環(huán)境公益訴訟中公民原告資格辨析

庹迪

摘 要：由于我國(guó)環(huán)境污染狀況的日益嚴(yán)重，有關(guān)環(huán)境公益訴訟的研究日益成為社會(huì)各界討論的熱點(diǎn)，其中環(huán)境公益訴訟原告資格問題則是首當(dāng)其沖急要解決的問題。如今不斷擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟原告資格的范圍是世界各國(guó)立法實(shí)踐的趨勢(shì)，我國(guó)最新《民事訴訟法修正案》和新《環(huán)境法》仍然將公民主體排除在環(huán)境公益訴訟的原告資格之外，因此許多環(huán)境公益訴訟因?yàn)橘Y格不適格而無法正常啟動(dòng)。誠(chéng)然，個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟可能存在濫訴、浪費(fèi)司法資源的現(xiàn)象發(fā)生，然而從我國(guó)現(xiàn)訴訟的實(shí)踐來看，賦予公民個(gè)人環(huán)境公益訴訟原告資格是利大于弊的，也是大勢(shì)所趨。國(guó)外主要國(guó)家對(duì)于環(huán)境公益訴訟原告資格的界定經(jīng)歷了一個(gè)歷史過程，對(duì)我國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)公益訴訟原告資格的構(gòu)建具有一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟；原告資格；公民

一、環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)

起因——“公地悲劇”

美國(guó)著名學(xué)者哈定于1968年在《科學(xué)》雜志上發(fā)表了一篇名為《公地的悲劇》的文章。主要論述了曾存在于英國(guó)的這樣一種土地制度：封建主在自己私人所有的領(lǐng)地中劃出一片尚未耕種的土地作為牧場(chǎng)（命名為“公地”），無償?shù)南蚰撩耖_放。這本是一件造福于民的好事，但正是由于放牧變成無償?shù)牧?，每個(gè)牧民都養(yǎng)了盡可能多的牛羊。伴隨著牛羊數(shù)量的無節(jié)制增加，“公地”牧場(chǎng)最終因?yàn)椤俺d”成為了一片不毛之地，牧民的牛羊最終也以全部餓死的結(jié)局告終。公地悲劇在英國(guó)是和著名“圈地運(yùn)動(dòng)”聯(lián)系在一起的。

公益訴訟法律制度最早產(chǎn)生于古羅馬時(shí)期，發(fā)展至今主要包括廣義公益訴訟和狹義公益訴訟這兩種。我國(guó)有關(guān)公益訴訟的研究起步晚，這里以最近修改的《民事訴訟法》和《環(huán)境法》為例，分別對(duì)環(huán)境公益訴訟的提起主體和提起方式進(jìn)行了新的規(guī)定，為我國(guó)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展開創(chuàng)了新局面。目前，我國(guó)環(huán)境法學(xué)界對(duì)環(huán)境公益訴訟的概念和定義尚未有明確的結(jié)論。通說認(rèn)為：環(huán)境公益訴訟是“因?yàn)樽匀蝗恕⒎ㄈ嘶蚱渌M織的違法作為或不作為，在環(huán)境公共利益遭受侵害或即將遭受侵害時(shí)，法律允許的法人、自然人和社會(huì)團(tuán)體為維護(hù)公共利益的需要向人民法院提起訴訟，并請(qǐng)求判令違法者停止侵害行為并依法承擔(dān)賠償責(zé)任的權(quán)利，人民法院有責(zé)任依照法定程序進(jìn)行審判，并最終依法追究違法者的法律責(zé)任?！?/p>

二、我國(guó)有關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格的立法現(xiàn)狀

對(duì)于訴訟過程中衡量當(dāng)事人適格的標(biāo)準(zhǔn)的確定，我國(guó)采用的是傳統(tǒng)的“直接利害關(guān)系原則”。這一原則的主要內(nèi)容要求社會(huì)公眾，只有當(dāng)自己的合法權(quán)益受到違法侵害時(shí)，才能以自己的名義起訴。

（一）民訴法中的規(guī)定。我國(guó)新修訂的《民事訴訟法》第108條規(guī)定：“原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”。

（二）行政法中的規(guī)定。我國(guó)《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依據(jù)行政訴訟法向人民法院提起訴訟”。

（三）環(huán)境法中的規(guī)定。我國(guó)新修訂《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記的相關(guān)社會(huì)組織和專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好的社會(huì)組織，可以向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。”

除了上述規(guī)定外，我國(guó)其他法律也對(duì)環(huán)境公益訴訟做出了嘗試性探索，這些法律賦予了公民對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人有權(quán)檢舉和控告；然而無論在民訴法還是行訴法中都沒有相關(guān)內(nèi)容，這些規(guī)定就相當(dāng)于空中樓閣、海市蜃樓般的景象可見而不可觸碰。

因此，我國(guó)現(xiàn)行法律只賦予了一些特定的機(jī)關(guān)和組織提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，公民個(gè)人不能成為環(huán)境公益訴訟的直接原告。

三、我國(guó)環(huán)境公益訴訟的困境

（一）有資格提起環(huán)境公益訴訟的“其他組織”的數(shù)量有限。新的《環(huán)保法》對(duì)環(huán)境公益訴訟的訴訟主體的范圍有所放寬，社會(huì)組織只需滿足三個(gè)基本條件即可提起環(huán)境公益訴訟：第一，在市級(jí)以上民政部門登記——程序要件；第二，有5年以上環(huán)境公益訴訟的經(jīng)驗(yàn)——實(shí)體要件；第三，無違法記錄——誠(chéng)信要件。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，符合新環(huán)保法58條規(guī)定內(nèi)容的社會(huì)組織共有300多家。①而截至2013年12月，我國(guó)的民間環(huán)保組織高達(dá)7881個(gè)。②這便意味著只有不到5%的普通社會(huì)組織能夠提起環(huán)境公益訴訟。其中一部分是官方創(chuàng)辦或者支持的，典型代表作為環(huán)境公益訴訟主力軍的“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)”就是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、民政部注冊(cè)、環(huán)保部主管的官辦社會(huì)組織。一旦訴訟活動(dòng)可能危及政府權(quán)利時(shí)，這些組織必然會(huì)不同程度的受到來自各方勢(shì)力的行政干預(yù)；再將視線放到商辦的那部分社會(huì)組織上，以“NPP公益伙伴”等為例，屬于非政府組織，由一些企業(yè)或私人進(jìn)行投資創(chuàng)辦，當(dāng)這些組織的會(huì)員如麥肯錫公司、摩托羅拉等面對(duì)某些公益訴訟與其自身利益相沖突時(shí)，難免會(huì)使這類組織進(jìn)行公益訴訟的積極性大打折扣；最后的一部分是民間性的草根組織，以民間環(huán)保組織“自然之友”為例，取證困難成為最大的挑戰(zhàn)。在“福建按南平生態(tài)破壞案”中，“自然之友”的代表葛楓女士這樣說：“調(diào)查取證對(duì)于一個(gè)民間組織來說，的確是一個(gè)挑戰(zhàn)。因?yàn)檎{(diào)查涉及到一些法律方面的專業(yè)知識(shí)，同時(shí)也涉及到環(huán)境科學(xué)和監(jiān)測(cè)方面的技術(shù)，這些都是很困難的?！媾R的最重要的兩個(gè)難題，一個(gè)是鑒定機(jī)構(gòu)資質(zhì)的問題，另一個(gè)就是資金，最低的報(bào)價(jià)都是百萬級(jí)別。對(duì)于我們這樣的民間環(huán)保組織是非常昂貴的?！庇纱丝梢钥闯?，民間草根環(huán)保組織由于其先天的缺陷加上后天訴訟環(huán)境的困難，要想通過環(huán)境公益訴訟的方式保護(hù)環(huán)境公益難度非常大。

（二）“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”范圍不明確。新《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提出訴訟?！睏l文僅籠統(tǒng)的提出了“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”兩個(gè)概念，對(duì)于什么是“有關(guān)組織”？“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”是哪些機(jī)關(guān)？分別履行什么職責(zé)？均語焉不詳。實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保行政機(jī)關(guān)能否提起環(huán)境公益訴訟依然是一個(gè)未知數(shù)。通過以往經(jīng)驗(yàn)可以知道，環(huán)境公益訴訟中的被告一般都具有雄厚的資金實(shí)力和雄厚的社會(huì)背景，兩者的社會(huì)地位和法律地位本來就處于一種失衡狀態(tài)的；再加之環(huán)境公益訴訟本身就是一種專業(yè)性非常強(qiáng)的訴訟類型，更加訴訟雙方權(quán)利義務(wù)的不對(duì)等性。所有這些客觀存在的事實(shí)都讓普通的公民和社會(huì)組織根本沒有能力勝任原告這一重要的訴訟角色。與之不同的是“檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟相比于一般的訴訟主體具有人力、物力和財(cái)力資源的優(yōu)勢(shì)，而且檢察機(jī)關(guān)與其他社團(tuán)、公民原告相比更能發(fā)揮權(quán)力制衡的作用?！雹垡虼擞斜匾M(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的地位問題。

（三）環(huán)境行政公益訴訟實(shí)施難度大。對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟而言，其擁有《民事訴訟法》第55條在法律上的支撐。剩下的環(huán)境行政公益訴訟則沒有如此幸運(yùn)，至少在最新公布的《行政訴訟法修正案（草案）》中未見其身影。只有有效的規(guī)制了行政行為對(duì)公共環(huán)境的損害，才能從源頭杜絕地方企業(yè)、工廠侵害環(huán)境的行為。

（四）政府負(fù)責(zé)制。重大環(huán)境污染事件后，若涉事企業(yè)面需要進(jìn)行巨額的賠償，自身賠償能力不足時(shí)，破產(chǎn)是較好的處理方法。但一些地方政府為了地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，不得不以承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任為代價(jià)挽救地方企業(yè)。就算企業(yè)實(shí)行破產(chǎn)前地方政府未出手相救，企業(yè)按照相應(yīng)流程完成了破產(chǎn)程序，最后的賠償資金最后依然大多數(shù)來自來于政府財(cái)政。造成這種局面的根本原因是在我國(guó)沒有相應(yīng)的環(huán)境污染保險(xiǎn)制度，因此要想徹底解決“企業(yè)污染，政府買單”的頑固性問題，當(dāng)務(wù)之急是在我國(guó)建立健全環(huán)境污染保險(xiǎn)制度?！碍h(huán)境污染保險(xiǎn)制度可以適當(dāng)轉(zhuǎn)移和分散這種污染賠償責(zé)任，從而即使污染受害人能夠得到補(bǔ)償，也確保生產(chǎn)單位的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)能夠繼續(xù)進(jìn)行?！雹?/p>

（五）受案率低。據(jù)最高人民法院公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，2000-2013年這十三年期間，全國(guó)范圍內(nèi)受理的環(huán)境公益訴訟案件居然不足60件。⑤各地方環(huán)保法庭中“低受案率”現(xiàn)象則更為明顯，以昆明中院為例，自2008年正式成立環(huán)保法庭，其主要目的是把原來分散的環(huán)境案件集中起來由一個(gè)統(tǒng)一的法庭審理，6年過去了，該法庭雖然審理了很多環(huán)境類型的案件，然而環(huán)境公益訴訟的案件只有6件，平均下來一年只辦理了一起環(huán)境公益訴訟案件。⑥

四、外國(guó)有關(guān)環(huán)境公益訴訟原告的規(guī)定

（一）美國(guó)。美國(guó)環(huán)境法上的公民訴訟（citizen suit）制度初見于1970年的《清潔空氣法》（Clean Air Act of 1970），該法第304條規(guī)定：任何人都可以自己的名義對(duì)任何人（包括美國(guó)政府、政府機(jī)關(guān)、公司以及個(gè)人）就該法規(guī)定的事項(xiàng)提起訴訟。在其之后，又陸續(xù)頒布多部法律，這些法律都對(duì)公民訴訟的權(quán)利義務(wù)作出了相應(yīng)規(guī)定。

（二）印度。印度作為一個(gè)典型的發(fā)展中國(guó)家，其環(huán)境公益訴訟制度興起于上個(gè)世紀(jì)70年代末和80年代初，印度的公益訴訟制度主要是通過判例的形式得以確立的。直值得注意的是在印度司法實(shí)踐中，并未區(qū)分代表人原告資格與公民原告資格，原告資格擴(kuò)張的這兩種類型已經(jīng)被印度環(huán)境法融合成單一的公益訴訟原告資格。⑦

五、公民原告資格的合理性

（一）環(huán)境公益涉及公民直接利益。公民是社會(huì)的有機(jī)組成部分，公民個(gè)人利益和社會(huì)公共利益是相互影響相互聯(lián)系的，一旦公共利益受到侵害，個(gè)人利益也勢(shì)必會(huì)受到影響，由于個(gè)體公民的天然弱勢(shì)性，其遭受侵害往往也是最嚴(yán)重的。從這個(gè)角度說，個(gè)體公民有權(quán)獲得環(huán)境公益訴訟的起訴的權(quán)利，公民有權(quán)對(duì)損害自身合法權(quán)益的行為用法律武器進(jìn)行反抗，這也是我國(guó)憲法賦予公民的基本權(quán)利。

（二）可以增強(qiáng)個(gè)體公民的維權(quán)意識(shí)。我國(guó)現(xiàn)行法律主要將環(huán)境公益訴訟的起訴權(quán)賦予了特定的機(jī)關(guān)和相關(guān)組織，由于這兩個(gè)主體的天然的社會(huì)屬性，很難受到環(huán)境公益的直接損害，直接影響了他們提起環(huán)境公益訴訟的積極性。與之相反的個(gè)體公民作為公共環(huán)境的直接承受主體，他們解決問題的意愿和積極性肯定高于法定的機(jī)關(guān)和組織，更有利于監(jiān)督和實(shí)行環(huán)境公益訴訟。

（三）公民個(gè)人動(dòng)機(jī)單純。法律規(guī)定的有資格提起公益訴訟的社會(huì)團(tuán)體，因其結(jié)構(gòu)的完整性和只能得全面性，有利于其在環(huán)境公益訴訟中發(fā)揮積極作用。但不容忽視的是，社會(huì)團(tuán)體作為一個(gè)具有層級(jí)劃分的機(jī)構(gòu)，極容易在具體訴訟過程中受到各方面勢(shì)力的干擾，任何干擾都足以使其偏離公平正義的基線。個(gè)體公民在這方面則更具優(yōu)勢(shì)性，其意愿非常簡(jiǎn)單——排除環(huán)境污染或損害。

六、對(duì)公民作為原告的建議

由于個(gè)體公民數(shù)量巨大，不加限制的環(huán)境公益訴訟必定會(huì)造成濫訴的結(jié)果，損害司法權(quán)威和公民參與的積極性。筆者認(rèn)為需從一下幾點(diǎn)進(jìn)行限制。

（一）有條件的起訴權(quán)。鑒于個(gè)體公民數(shù)量巨大，遭受環(huán)境公益損害的公民數(shù)量必定不在少數(shù)，因此環(huán)境公益訴訟中公民的起訴權(quán)限制可以借鑒參照民訴中的代表人訴訟進(jìn)行。

（二）審查機(jī)制。任何不加限制的權(quán)利都將導(dǎo)致不利后果，對(duì)于個(gè)體公民的環(huán)境公益起訴權(quán)更是如此。實(shí)踐中，應(yīng)根據(jù)各地發(fā)展?fàn)顩r設(shè)置靈活具體的環(huán)境公益訴訟審查機(jī)制和起訴標(biāo)準(zhǔn)，避免濫訴。

（三）公益費(fèi)用制度。因環(huán)境公益訴訟涉案標(biāo)的高昂，一般訴訟費(fèi)用不菲。個(gè)體公民顯然承擔(dān)不了高額的訴訟費(fèi)用，為解決這一困境，可以嘗試設(shè)立法律援助制度對(duì)此類案件進(jìn)行公益援助，以期達(dá)到良好的法律效果和社會(huì)效果。

注釋：

① 王燦發(fā)，程多威.新 《 環(huán)境保護(hù)法》規(guī)范下環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建[J].環(huán)境保護(hù)，2014，（ 10）.

② 郄建榮.法院受理環(huán)境公益訴訟 53 起[N].法制日?qǐng)?bào)，2013，（ 12）.

③ 廖柏明.檢察機(jī)關(guān)介入環(huán)境公益訴訟的思考和建議[J].法學(xué)雜志，2011，（ 6）.

④ 熊英，別濤，等.中國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的構(gòu)想[J].現(xiàn)代法學(xué)，2007，（ 1）.

⑤ 倪元錦，鄧華，等.環(huán)境公益訴訟亟待推進(jìn)[N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2014-6-23.

⑥ 劉百軍，徐向良.昆明中院環(huán)保法庭 6 年僅收環(huán)境公益訴訟案 6 件[N].法制日?qǐng)?bào)，2014-4-8.

⑦ Regulation（EC）N01376/2006 oftheEuropeanParliament andoftheCouncilof6 Septemb日2006 onthe applicationofthe provisions0f the Arhus Convention 011 Access to Information.Public Participation in Decision-making andAccess to Justice in Environmental Matters tOCommunitv institutions and bodi∞.