英國警察法變遷及其啟示

娜日斯

【摘要】英國被視為現(xiàn)代警察的發(fā)源地，分析其警察的隊(duì)伍建設(shè)過程，可以使我們從源頭上認(rèn)識(shí)和總結(jié)警察隊(duì)伍建設(shè)的規(guī)律，而英國依法治警之路在世界近現(xiàn)代史上可謂獨(dú)樹一幟，從職業(yè)警察建立至今，已經(jīng)有上百部的關(guān)于警察的成文法律，在我國強(qiáng)力推進(jìn)依法治國的今天通過警察法來研究隊(duì)伍建設(shè)正契合了時(shí)代、社會(huì)的要求。

【關(guān)鍵詞】英國制服警察 英國警察隊(duì)伍建設(shè) 英國警察法

【中圖分類號(hào)】C930 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

18世紀(jì)以來，工業(yè)革命給英國的政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活等帶來了巨大的影響，在享受工業(yè)革命帶來的繁榮和發(fā)展的同時(shí)，貧困的煩擾、不良社會(huì)環(huán)境的滋生以及傳統(tǒng)社會(huì)管理的失效等使得英國的治安狀況出現(xiàn)嚴(yán)重的危機(jī)。因此，18世紀(jì)中葉，改革者們都在為建立能夠應(yīng)對(duì)新環(huán)境的警察隊(duì)伍而努力探索，但是由于英國社會(huì)地方自治的原因以及受到歐洲文藝復(fù)興的影響，許多英國人并不覺得建立新型警察隊(duì)伍有利于公共秩序的好轉(zhuǎn)，在各個(gè)勢力的強(qiáng)烈反對(duì)下，該計(jì)劃沒有實(shí)現(xiàn)。1822年羅伯特·比爾接任內(nèi)政大臣，為了建立良好的公共秩序，羅伯特·比爾希望組建一支由中央控制的新型警察隊(duì)伍，然而由于社會(huì)傳統(tǒng)、保守勢力等多方面的阻力并沒有什么實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但是比爾并沒有因此而中斷努力，終于在1829年《大倫敦警察法》通過，使新警察制度在倫敦確立。

英國警察隊(duì)伍的發(fā)展歷程

自1829年建立職業(yè)警察制度起，英國警察被人們稱之為“新警察”，與舊式警察相比，“新警察”有職業(yè)化和身份合法化兩大特征：第一，新警察制度的建立改變了英國傳統(tǒng)的義務(wù)警察舊制度，建立起了具有統(tǒng)一的制服、固定人員、固定組織、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的行為準(zhǔn)則的職業(yè)化警察隊(duì)伍。第二，英國受到資產(chǎn)階級(jí)法治思想的影響，新警察從開始建立就通過各種警察法來確定其身份合法性和規(guī)范執(zhí)法的基本職能。因此，文章以經(jīng)典的英國警察相關(guān)法典作為英國近代警察隊(duì)伍發(fā)展歷程的劃分標(biāo)準(zhǔn)，分為如下階段：

英國職業(yè)警察隊(duì)伍初步建立階段（1892年《大倫敦警察法》）。在經(jīng)歷了資產(chǎn)階級(jí)革命和工業(yè)革命之后，英國的治安形勢異常嚴(yán)峻，1822年，羅伯特·比爾受命出任英國內(nèi)政大臣，力圖整頓英國的社會(huì)秩序，期間困難重重，最終于1892年在英國國會(huì)以全票通過了《大倫敦警察法》，這與羅伯特·比爾7年的不懈努力是分不開的。

至此，以《大倫敦警察法》為標(biāo)志，新警察制度建立起來，英國新警察隊(duì)伍正式組建。該法共四十四條，它用專項(xiàng)法律的莊嚴(yán)形式，第一次確定了現(xiàn)代警察的模型，其內(nèi)容包括新型警察機(jī)關(guān)合法性地位的確立、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的授予、該法適用的范圍、警察招錄、警察機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)管理、警察執(zhí)行公務(wù)的執(zhí)法保障、警察工作的基本原則及組織管理等都有明確的說明，使新警察在嚴(yán)格周密的制度設(shè)計(jì)中有法可依，理性的完成自己的工作。

可以說，英國新警察隊(duì)伍的建立是英國警察隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)的開端。首先，英國隨著《大倫敦警察法》的通過，制服警察從無到有，從業(yè)余走向?qū)I(yè)。其次，英國在大倫敦依法建立了指揮全城警力的專業(yè)警察組織機(jī)構(gòu)，從原來舊式警察分散的、渙散無力的警察隊(duì)伍轉(zhuǎn)變?yōu)橐恢Ыy(tǒng)一指揮、規(guī)范管理的現(xiàn)代警察隊(duì)伍。最后，新警察隊(duì)伍有統(tǒng)一的著裝、統(tǒng)一的組織管理、統(tǒng)一的薪金報(bào)酬和統(tǒng)一的特殊職業(yè)保障，與舊警察制度相比，具有正規(guī)化、專業(yè)化的特征。與《大倫敦警察法》同年頒布的《警察訓(xùn)令》作為新警察基本行為規(guī)范，被譽(yù)為具有憲法性質(zhì)的精神財(cái)富，時(shí)至今日，仍然是英國警察的行為指南。

英國職業(yè)警察隊(duì)伍艱難推進(jìn)階段（1856年《郡市警察法》）。自1829年《大倫敦警察法》的通過，建立了新的警察制度以后，倫敦及其所屬范圍的公共秩序有了明顯的改善，但是隨著工業(yè)革命的迅速發(fā)展，其影響已經(jīng)由城市擴(kuò)大到了農(nóng)村，作坊、工廠、礦山、運(yùn)河、鐵路和鑄造廠把人們從長期勞作的土地吸引過來，把他們從每個(gè)人都互相熟悉的鄉(xiāng)村遷至所有人都彼此陌生的冷酷無情的城市。①人口流動(dòng)帶來了貧困、法律和維護(hù)秩序的新問題，犯罪也出現(xiàn)了流動(dòng)性的特點(diǎn)，僅僅在大倫敦周圍實(shí)行區(qū)域性的新警察制度根本無法達(dá)到《警察訓(xùn)令》中預(yù)防犯罪的預(yù)期目的，此時(shí)，包括比爾在內(nèi)的警務(wù)改革者也深刻地認(rèn)識(shí)到必須要建立起全國統(tǒng)一的警務(wù)體系，然而，這個(gè)計(jì)劃的推進(jìn)卻是異常的艱難。

首先，來自地方統(tǒng)治階級(jí)的反對(duì)，一方面他們并不關(guān)注公共事業(yè)的發(fā)展，另一方面地方統(tǒng)治階級(jí)都有自己雇傭的私人力量來保護(hù)他們的安全，如果實(shí)行由中央控制的職業(yè)警察很有可能影響地方統(tǒng)治者的權(quán)威，削弱他們的自治權(quán)限。其次，工人階級(jí)也是反對(duì)建立職業(yè)警察的一員?！肮と穗A級(jí)憎恨警察的首要原因是，在他們看來，警察是社會(huì)的寄生蟲?！雹诓⑶揖鞆氖碌墓ぷ饔嘘P(guān)禁酒、賭博等都是工人階級(jí)的生活方式的組成部分，自然會(huì)受到工人階級(jí)的反感。最后，更重要的原因就是職業(yè)警察的費(fèi)用問題。許多地方發(fā)現(xiàn)警察賬單是很昂貴的，而在警察費(fèi)用上升的同時(shí)，公眾的安全感并沒有隨著費(fèi)用的升高而得到提高，因此英國各階層都普遍抵觸和反對(duì)新警察制度的建立和發(fā)展。

然而，種種的抗議和抵觸并沒有使中央政府后退，而是設(shè)法改進(jìn)。1939年，國會(huì)頒布了《郡縣警察法》，該法授權(quán)地方法官建立警察部隊(duì)，試圖在全國范圍內(nèi)的56郡中建立正規(guī)的警察隊(duì)伍，然而這項(xiàng)法律的實(shí)施并不盡如人意，受到了地方法院法官們的抵制，最終只有一半的郡服從了法令，建立了警察機(jī)構(gòu)。即便該法并沒有在全國范圍內(nèi)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，然而事實(shí)證明在郡中建立正規(guī)警察的地方治安狀況有了相對(duì)的好轉(zhuǎn)，這使得公眾對(duì)警察的態(tài)度有了較大的轉(zhuǎn)變，英國政府決心要在全國范圍內(nèi)建立新型的警察制度，而1856年《郡市警察法》則是將這個(gè)決策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的法令，該法令規(guī)定所有的郡都要建立正規(guī)警察機(jī)構(gòu)，并且要對(duì)警察機(jī)構(gòu)和警察隊(duì)伍實(shí)行正規(guī)化的管理，當(dāng)然中央政府也作出了相應(yīng)的妥協(xié)和退讓，新警察隊(duì)伍由地方實(shí)行地方自治，警察的管理權(quán)由各個(gè)地方政府行使，中央政府答應(yīng)承擔(dān)地方警察工資和服裝費(fèi)用的一半，同時(shí)在地方警察機(jī)構(gòu)設(shè)立“國王警務(wù)巡查官”的職位，警務(wù)監(jiān)察將在人員、裝備等方面進(jìn)行檢查和控制，以確保地方警察機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的效率。1856年的《郡市警察法》是繼1829年《大倫敦警察法》之后，英國新警察制度構(gòu)建過程中的又一部非常重要的法典。如果說《大倫敦警察法》的頒布和實(shí)行是英國警察隊(duì)伍的區(qū)域性嘗試的話，那么《郡市警察法》就是全國警察隊(duì)伍的實(shí)施方案，將新型警察制度在全國范圍內(nèi)建立起來，全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的著裝、相對(duì)固定的組織結(jié)構(gòu)，使警察隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)入了穩(wěn)步推進(jìn)的階段。

英國職業(yè)警察隊(duì)伍逐步規(guī)范階段（1919年《警察法》）。到1900年，英國警察的職業(yè)化發(fā)展史上第一個(gè)大躍進(jìn)階段接近尾聲。③警察已經(jīng)為大多數(shù)公眾所接受，然而地方警察管理的不規(guī)范，全國各個(gè)城市警察隊(duì)伍的素質(zhì)參差不齊、郡縣警察隊(duì)伍和城市警察隊(duì)伍的管理體制也有很大不同。新警察也因工作艱辛、收入微薄陷入了士氣危機(jī)，罷工事件頻發(fā)，這也使英國政府受到極大震動(dòng)并使之深刻認(rèn)識(shí)到新警察制度中還有諸多問題需要盡快解決，改革勢在必行。1919年的《警察法》就是在這樣的情勢下頒布實(shí)施的，這也標(biāo)志著英國新警察制度進(jìn)入新時(shí)期。

該法規(guī)定，英國內(nèi)政部負(fù)責(zé)為全國的警察制定統(tǒng)一的工資標(biāo)準(zhǔn)和工作條件，這為全國警察的統(tǒng)一化和規(guī)范化提供了法律依據(jù)，與此同時(shí)，中央政府由原來支付警察一半的工資和服裝費(fèi)用增加到支付地方警察全部費(fèi)用的一半，大大提高了撥款力度，由此，中央政府在對(duì)地方警察的參與管理中比重也有所增加。為了更好解決警察工作、福利、行為、效率等問題，國會(huì)充分認(rèn)識(shí)到有效的溝通和充分的討論的重要性，為此成立了全國警察理事會(huì)，該委員會(huì)包括所有設(shè)計(jì)警察事務(wù)管理的部門和人員上至內(nèi)政大臣下至普通警察都可以派代表參加，雖然該組織沒有強(qiáng)制執(zhí)行力，但是在意見的討論中代表著民意，因此也會(huì)受到各方的重視。在1919年《警察法》中規(guī)定，警察隊(duì)伍中的每一個(gè)警察都應(yīng)當(dāng)免費(fèi)得到一所住房并不必為此繳納稅金，或者領(lǐng)取住房津貼，改變了以往因?yàn)榫旃ぷ魑⒈?、社?huì)地位低下、公眾認(rèn)可程度低而不能吸引優(yōu)秀專業(yè)人才的局面。

自1919年起，英國警察隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)入了新的時(shí)期，由前兩個(gè)職業(yè)化階段逐步向?qū)I(yè)化邁進(jìn)，該法令最大的貢獻(xiàn)是通過提高警察的工資福利待遇尤其是在住房上的政策，客觀上提升了警察作為一項(xiàng)職業(yè)的社會(huì)地位，改變了人們對(duì)于警察工作的蔑視和抵觸，警察理事會(huì)的成立，是英國警察在統(tǒng)一化的管理上邁出了堅(jiān)實(shí)的一步，統(tǒng)一的工資待遇和工作條件，也是英國警察隊(duì)伍建設(shè)努力走向規(guī)范化的印證。此后，警察工作不再僅僅被看成是一種職業(yè)，更是代表了一個(gè)專業(yè)。④

英國職業(yè)警察隊(duì)伍改革階段（1964年《警察法》）。經(jīng)過了第二次世界大戰(zhàn)之后的英國，經(jīng)濟(jì)上政治上經(jīng)歷了一系列的恢復(fù)和改革，為了適應(yīng)新的國內(nèi)國外的形勢，英國新警察也進(jìn)入了改革階段。1964年《警察法》是英國警察對(duì)傳統(tǒng)地方分治警察體制進(jìn)行改革的法律。第二次世界大戰(zhàn)期間，英國內(nèi)政大臣被授予統(tǒng)一指揮各地警察局長的權(quán)力，以便應(yīng)付隨時(shí)發(fā)生的情況，這一舉措使人們認(rèn)識(shí)到對(duì)警察隊(duì)伍管理相對(duì)集中的優(yōu)勢，為戰(zhàn)后改革打下了基礎(chǔ)。

第二次世界大戰(zhàn)后，英國成立了“戰(zhàn)后重建委員會(huì)”，戰(zhàn)后重建委員會(huì)對(duì)警察改革的內(nèi)容之一就是合并和重組。雖然在戰(zhàn)前就對(duì)新警察制度有過一定規(guī)模的改革，在全國范圍內(nèi)也建立了相對(duì)統(tǒng)一的新警察體系，但是隨著英國社會(huì)的發(fā)展和改革，新警察體系仍然顯現(xiàn)出相對(duì)分散而造成的種種弊端。因此，為了實(shí)現(xiàn)地方警察的大規(guī)模重組和合并，1964年《警察法》使英國警察從地方分治改為地方參與，加強(qiáng)中央警察機(jī)關(guān)的權(quán)利，改變其警察體制形態(tài)，從而強(qiáng)化了英國警察力量。該法典規(guī)定，警政當(dāng)局的職責(zé)是：“確保本地區(qū)有一支合格且高效的警察部隊(duì)?！泵鞔_提出在當(dāng)時(shí)對(duì)警察隊(duì)伍改革的目標(biāo)，并且在建設(shè)高效警察隊(duì)伍之后實(shí)行跨地區(qū)的警察工作模式，打破傳統(tǒng)的地方警察各自為政，從而提高警察的工作效率。該法的另一項(xiàng)新突破是明確規(guī)定了警察組織的首腦應(yīng)對(duì)其下屬警察在執(zhí)行勤務(wù)過程中實(shí)施的民事侵權(quán)行為負(fù)責(zé)，并且規(guī)定了公眾投訴警察的處理程序，除此之外，規(guī)定任何煽動(dòng)和企圖煽動(dòng)警察的不滿情緒及引誘和企圖引誘警察停止執(zhí)行勤務(wù)或違反警紀(jì)的行為，破壞警察隊(duì)伍的穩(wěn)定性的都屬于刑事犯罪行為。

1964年《警察法》是英國警察發(fā)展過程中又一個(gè)重要的里程碑，是從新警察制度建立起所有英國警察法改革力度最大的一部法典。在保留傳統(tǒng)與創(chuàng)新新制度中也做了大膽的嘗試，在跨區(qū)合作上實(shí)行統(tǒng)一管理，在處理民事訴訟案件中程序清晰化等方面都作了精細(xì)的說明和部署，作為具有英國當(dāng)代組織憲章意義的《警察法》，無疑在全國范圍內(nèi)推動(dòng)了新警察制度的進(jìn)程，也為全警隊(duì)伍規(guī)范化打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

英國職業(yè)警察隊(duì)伍建設(shè)完善階段（1984年《警察與刑事證據(jù)法》）。19世紀(jì)后期，隨著自然科學(xué)、科技水平的發(fā)展和提高，警察的刑事偵查手段也進(jìn)入了科學(xué)的、精確的、正規(guī)的發(fā)展階段。在新警察建立之初，羅伯特·比爾所設(shè)計(jì)的警察是一種文職形象，不佩戴槍支、不參與犯罪刑事偵查有關(guān)的工作，主要是為了避免公眾對(duì)警察的恐懼之心，然而，隨著犯罪分子作案的隱蔽性和兇殘性的程度逐步升級(jí)，這給警察帶來了很大困擾，不僅使公眾受到了嚴(yán)重?fù)p失更對(duì)公眾心理造成了恐慌，因此，警察開始著手“建立一支統(tǒng)一的、與眾不同的偵察力量”。⑤隨后1878年，倫敦都市警察廳犯罪偵察處成立，隨著偵察技術(shù)在警察刑事偵察工作中的應(yīng)用，其準(zhǔn)備性和科學(xué)性在社會(huì)和公眾中得到普遍認(rèn)可，這給警察工作帶來了便利，使他們獲得了更多的認(rèn)可和肯定，警察隊(duì)伍也隨之不斷壯大起來，然而，在20世紀(jì)70、80年代，警察和公眾又出現(xiàn)了嚴(yán)重危機(jī)，警察權(quán)力行使的模糊不清、犯罪嫌疑人的權(quán)利不明再加上媒體對(duì)冤假錯(cuò)案的曝光，擺在當(dāng)時(shí)一個(gè)急迫的問題是：如何管理好這支龐大且有特殊工作手段的警察隊(duì)伍，管的好可以維護(hù)好社會(huì)治安，為公眾提供一個(gè)安居樂業(yè)的環(huán)境，管不好可能會(huì)對(duì)公眾、社會(huì)帶來巨大威脅，因此，亟需一部法典來約束和規(guī)范這支隊(duì)伍。

1984年《警察與刑事證據(jù)法》出臺(tái)，一方面是為了明確和規(guī)范新警察的職責(zé)和權(quán)力而制定的，對(duì)盤問檢察權(quán)、逮捕權(quán)、居留權(quán)、詢問權(quán)、逮捕后的人身搜查權(quán)、人體檢察權(quán)和提取檢驗(yàn)標(biāo)本權(quán)、住宅搜查權(quán)都做了明確的說明。另一方面對(duì)犯罪嫌疑人的權(quán)利行使也做了說明，使得犯罪嫌疑人的權(quán)利得到法律保障，也減少了警察與犯罪嫌疑人在警察刑事偵察過程中產(chǎn)生的不必要摩擦。

1984年《警察與刑事證據(jù)法》為警察權(quán)的行使做了詳細(xì)的說明，相對(duì)統(tǒng)一的、集中的做了法律詮釋并且對(duì)細(xì)節(jié)也一一備注，為警察執(zhí)法規(guī)范化奠定了法律基礎(chǔ)，雖然隨時(shí)間的推移該法律有些內(nèi)容有一定的改革和變動(dòng)，但是所有的改革都脫離不了該法的基礎(chǔ)，因此也被譽(yù)為“現(xiàn)代英國警察權(quán)力的憲章”。

至此，英國新警察自1928年建立，作為一個(gè)職業(yè)從無到有、從區(qū)域管轄到全國范圍的建立、從分散而治到統(tǒng)一指揮、從不規(guī)范到規(guī)范、從組織結(jié)構(gòu)改革到警察權(quán)的規(guī)范，雖然日后經(jīng)歷了種種改革，但是新警察的基本構(gòu)架、組織結(jié)構(gòu)、隊(duì)伍管理走上了統(tǒng)一化、規(guī)范化的方向，英國警察法數(shù)量眾多，并不是上述幾部就能一語概之的，由于篇幅有限，筆者僅僅是從幾個(gè)代表性強(qiáng)、人們認(rèn)知度高的法典中簡述英國警察隊(duì)伍的發(fā)展歷程。

英國警察法變遷對(duì)我國警察隊(duì)伍建設(shè)的啟示

完善的法律體系是推動(dòng)警察隊(duì)伍發(fā)展的基石和保證。英國新警察隊(duì)伍的發(fā)展都是伴隨著法典的頒布實(shí)施而逐步發(fā)展起來的，法典具有權(quán)威性、強(qiáng)制性和穩(wěn)定性，不像政策、條例執(zhí)行力不強(qiáng)，還有可能朝令夕改，一個(gè)國家法律的完善與否、法治水平的高低也是一個(gè)國家文明程度先進(jìn)與否的標(biāo)志之一，英國在依法治警的道路上不斷探索、勇于實(shí)踐，在不到200年里，僅以“police”為題的全國性法律（UK Public General Acts）就多達(dá)59部，在我國強(qiáng)力推進(jìn)依法治國的今天，英國無疑值得借鑒。

警察隊(duì)伍建設(shè)需與時(shí)俱進(jìn)。國際局勢瞬息萬變，國內(nèi)需求不斷更迭，警察隊(duì)伍建設(shè)也必須順應(yīng)時(shí)代的要求，不能固步自封，在時(shí)代變化的大背景下，及時(shí)調(diào)整隊(duì)伍建設(shè)的目標(biāo)和方向，在保留傳統(tǒng)和創(chuàng)新制度中尋求平衡，漸進(jìn)式的更新，使警察隊(duì)伍建設(shè)和社會(huì)發(fā)展保持一致，如英國1964年《警察法》，既保持了1982年以來新警察制度的最基本原則和理念，又根據(jù)社會(huì)不斷發(fā)展的要求，加強(qiáng)和擴(kuò)大了中央集中管理的權(quán)限，使警察工作和隊(duì)伍建設(shè)更加符合當(dāng)時(shí)的社會(huì)發(fā)展。

（作者為中國人民公安大學(xué)博士研究生）

【注釋】

①[英]飛利浦·約翰·斯特德：《英國警察》，北京：群眾出版社，2012年，第45頁。

②王浩：“法治精神塑造與培育”，《人民論壇》，2015年第29期，第104～106頁。

③師維：“論警察法淵源”，《河南警察學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第4期，第35～40頁。

④李溫：《英國警察法歷史發(fā)展與當(dāng)代改革研究》，哈爾濱：黑龍江人民出版社，2011年，第65頁。

⑤齊小力：“論警察法修改的基本理念”，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2008年第2期，第106頁。

責(zé)編 /張蕾