完善職務(wù)犯罪初查機(jī)制問題研究

摘 要 修改后的刑事訴訟法賦予了律師偵查階段辯護(hù)人的職責(zé)，并有權(quán)不經(jīng)批準(zhǔn)隨時(shí)會(huì)見犯罪嫌疑人，確立了非法證據(jù)排除、不得強(qiáng)迫自證其罪等制度，給偵查工作帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。為適應(yīng)新刑事訴訟法，必須更加重視初查工作，實(shí)現(xiàn)初查工作由“粗放型”到“精細(xì)型”轉(zhuǎn)變，推動(dòng)偵查工作從“由供到證”到“由證到供”轉(zhuǎn)變。本文擬從我國(guó)職務(wù)犯罪初查的實(shí)踐出發(fā)，梳理初查中存在的問題，并有針對(duì)性的提出幾點(diǎn)對(duì)策、建議，以期對(duì)完善初查機(jī)制有所裨益。

關(guān)鍵詞 職務(wù)犯罪 初查 實(shí)踐 問題

作者簡(jiǎn)介：?jiǎn)淘停鄭u市市南區(qū)人民檢察院反貪污賄賂局。

中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.057

我國(guó)現(xiàn)行《刑事訴訟法》對(duì)職務(wù)犯罪初查并未做出明確規(guī)定。初查是檢察機(jī)關(guān)在查處職務(wù)犯罪案件的過程中逐步形成的一種獨(dú)特辦案制度。目前，職務(wù)犯罪初查雖然已形成了較完善的制度形式，但在實(shí)踐中還存在著諸多問題和不足，需要根據(jù)當(dāng)前初查工作形式，深入研究存在的問題，改革、建立相應(yīng)的體制和制度，使其更好地適應(yīng)新形勢(shì)下職務(wù)犯罪初查工作。

一、職務(wù)犯罪初查的現(xiàn)狀

（一）關(guān)于初查的法律規(guī)定

2012 年《刑訴規(guī)則（ 試行） 》在第八章第一節(jié)專門規(guī)定了初查的相關(guān)內(nèi)容，主要有：一是關(guān)于初查行使主體的規(guī)定。該規(guī)則第168、169條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)偵查部門、監(jiān)所檢察部門行使初查權(quán)，舉報(bào)中心對(duì)于性質(zhì)不明難以歸口的線索進(jìn)行“初核”。二是關(guān)于初查管轄的規(guī)定。該規(guī)則第 170 條規(guī)定“各級(jí)人民檢察院初查的分工，按照檢察機(jī)關(guān)直接立案?jìng)刹榘讣旨?jí)管轄的規(guī)定確定?！比顷P(guān)于初查工作流程的規(guī)定。在原則上應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“以秘密為原則，以公開為例外”； 在措施上不得使用強(qiáng)制偵查措施、技術(shù)偵查措施；在商請(qǐng)有關(guān)部門配合調(diào)查時(shí)，需按程序委托其他檢察院協(xié)助調(diào)查；在反饋上，規(guī)定實(shí)名舉報(bào)的由反貪偵查部門和舉報(bào)中心答復(fù)舉報(bào)人。四是關(guān)于初查回避的規(guī)定，該規(guī)則第182條規(guī)定，“刑事訴訟法以及本規(guī)則關(guān)于回避的規(guī)定，適用于初查。”

（二）初查的主要法律程序

1.初查的啟動(dòng)、中止、重啟程序

《刑訴規(guī)則（試行）》第168條規(guī)定“偵查部門對(duì)于舉報(bào)中心移交的舉報(bào)線索進(jìn)行審查后，認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要初查的，應(yīng)當(dāng)報(bào)檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)決定”。也就是說，規(guī)則規(guī)定職務(wù)犯罪偵查部門“認(rèn)為有犯罪事實(shí)，需要初查的”線索才啟動(dòng)初查程序，并不是每個(gè)案件都需要經(jīng)過初查程序。高檢院2014年9月頒布的《舉報(bào)規(guī)定》第52條對(duì)重啟作出規(guī)定：對(duì)偵查部門重新作出立案決定的，舉報(bào)中心應(yīng)當(dāng)將審查報(bào)告、立案決定書等相關(guān)文書，在立案后十日以內(nèi)報(bào)上一級(jí)人民檢察院舉報(bào)中心備案。實(shí)踐中，由于偵查機(jī)關(guān)案多人少的矛盾突出，重啟案件的數(shù)量非常少。

2.初查結(jié)果的處理

根據(jù)《刑訴規(guī)則（試行）》第176條的規(guī)定，初查終結(jié)后，認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的，提請(qǐng)立案?jìng)刹?；認(rèn)為沒有犯罪事實(shí)或具有《刑事訴訟法》第15條規(guī)定的情形之一或事實(shí)、證據(jù)不符合立案條件的，提請(qǐng)不予立案。高檢院2014年9月頒布的《舉報(bào)規(guī)定》第31條規(guī)定：偵查部門收到舉報(bào)中心移送的舉報(bào)線索，應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月以內(nèi)將處理情況回復(fù)舉報(bào)中心”。實(shí)踐中，對(duì)于初查不立案的線索，大部分不了了之。

二、初查中存在的問題

（一）職務(wù)犯罪初查性質(zhì)不明、法律地位不清

初查的性質(zhì)不清、法律地位不明導(dǎo)致認(rèn)識(shí)模糊，有人主張刑訴法沒有規(guī)定初查程序，無合法依據(jù)的初查行為是違法行為，違法行為收集的證據(jù)材料當(dāng)然不具有合法性，不能在法庭上用于認(rèn)定犯罪事實(shí)。有人認(rèn)為《刑事訴訟法》第110條規(guī)定的對(duì)立案材料的審查，就是指初查活動(dòng)，是初查最直接和權(quán)威的法律依據(jù)。 以此進(jìn)行初查獲得的證據(jù)，當(dāng)然是合法的證據(jù)。

（二）初查程序制度不規(guī)范

根據(jù)《刑訴規(guī)則（試行）》第168規(guī)定，初查程序的啟動(dòng)的事實(shí)條件是“認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要初查”，必須報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)決定。規(guī)則對(duì)于初查啟動(dòng)的程序規(guī)定不明確，案件線索是否具備初查啟動(dòng)條件、由什么人、經(jīng)什么程序、依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)決定沒有具體規(guī)定。再就是實(shí)踐中所有案件都必須經(jīng)過初查程序這一做法不合理，有些線索明確的案件，經(jīng)初步審查具備立案條件就不需要經(jīng)過初查程序。由于《刑訴規(guī)則（試行）》沒有對(duì)初查線索的中止、重啟進(jìn)行規(guī)定，《舉報(bào)規(guī)定》只是規(guī)定重啟后需要報(bào)備，實(shí)踐中初查中止、重啟的做法也比較隨意。案件線索一般集中在相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)手中，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)將案件線索交給偵查人員初查，出于保密的考慮，這些線索一般也只有辦案人、相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)等少部分人知情。什么情況下中止初查，什么情況下重啟初查一般由領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)偵查人手、形勢(shì)等決定，程序上并沒有具體的要求，這很容易導(dǎo)致權(quán)力濫用。

（三）初查手段有限，措施缺乏剛性

一是初查手段有限。雖然《刑事訴訟法》第110條規(guī)定了幾種初查措施，但過于簡(jiǎn)單、原始。實(shí)踐中，除了到相關(guān)機(jī)構(gòu)查詢被調(diào)查人及相關(guān)人員的信息、利用網(wǎng)絡(luò)查詢被調(diào)查人的情況、詢問相關(guān)人員這幾種手段外，再難找到行之有效的職務(wù)犯罪初查手段，這也導(dǎo)致職務(wù)犯罪初查成功率不高，初查時(shí)間過長(zhǎng)。二是初查措施缺乏剛性。實(shí)踐中，辦案人員需要到工商局、公安局、房產(chǎn)交易中心、各大銀行、各大商場(chǎng)等單位查詢，部分單位不積極配合甚至拒絕配合，檢察機(jī)關(guān)對(duì)此束手無策，反貪干警不能完全掌握所需的信息資源，很難對(duì)案件線索進(jìn)行全面、立體的分析判斷，直接影響了初查效果。 三是信息化程度不高。與相關(guān)職能部門尚未建立有效的信息共享平臺(tái)。大部分檢察院雖然建立職務(wù)犯罪偵查信息化平臺(tái)，但檢察專線網(wǎng)接入單位有限，查詢能力不高。調(diào)取來的信息分析效率低。實(shí)踐中，只有通話記錄等少部分信息采用軟件分析的方式，對(duì)大部分?jǐn)?shù)據(jù)的分析仍采用人工統(tǒng)計(jì)的方法，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，準(zhǔn)確性差，且很難發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)。endprint

三、解決對(duì)策

（一）明確初查的法律地位

針對(duì)初查法律地位不清的問題，建議在刑訴法中專節(jié)設(shè)置關(guān)于職務(wù)犯罪初查的規(guī)定，將初查納入到立案程序之中，不再作為立案前的非訴訟行為。將立案后的初步偵查階段界定為準(zhǔn)偵查行為，并明確規(guī)定該階段只能采取任意偵查手段，只有正式偵查階段才可以采取強(qiáng)制偵查手段。這種制度上的改革表面看來似乎并沒有改變現(xiàn)行制度中初查行為的范圍，但由于明確了初查行為的性質(zhì)定位，實(shí)際上有效解決了初查階段收集證據(jù)的證據(jù)能力問題。

（二）規(guī)范初查程序

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)從源頭上整合線索資源，拓寬線索收集的渠道，以免造成檢察機(jī)關(guān)收集線索困難，老百姓卻覺得對(duì)職務(wù)犯罪舉報(bào)無門。筆者認(rèn)為：一方面應(yīng)加強(qiáng)和本院控申部門以及相關(guān)單位的聯(lián)系。2015年10月，筆者所在的檢察院與安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局聯(lián)合行文，加強(qiáng)在事故調(diào)查處理中的聯(lián)系和配合就是一個(gè)很好的形式。另一方面應(yīng)加強(qiáng)通過網(wǎng)絡(luò)收集舉報(bào)線索的能力，比如通過檢察院客戶端、官方微博、官方微信、官方網(wǎng)站等形式拓寬網(wǎng)絡(luò)收集線索的能力。如果將線索管理比作檢察機(jī)關(guān)的“一畝三分地”，則必須對(duì)這“一畝三分地”進(jìn)行深耕細(xì)作，這樣才能有好的收成。應(yīng)完善《舉報(bào)規(guī)定》，一是明確規(guī)定初查中止、重啟的條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序；二是加強(qiáng)舉報(bào)中心對(duì)初查線索的跟蹤，對(duì)初查線索中止的要求說明理由；三是加強(qiáng)舉報(bào)中心對(duì)偵查機(jī)關(guān)初查過程的監(jiān)督、制約。

（三）健全監(jiān)督制約機(jī)制

一是完善上級(jí)檢察院監(jiān)督機(jī)制。上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院的監(jiān)督主要體現(xiàn)在考核上，職務(wù)犯罪偵查也不例外，應(yīng)當(dāng)完善對(duì)初查的考核，前文已論述，在此不再贅述。根據(jù)職務(wù)犯罪偵查的特點(diǎn)，職務(wù)犯罪偵查一體化也是上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院監(jiān)督的一種形式，應(yīng)強(qiáng)化職務(wù)犯罪一體化的運(yùn)用，加強(qiáng)對(duì)下級(jí)檢察院初查的指導(dǎo)和監(jiān)督。二是由于保密的特性，初查案件不易實(shí)現(xiàn)有效的外部監(jiān)督。但不易并非不能，一方面可以根據(jù)初查程序的特點(diǎn)，在刑訴規(guī)則中制定特殊人民監(jiān)督員監(jiān)督的外部監(jiān)督制度。另一方面可以對(duì)初查的案件可以廣泛利用微信、微博、客戶端等新手段予以監(jiān)督。

（四）提高信息化水平

一是加快專線網(wǎng)的建設(shè)。按照高檢院的要求，建成檢察專線網(wǎng)，推動(dòng)建立職務(wù)犯罪情報(bào)信息綜合查詢平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)人口、戶籍、車輛、出入境、工商、稅務(wù)、房產(chǎn)、證券、保險(xiǎn)等涉案信息的共享和查詢。 二是加快軟件開發(fā)。隨著偵查人員調(diào)取初查對(duì)象的信息越來越多，人工分析各種數(shù)據(jù)已經(jīng)成為不可能，這就要求檢察機(jī)關(guān)適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，及時(shí)研制通話記錄分析、銀行賬單分析、公共信息查詢等軟件。泰州市院先后開發(fā)了話單分析軟件和財(cái)務(wù)信息分析軟件 ，極大地提高了初查效率，為我們指明了方向。三是加快檢察專線網(wǎng)建設(shè)?？捎勺罡邫z統(tǒng)一建立相應(yīng)的信息情報(bào)庫(kù)，包括人大代表、政協(xié)委員等基礎(chǔ)信息，行賄人、相關(guān)單位和公司等基本信息，已查結(jié)案件、查辦典型案件經(jīng)驗(yàn)等信息。主要作用為職務(wù)犯罪初查和偵查工作提供基礎(chǔ)信息，為案件的初查、偵查、突破提供參考借鑒。四是各級(jí)檢察院應(yīng)建立專門的偵查情報(bào)信息工作室。將互聯(lián)網(wǎng)信息、專線網(wǎng)信息、檢察內(nèi)網(wǎng)信息、輔助軟件分析信息等內(nèi)容整合，將現(xiàn)代化的網(wǎng)絡(luò)、設(shè)備、軟件分類管理等綜合運(yùn)用，構(gòu)建信息大平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)偵查信息化。

（五）完善相應(yīng)法律規(guī)定

一是完善刑訴規(guī)則的規(guī)定。厘清現(xiàn)有初查措施與偵查措施的不同，對(duì)各種初查措施的使用制定程序規(guī)范，并規(guī)定違法后果，以保證初查措施的合理、有效使用。賦予職務(wù)犯罪偵查機(jī)關(guān)秘密監(jiān)聽、調(diào)取錄像、電子監(jiān)控、電子跟蹤等特殊初查手段，彌補(bǔ)初查手段不足造成的后果。二是根據(jù)筆者將初查納入立案程序的建議，技術(shù)性偵查措施將發(fā)揮重大作用，公安機(jī)關(guān)應(yīng)用的記錄監(jiān)控、行蹤監(jiān)控、通信監(jiān)控和場(chǎng)所監(jiān)控 等技術(shù)偵查措施都將付諸應(yīng)用。

“徒法不足以自行”，法由暴力機(jī)關(guān)做后盾，法即意味著強(qiáng)制力。要在法律中明確規(guī)定，當(dāng)相對(duì)人、單位不配合調(diào)查或妨害調(diào)查時(shí)，應(yīng)讓其承擔(dān)一定的負(fù)面后果，以促使其配合調(diào)查。比如新加坡《防止貪污法》第17條規(guī)定：“貪污調(diào)查局有特別調(diào)查權(quán)，即根據(jù)檢察官的授權(quán)命令，不管在其他法律中如何規(guī)定，被授權(quán)的局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)、警官或助理督察以上的警察或指定的首席特別調(diào)查員，都可以調(diào)查任何銀行存款、股票存款、購(gòu)買賬戶、報(bào)銷單據(jù)或其他任何賬目，或任何銀行的任何保險(xiǎn)寄存箱，并有權(quán)要求任何人出示有關(guān)資料或提供有關(guān)賬目、文件或物品” 。同時(shí)，該法第17條第2款規(guī)定：“任何人拒絕向調(diào)查人出示這些資料或提供上述資料、賬目、文件或物品，根據(jù)本法都將構(gòu)成犯罪，并應(yīng)處2 000新元以下的罰金或1年以下的監(jiān)禁，或者兩者并處。”

注釋：

姚莉、周偉.職務(wù)犯罪案件初查的法律定位.人民檢察.2011（2）.

王作建.反貪初查措施研究.反貪工作指導(dǎo).2014（4）.

胡軍、高鵬、沈云翔.論手機(jī)話單分析軟件在職務(wù)犯罪偵查中的應(yīng)用——以浙江杭州市余杭區(qū)人民檢察院為例.反貪工作指導(dǎo).2013（6）.

翁亞峰、楊小慧.自研財(cái)務(wù)分析軟件 智取貪賄犯罪痕跡——泰州市人民檢察院開發(fā)應(yīng)用財(cái)務(wù)分析軟件的實(shí)踐和思考.反貪工作指導(dǎo).2014（4）.

公安部制定的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》255條第1款.

劉守芬、李淳.新加坡廉政法律制度研究.北京大學(xué)出版社.2003.89.endprint