環(huán)境公益訴訟的原告資格亦具有十分重要的價(jià)值意義。一方面，公眾提起環(huán)境公益訴訟，是公眾參與原則的必然要求，是環(huán)境民主的有力體現(xiàn)。公眾參與原則作為一種政治民主，被譽(yù)為“21世紀(jì)最為廣泛的社會行動和熱門的政治話語”，被廣泛地運(yùn)用到環(huán)境保護(hù)中，已成為包括我國在內(nèi)的各國環(huán)境法的一項(xiàng)基本原則。公眾提起公益訴訟，救濟(jì)受損或可能受損的環(huán)境利益，不僅是公眾參與的法律保護(hù)手段，而且還拓展了公眾參與的表現(xiàn)形式。在我國傳統(tǒng)的“大政府、小社會”治理模式下，政府決策部門出于各種利益考量，在行使公權(quán)力的過程中不愿或很少與公眾進(jìn)行充分溝通，導(dǎo)致公眾特別是弱勢群體的環(huán)境利益訴求不能充分吸納到政府治理的考慮之中。⑦當(dāng)公眾的環(huán)境利益得不到體制內(nèi)的保障時，公眾就有可能采取體制外的集體抗?fàn)幍男问綄で蠼鉀Q路徑，甚至采取打砸、圍攻政府等非理性行為，增加了社會的不穩(wěn)定因素。司法是維護(hù)環(huán)境正義的最后和最有力防線，要把公眾參與環(huán)境法治從紙面落實(shí)到實(shí)踐。

另一方面，公眾被賦予環(huán)境公益訴訟原告資格，是對法律規(guī)定有關(guān)機(jī)關(guān)和環(huán)保組織作為環(huán)境公益訴訟原告資格的有益補(bǔ)充。2012年修訂的新《民事訴訟法》和2015年1月1日生效的新《環(huán)保法》使環(huán)境公益訴訟制度在從幕后走上前臺，并且肯定了環(huán)保組織原告資格地位?！董h(huán)保法》第五十八條對環(huán)保組織成為公益訴訟原告條件比較苛刻，在要求不牟取訴訟經(jīng)濟(jì)利益作為前提下，又設(shè)定登記級別為地級市以上人民政府民政部門，并專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的限制性規(guī)定。據(jù)民政部發(fā)布的《2014年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截止2014年全國有生態(tài)環(huán)境類社會組織6964個，但符合法定條件享有環(huán)境公益訴權(quán)的環(huán)保組織不超過300家⑧。在政策、制度、數(shù)量、經(jīng)費(fèi)、技術(shù)等軟硬因素的制約下，僅靠整體發(fā)育不良的環(huán)保組織擔(dān)當(dāng)起繁重的環(huán)境公益訴訟，顯然無法實(shí)現(xiàn)立法的初衷。雖然理論和司法實(shí)踐中不乏行政機(jī)關(guān)和檢察院提起公益訴訟的有益嘗試，但礙于行政機(jī)關(guān)與檢察院特殊的職能地位以及于法無據(jù)，到目前為止，行政機(jī)關(guān)和檢察院的公益訴訟原告資格僅限于地方的司法實(shí)踐而沒有廣泛展開。公眾作為公益訴訟原告資格，在一定程度上可以緩解環(huán)保組織的壓力，落實(shí)檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度。

公眾提起環(huán)境公益訴訟的法律障礙與現(xiàn)實(shí)困難

現(xiàn)有立法尚未明確公眾能夠提起環(huán)境公益訴訟?！睹袷略V訟法》第五十五條和《環(huán)保法》第五十八條雖然從立法上確認(rèn)了我國環(huán)境公益訴訟法律地位，但這兩個條款直接將公民作為環(huán)境公益訴訟主體資格排除在外。《環(huán)保法》第六條雖有規(guī)定公眾有對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告的權(quán)利，但公眾提起訴訟能否理解為“檢舉和控告權(quán)”尚存爭議。雖然地方立法和司法實(shí)踐不乏公民環(huán)境訴訟資格試點(diǎn)探索，如海南省2011年7月制定的《關(guān)于開展環(huán)境資源民事公益訴訟試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》就規(guī)定了公民享有環(huán)境公益訴訟資格。但地方立法法律位階的低層次性和適用范圍的有限性，會導(dǎo)致同一案件由于認(rèn)定法律依據(jù)不同而產(chǎn)生不同的法律后果，在一定程度有損司法的權(quán)威性。

公眾提起公益訴訟面臨重重現(xiàn)實(shí)困難。一方面，公眾的知情權(quán)得不到充分保障。公眾參與環(huán)境保護(hù)有效性首要前提環(huán)境信息獲取保障。雖然《環(huán)保法》第五章對信息公開與公眾參與作出了專章規(guī)定，第五十三條亦明確了對公眾的環(huán)境信息權(quán)，但公眾獲取環(huán)境信息的渠道并不暢通，存在獲取方式被動、有效信息有限、獲取時間滯后性等問題。大連、廈門、昆明、番禺等地發(fā)生的一系列影響較大的環(huán)境群體性事件，主要還是由環(huán)境影響評價(jià)階段信息公開不透明所致。

另一方面，公眾提起訴訟缺乏相應(yīng)的制度保障。我國現(xiàn)行立法已明確非政府環(huán)保組織是當(dāng)前環(huán)境司法公眾參與的主體。非政府環(huán)保組織先天發(fā)育不良且符合起訴條件的數(shù)量有限，面對繁雜起訴程序、高昂的訴訟成本、冗長的訴訟時間、政府保護(hù)主義下的生存壓力等多重困難，公益訴訟舉步維艱。司法實(shí)踐中，由環(huán)保組織提起的公益訴訟獲得勝訴的案件較行政機(jī)關(guān)和檢察院提起的公益訴訟少之又少，⑨也從側(cè)面反映環(huán)保組織提起公益訴訟成效的有限性，僅靠公益性環(huán)保組織來挑起環(huán)境公益訴訟的大梁，顯然是力不從心的。此外，因環(huán)境問題所具有的專業(yè)性、復(fù)雜性等特點(diǎn)所決定的環(huán)境公益訴訟成本高、舉證難等門檻，公民個人提起環(huán)境公益訴訟就更加鮮見了。

環(huán)境公益訴訟公眾原告資格的制度設(shè)計(jì)和路徑探討

立法上明確公民的環(huán)境權(quán)。中國環(huán)境資源法學(xué)會會長蔡守秋教授提出，公民的環(huán)境權(quán)作為一種基本人權(quán)、原權(quán)、主權(quán)、對世權(quán)、不可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，要從立法上予以創(chuàng)設(shè)。⑩而且，“傳統(tǒng)法學(xué)理論囿于體系問題無法適應(yīng)環(huán)境侵害這一現(xiàn)代社會的新興問題，惟有突破藩籬，另辟蹊徑，創(chuàng)設(shè)環(huán)境權(quán)以滿足需要?！笨梢娏⒎ㄉ洗_立公民環(huán)境權(quán)，不僅是環(huán)境法理論界的主流觀點(diǎn)，也是解決我國環(huán)境危機(jī)、實(shí)現(xiàn)人與環(huán)境協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。在憲法上確立起環(huán)境權(quán)的法律地位后，有必要對環(huán)境保護(hù)法、環(huán)境單行法、其他專門立法進(jìn)行相應(yīng)的修改，對環(huán)境權(quán)的屬性、權(quán)利構(gòu)成、形態(tài)類型、救濟(jì)和保護(hù)等內(nèi)容進(jìn)一步規(guī)范和探討。當(dāng)然，立法上確認(rèn)公民環(huán)境權(quán)，并不意味著公眾的環(huán)境利益就能得到充分保障，因?yàn)闄?quán)利救濟(jì)和維權(quán)途徑能否得到法律保障才是關(guān)鍵。因此，還必須就環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)形成一個保障體系，其中，公益訴訟是最主要且有力的保障途徑。

適度擴(kuò)張?jiān)嬖V訟資格。公民環(huán)境訴訟的立法始于美國1970年的《清潔空氣法》，該法確認(rèn)了“任何人”的環(huán)境訴訟資格。公民訴訟原告資格范圍非常廣泛，包括公民個人、非政府環(huán)保組織、檢察官、聯(lián)邦、州和城市。公民環(huán)境訴權(quán)的相關(guān)規(guī)定，極大地激起了美國公眾環(huán)境保護(hù)的熱情，有效地推動了美國公民訴訟的深入發(fā)展。公益訴訟原告資格的擴(kuò)張已成為國際訴訟法主流趨勢，也是我國環(huán)境保護(hù)公眾參與的現(xiàn)實(shí)需求。作為維護(hù)公眾環(huán)境公益的特殊訴訟，對原告資格的要求應(yīng)突破傳統(tǒng)的“直接利害關(guān)系”，擴(kuò)展到“有利害關(guān)系”或可能“有利害關(guān)系”，即存在污染破壞的違法行為，已經(jīng)或即將影響公共環(huán)境利益，公眾都可提起訴訟。因考慮訴訟經(jīng)濟(jì)和濫用訴權(quán)等因素而否認(rèn)公民環(huán)境公益訴訟原告資格，是舍本逐末的做法。根據(jù)我國實(shí)際情況，筆者認(rèn)為，建立以公眾（包括公民個人、環(huán)保組織）為第一順位，檢察院為第二順位的環(huán)境公益訴訟起訴主體是比較可行的。需要說明的是，環(huán)境公益原告資格的范圍是排除環(huán)境行政部門在外的。因?yàn)榉梢奄x予環(huán)保部門的行政管理和監(jiān)督權(quán)，賦予其公益訴訟有可能造成其在環(huán)境處理問題上拖延，有將本應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任推卸給法院之嫌。雖然環(huán)保部門不適宜作為公益訴訟原告，但可以作為支持起訴人參加到環(huán)境訴訟中來。

建立起公益訴訟的司法保障機(jī)制。基于環(huán)境破壞存在時間上的長期性、損害范圍的廣泛性、損害認(rèn)定的專業(yè)性、技術(shù)性等現(xiàn)實(shí)障礙，公眾提起公益訴訟具有一定難度。因此，為鼓勵公眾參與環(huán)境保護(hù)，應(yīng)在訴訟制度上提供相關(guān)的司法保障。可借鑒域內(nèi)外成熟做法，采取以下措施：一是建立專門的環(huán)保訴訟法庭，如貴州省仁懷市人民法院環(huán)保法庭，貴陽清鎮(zhèn)市人民法院生態(tài)保護(hù)法庭等。同時，起訴適當(dāng)減（免）原告預(yù)交訴訟費(fèi)用，勝訴則由被告支付相關(guān)訴訟費(fèi)用，結(jié)合環(huán)境保護(hù)法第十一條規(guī)定，對提起環(huán)境公益并勝訴的原告，給予物質(zhì)和精神上的適當(dāng)獎勵，如用環(huán)境損害處罰金的一部分補(bǔ)償訴訟成本、建議人民政府或有關(guān)部門給予政策減免、頒發(fā)環(huán)境保護(hù)公益之星證書等。二是合理分配公眾在訴訟中舉證責(zé)任。應(yīng)將我國在環(huán)境侵權(quán)訴訟中的舉證責(zé)任倒置原則擴(kuò)大到環(huán)境公益訴訟，并明確原告、被告的舉證責(zé)任范圍。

適當(dāng)限制公眾環(huán)境公益訴權(quán)。盡管有學(xué)者認(rèn)為基于我國缺少訴訟傳統(tǒng)等原因，賦予公眾環(huán)境公益訴權(quán)并不會導(dǎo)致“濫訴”，但筆者認(rèn)為公眾提起環(huán)境公益訴訟是一把“雙刃劍”，在鼓勵公眾訴訟的同時，并不能排除個別人利用公益之名圖私利之實(shí)而濫用訴權(quán)，即便在公民法治意識強(qiáng)、公民訴訟最發(fā)達(dá)的美國，也有對公民行使訴權(quán)的限制。因此有必要適當(dāng)限制公眾的環(huán)境公益訴權(quán)。借鑒域外經(jīng)驗(yàn)可以設(shè)置訴前前置通知程序。即規(guī)定公眾發(fā)現(xiàn)環(huán)境損害事實(shí)，提起訴訟之前一段時間，比如30天，須先將預(yù)起訴的通知告訴環(huán)保部門或違法者本人，由環(huán)境部門做出行政處理或違法者采取補(bǔ)救措施；通告期滿后，環(huán)保部門或違法者未采取有效措施的，公民才能提起訴訟。前置程序的設(shè)置，既是我國現(xiàn)行環(huán)保法關(guān)于公眾“檢舉”“控告”權(quán)的實(shí)現(xiàn)，也與我國環(huán)境治理偏向行政手段的理念相符，同時對政府和環(huán)保部門依法行政起到監(jiān)督作用，對環(huán)境違法者起到震懾作用。

（作者單位：?？诮?jīng)濟(jì)學(xué)院公共課部；本文系海南省2016年哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“海南國際旅游島背景下公眾參與環(huán)境法治創(chuàng)新研究”階段性成果，項(xiàng)目編號：HNSK（YB）16-76）

【注釋】

①史玉成：“環(huán)境保護(hù)公眾參與的理念更新與制度重構(gòu)—對完善我國環(huán)境保護(hù)公眾參與法律制度的思考”，《甘肅社會科學(xué)》，2008年第3期。

②蔡守秋：“環(huán)境權(quán)初探”，《中國社會科學(xué)》，1982年第3期。

③呂忠梅：“環(huán)境公眾參與制度完善的路徑思考”，《環(huán)境保護(hù)》，2013年第23期。

④陳泉生：“環(huán)境時代與憲法環(huán)境權(quán)的創(chuàng)設(shè)”，《福州大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2001年第11期。

⑤張莉明：“環(huán)境民事公益訴權(quán)研究—理論分析與制度設(shè)計(jì)”，吉林大學(xué)碩士學(xué)位論文，2015年。

⑥鄧一峰：《環(huán)境訴訟制度研究》，北京：中國法制出版社，2008年，第235～236頁。

⑦朱謙：“環(huán)境民主權(quán)利構(gòu)造的價(jià)值分析”，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》，2007年第9期。

⑧金煜：“300余家社會組織可提環(huán)保公益訴訟”，《新京報(bào)》，2014年4月25日。

⑨沈婭云：“公民環(huán)境民事公益訴訟原告條件研究”，《法制博覽》，2014年第6期。

⑩蔡守秋：“從環(huán)境權(quán)到國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)和環(huán)境公益訴訟”，《現(xiàn)代法學(xué)》，2013年第11期。

陳泉生：《環(huán)境法原理》，北京：法律出版社，1997年，第98～102頁。

朱謙：《公眾環(huán)境保護(hù)的權(quán)利構(gòu)造》，北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2008年，第336頁。

王燦發(fā)：“公益訴訟不會導(dǎo)致濫用訴權(quán)”，《綠葉》，2005年第2期。

責(zé)編 /張蕾