西部城市民政領域政府購買社會工作服務研究

何乃柱　譚君

【摘要】目前，國內(nèi)多數(shù)地區(qū)的政府購買社會工作服務剛剛起步，都在經(jīng)歷著起步階段特有的困境和問題。文章選取了G市民政領域購買社會工作服務的試點工作為例子，試圖呈現(xiàn)2014年6月到12月G市救助管理站“試水”民政領域購買社會工作服務的過程、困境、舉措和經(jīng)驗，為民政領域進一步推進政府購買社會工作服務提供借鑒。

【關鍵詞】民政領域 政府購買社會 工作服務 招投標

【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

文章通過參與式觀察、參與式行動、個別訪談、文獻分析等方式展開研究，依托訪談大綱對G市本地的社會工作機構6位負責人、7位一線社工、2位救助管理站的工作人員進行了半結(jié)構式的訪談，在此基礎上深入研究，試圖探索西部地區(qū)二線城市民政領域政府購買服務的探索與思考。

廣西G市試點民政領域購買社會工作服務形勢分析

2014年12月，作為G市民政局下屬的副處級參公管理事業(yè)單位的G市救助管理站，通過政府購買方式引入民辦社會工作機構參與競標，成功“試水”民政領域購買社會工作服務。這是G市民政領域第一次創(chuàng)新性地探索政府購買社會工作服務，具有里程碑的意義。分析G市救助管理站“試水”民政領域購買社會工作服務開展未成年人保護工作的背景原因，筆者認為主要有以下幾個方面：

天時：政府購買服務相關政策文件的出臺使試點工作有章可循。在面對轉(zhuǎn)型加速期中國出現(xiàn)的諸多社會問題和急需幫助的困境人群，社會工作作為一種新的職業(yè)、新的制度安排在頂層設計層面得到了黨和政府的高度重視，未成年人尤其是困境中的未成年人是社會工作重要的服務對象。2012年民政部和財政部聯(lián)合發(fā)文，對政府購買社會工作服務進行了引導和規(guī)范。這為政府通過購買服務方式引入專業(yè)的社會工作開展未成年人保護有了可能。①2013年9月，國務院辦公廳又發(fā)文對政府向社會力量購買服務進行了引導和規(guī)范。文件指出了政府購買社會服務的購買范疇也包括了未成年人。②2014年廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳下發(fā)了《關于政府購買服務的實施意見》的文件，后又于2014年4月由廣西財政廳下發(fā)《關于印發(fā)自治區(qū)本級政府購買服務試點工作方案的通知》。中央與廣西壯族自治區(qū)區(qū)級的有關政策和文件為G市救助管理站推進政府購買服務提供了動力和依據(jù)。

地利：G市成為全國首批未成年人社會保護試點城市。據(jù)統(tǒng)計，本著“自愿求助，無償救助”的原則，2010年至2013年，G市救助管理站共救助流浪乞討人員及臨時遇困群眾22541人次，其中未成年人1751人次，老年人1666人次，危重病人及精神病人3458人次。③所有受助人員均得到及時、妥善的救助，沒有發(fā)生任何安全責任事故，圓滿完成救助任務。由于工作成績突出，2013年5月，民政部發(fā)文大力在全國推進開展未成年人社會保護試點工作，G市被選為全國第一批未成年人社會保護試點城市，G市救助管理站被選為推進未成年人社會保護試點工作的第一批救助管理站。民政部在《民政部關于開展未成年人社會保護試點工作的通知》中指出，可通過“購買服務等方式支持社會力量參與”，形成“政府主導，民政牽頭，部門協(xié)作，社會參與”的未成年人保護機制。這進一步為民政領域通過政府購買社工服務開展未成年人保護工作提供了依據(jù)和指引。

“人和”：G市推進政府購買社會工作服務開展未成年人保護的重要因素。雖然政府購買社會服務成為一種趨勢，G市也成為了全國首批未成年人社會保護試點城市，但是推動G市民政領域購買社會工作服務的眾多影響因素中，“人和”成為了重要因素。2013年6月25日，全國未成年人社會保護試點工作會議在G市召開，民政部、自治區(qū)人民政府、區(qū)民政廳、G市副市長等出席會議，為推進民政系統(tǒng)購買社會工作服務開展未成年人保護營造了良好的氛圍，明確來的社會參與的方向。其中，民政部部長竇玉沛指出，要積極統(tǒng)籌整合社區(qū)、社會組織、社會工作專業(yè)人才、志愿者等力量和資源④。本次會議為G市推進政府購買社會工作服務起到了推波助瀾的作用。

當然，除了“天時”、“地利”與“人和”，“人為”的因素也顯得極為關鍵。G市救助管理站在G市民政領域首推政府購買不是一件容易的事，遇到了意想不到的困境，但在相關人員的努力和協(xié)作下，最終成功“試水”民政領域購買社會工作服務開展未成年人社會保護工作。

G市開展政府購買社會工作服務遭遇的困境反思

2014年初，G市救助管理站協(xié)同民政局、教育局通過填表、入戶走訪等方式建立了7000多個困境未成年人的檔案。2015年6～9月，G市救助管理站多次召集本地社會工作機構開會，就推進政府購買社會工作服務聽取各方意見。期間，還多次跑民政局、政府采購辦、財政局、招標公司等協(xié)調(diào)政府購買相關事宜，雖然遇到諸多障礙，但克服重重困難推進政府購買社會工作服務。2014年9月29日，廣西云龍招標公司發(fā)布了“社會救濟服務采購招標公告”的招標公告，后因各種因素流標。2014年11月12日，G市救助管理站通過廣西云龍招標公司再次發(fā)布采購公告。后各社會工作機構積極競標，經(jīng)過評標、公示和簽訂儀式等程序，最終圓滿完成了G市救助管理站開展政府購買社會工作服務開展未成年人保護工作。但是試點遇到了許多的困難，主要有：

一是相關職能部門對政府購買社會服務缺乏認知影響購買工作的進程和效率。政府購買服務源于西方的社會福利制度領域的改革，主要是指政府拿出經(jīng)費通過招標方式或直接撥款購買服務方式，引入各類社會力量開展公共服務，這項舉措從20世紀60年代至今已經(jīng)實踐了四十多年。⑤國務院（國辦發(fā)[2013]96號文）指出，要建立“政府統(tǒng)一領導，財政部門牽頭，民政、工商管理以及行業(yè)主管部門協(xié)同，職能履職，監(jiān)督部門保障”的工作機制開展政府購買社會力量的服務。

雖然有了文件指引，但是政府購買社會力量服務尤其是購買社會工作服務的活動是個新鮮的事物，在G市之前也沒有開展過，所以出現(xiàn)了某些職能部門“不配合”、“嫌麻煩”、“很生氣”的反應，對于第一次政府購買服務出現(xiàn)的流標、延緩2個月?lián)芸畹扰e措更是沒法接受，一定程度上影響了政府購買服務的進程和效率。

二是招標公司對于政府購買社會服務類的招標缺乏相應的認知和準備。承接本次政府購買服務的招標公司是廣西云龍招標有限公司G市分公司，他們對于政府購買社會工作服務來服務未成年人的特殊性并沒有覺知，而是以常規(guī)商業(yè)招標的思維來對待這一次政府采購，而且誤以為所有應標的社會工作機構對招標程序和標書填報都熟知，致使其中出現(xiàn)了較多的不確定性。

一些社工機構反映說：“標書我都不會寫，對蓋章的要求也不了解，沒人告訴我們該怎么做。最后幾乎每家社會工作機構都出現(xiàn)重做標書或補全手續(xù)的情況”（S，男，某社工機構，總干事）。還有社工機構反映：“我連續(xù)熬夜幾個晚上研究招標文件，很多東西還是不明白該怎么做。如服務條款偏離表到底應該怎么填寫？服務承諾到底要承諾什么？我們生怕自己填錯了喪失了競標的資格，但機構彼此之間又不能相互幫看標書和商議標書的填寫，真實為難我們呀。”（H，男，某社工機構，總干事）

從參與競標的機構社會工作機構負責人的反饋來看，招標公司對于政府購買社會服務類的招標缺乏相應的認知和準備，這一點確實存在很大的問題。弄不好，會再次導致第二次競標的流標。

三是社會工作機構對招投標知識和法規(guī)缺乏系統(tǒng)的了解。G市本次參與競標的7家社會工作機構有高校老師背景，有商業(yè)背景，也有公務員背景，但是大家依托所開辦的社會工作機構來競標，對于招投標知識86%的機構表示都很缺乏。大家的認知還停留于自己是公益機構，自己社會社會工作機構，應該和商業(yè)競標不一樣的層面。如有的機構指出“招標公告出來了我們都不知道，沒人通知我們！”（L，男，某社工機構，員工）。有的機構認為：“我們是公益性的招投標，購買標書就要花250元，招標公司還要收中介服務費，最后還有交納一定額度的押金，真是不可思議，這不是太商業(yè)了嗎？”（X，男，某社工機構，員工）。

種種反饋表明，社會工作機構對于政府采購的招投標法及相關程序缺乏系統(tǒng)深入地了解，還未能真正接納招投標的流程和模式，還停留在純公益的期待中，這一點導致了許多機構對招投標這一工作較為方案和不耐煩，一定程度上影響了招投標工作進度和成效。招標投標法規(guī)定禁止投標人之間相互串通投標，禁止投標人與招標人之間串通。而許多社會工作機構對這一條例具體內(nèi)容并不熟悉，如果社會工作機構舉措不當，還會違反《中華人民共和國招標投標法實施條例》，進而可能無意導致政府購買服務工作的失敗或流產(chǎn)。

四是社會工作機構資質(zhì)不符影響競標。國辦發(fā)〔2013〕96號文件對承接政府購買服務的主體進行了資質(zhì)要求；廣西《關于政府購買服務的實施意見》的文件和《關于印發(fā)自治區(qū)本級政府購買服務試點工作方案的通知》對于供給主體也進行了資質(zhì)和條件上的要求。而在本次招標中對承接主體的要求是：“在國家民政部門注冊登記并取得國家民政部門頒發(fā)的民辦非企業(yè)（含法人、合伙、個體）單位登記證書，并且在G市城區(qū)設有服務機構的供應商?！笔聦嵣?，這是購買主體與相關職能部門進行多次協(xié)調(diào)溝通后進行進化的結(jié)果。

一位救助站工作人員說：“如果嚴格按照競標要求，參與競標的社會工作機構必須要有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄，年檢合格；但評估了G市本地的社會工作機構發(fā)現(xiàn)許多機構剛成立，無法滿足嚴格意義上的資質(zhì)要求，只好進行簡化”（L，男，G市救助管理站工作人員）。以上給我們的啟示是：在社會工作機構發(fā)展處于起步階段的市縣，推行政府購買服務時要對各個機構的資質(zhì)提前進行評估，以制定有效的策略更好地推進政府購買服務的工作進度。

五是選擇政府購買服務的類型失當將影響工作成效。相關的采購法規(guī)定，政府購買社會力量的形式有公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價和單一來源采購等方式。G市救助管理站這一次探索的政府購買社會工作服務一開始選中的政府購買社會力量的形式是公開招標。但發(fā)現(xiàn)社工機構過少使得公開投標缺乏可行性，加之其他因素的影響最終導致了第一次競標的流標。根據(jù)《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》的規(guī)定，投標截止時間結(jié)束后參加投標的供應商不足三家的，經(jīng)報政府采購監(jiān)督管理部門批準，可以采用競爭性談判采購方式。于是，G市救助管理站協(xié)調(diào)相關部門改變了政府購買方式，由公開投標改為競爭性談判，使得招投標工作得以繼續(xù)。

此外，本次政府購買服務受各種因素影響最終在貨物類、工程類、服務類的采購類型中因多種因素最終選擇了貨物類的采購方式，即只能采取低價中標的方式來進行競爭性談判，這對于以困境未成年人為服務對象的社會救濟服務項目而言是極不科學的。

推進和完善民政領域購買社會工作服務的建議

應在招標中明確社會工作服務活動和項目評估的具體要求。因受經(jīng)驗、資金和時間等因素的限制，G市民政局在本次政府購買服務時標書中的“社會救濟服務內(nèi)容及要求”部分只提出了項目要開展的具體顧總和活動沒有提出明確的量上的要求；此外在項目中期評估時發(fā)現(xiàn)在G市本地尚未有能承接社會工作項目評估資質(zhì)和能力的組織存在，從廣西區(qū)外邀請評估單位評估成本又過高，這導致評估工作成為了后期工作中的一個難題。此外，在2014年底民政部出臺的《社會工作服務項目績效評估指南》只是對社會工作項目評估提出了指引，也沒有細化到如何操作。因此，建議以后的民政領域購買社會工作服務在招標時一些適合量化的服務活動并盡量量化，不適合量化模糊化處理，整體上盡量符合SMART原則；同時提前安排好項目評估的預算。

應加大對利益相關方開展有關政府購買社會工作服務和招投標的知識培訓。在G市救助管理站探索的本次政府購買服務時發(fā)現(xiàn)，諸多利益相關方對政府購買社會工作服務的知識和對招投標知識都缺乏系統(tǒng)深入的了解，對政府購買社會服務產(chǎn)生了較大的影響。

因此建議一方面通過培訓、手冊、宣傳、簡報等多樣化的方式對相關的購買主體、政府采購辦、財政局、招標公司等開展政府購買公共服務、社會組織與社會工作等主題培訓和知識灌輸；另一方面，通過培訓等方式提高社會組織和社會工作機構開展有關招投標法律法規(guī)、招標流程、標書撰寫、不當行為規(guī)避等知識的培訓，快速“補課”。通過上述兩方面的努力，最終提高利益相關方對政府購買社會工作服務和招投標知識的認知度，統(tǒng)一認識，規(guī)范操作，更好更快地推進民政領域購買服務。

大力協(xié)調(diào)和推進政府購買社會工作服務項目的減免稅政策落地。L社工機構負責人認為“政府財稅部門了解社會工作專業(yè)服務的公益性、非營利性，理解并支持社會工作專業(yè)服務，稅收上予以傾斜”（L，男，某社會工作機構，負責人）；H機構負責人認為目前政府購買“缺乏免稅政策支持”。本來是政府購買服務用于服務困境人群的公益性項目，但因財稅政策的不完善而截留了稅收，這其實違反了公益精神和政府購買服務的初衷。所以建議多部門協(xié)調(diào)盡快出臺有關購買社會力量服務的減免稅政策，將有限的資金真正用在需要幫扶和服務的人群身上。

除了以上建議外，許多承接政府購買服務的社會工作者還提出了一些建議：第一，加大政府購買服務和社會工作的宣傳，“居民群眾的不了解”讓社會工作者開展服務時很尷尬，被當成是傳銷人員（Z，女，某社會工作機構，社工），或被誤以為是義工或政府工作人員（Z，女，某社會工作機構，社工）。第二，普遍認為一線服務的社工薪酬過低、“社工薪酬應當按規(guī)定高于地方標準”（G，女，某社會工作機構，負責人），“薪酬并不能達到自己的期望”（Q，女，某社會工作機構，社工）。第三，為實現(xiàn)服務效果、保持服務人員穩(wěn)定性，減少招投標成本，建議項目周期能三年一周期；“項目周期太短”難以見成效而且對于一線服務人員安心做好服務不利。此外，還應該增加政府購買服務的項目金額。

（作者單位：廣西師范大學法學院社會學與社會工作系；本文系廣西人文社會科學發(fā)展研究中心“發(fā)展城市愛心GDP在桂林國際旅游勝地建設中的作用研究”的階段性成果，項目編號：FW2014019）

【注釋】

①《民政部、財政部關于政府購買社會工作服務的指導意見》，民發(fā)〔2012〕196號。

②《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，國辦發(fā)〔2013〕96號文。

③數(shù)據(jù)來源于“G市救助管理站工作報告”，桂林市救助管理站，http：//www.gljzz.com/index.php/article_c/Article_show/12/79。

④“未成年人社會保護試點工作會議在廣西G市召開”，廣西民政，http：//www.gxmzt.gov.cn/article/gzdt/201306/20130600479917.shtml。

⑤賀靜：“政府購買社會工作服務運營模式的研究—以深圳市為例”，中國青年政治學院碩士學位論文，2012年。

責編 /張曉