我國高等教育改革的歷史沿革與啟示

盧笑歌　劉呂高　邱果

[摘 要]自“文革”以后，高校紛紛開展綜合改革。我國的高等教育主要經(jīng)歷了四次重要的改革，改革內(nèi)容由最初的體制改革逐步拓展到教學(xué)、人事、科研、管理體制等方方面面，為提升我國高等教育綜合實(shí)力、由高等教育大國向高等教育強(qiáng)國轉(zhuǎn)變奠定了基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞]高等教育；改革；歷史沿革

[中圖分類號(hào)] G64 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 2095-3437（2017）11-0186-03

“文化大革命”后，國家的高等教育工作開始逐步恢復(fù)。國家對(duì)高校的隸屬和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系進(jìn)行了調(diào)整，逐漸恢復(fù)了“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央和省、市、自治區(qū)兩級(jí)管理”的領(lǐng)導(dǎo)管理體制。經(jīng)歷了高等教育體制的恢復(fù)與調(diào)整，我國高等教育逐步走上了穩(wěn)定發(fā)展的道路。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國教育事業(yè)的落后和教育體制的弊端日漸突出，因此，教育體制改革成為我國開創(chuàng)教育工作的新局面、提升教育實(shí)力和水平的必由之路。時(shí)至今日，我國的高等教育經(jīng)歷了四次重要改革。

一、高等教育改革的起步（1985年-1992年）

（一）《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》

經(jīng)過將近10年的恢復(fù)與調(diào)整，1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）出臺(tái)，這標(biāo)志著我國教育體制改革的全面啟動(dòng)?！稕Q定》指出教育體制改革的根本目的是“提高民族素質(zhì)，多出人才、出好人才”。在高等教育方面，《決定》指出高等教育體制改革的關(guān)鍵是改變政府對(duì)高等學(xué)校統(tǒng)得過多的管理體制，采取的主要舉措包括八個(gè)方面：改革招生計(jì)劃制度和畢業(yè)生分配制度；改革人民助學(xué)金制度；擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)；實(shí)行中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、中心城市三級(jí)辦學(xué)的體制；調(diào)整高等教育結(jié)構(gòu)；改變本?？票壤缓侠淼臓顩r；改進(jìn)和完善研究生培養(yǎng)制度，有計(jì)劃地建設(shè)一批重點(diǎn)學(xué)科；改革教學(xué)內(nèi)容、方法、制度等；后勤社會(huì)化改革。[1]

從上面的內(nèi)容可以看出，《決定》有關(guān)高等教育的改革充分考慮了當(dāng)時(shí)的政治經(jīng)濟(jì)狀況，改革內(nèi)容以國家對(duì)高校的管理體制為主，同時(shí)為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革，提高教育的積極性和適應(yīng)性，招生的計(jì)劃性被弱化，并強(qiáng)調(diào)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要調(diào)整高等教育結(jié)構(gòu)。改革的舉措雖然不多，但已經(jīng)奠定了我國高等教育體制改革的基本框架，如管理體制改革、人才培養(yǎng)模式改革、后勤服務(wù)改革等，尤其是擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)、教學(xué)內(nèi)容改革等舉措，貫穿于我國高等教育改革的全過程。

（二）高校綜合改革試點(diǎn)

1987年，黨的十三大勝利召開，中央要求沿著有中國特色的社會(huì)主義道路繼續(xù)改革開放。為貫徹落實(shí)黨的“十三大”精神，國家教委準(zhǔn)備在全國范圍內(nèi)選擇幾所改革有力度并已取得一定成效的高校作為綜合改革試點(diǎn)，以推動(dòng)高等教育的全面發(fā)展。1988年10月，國家教委在北京召開清華大學(xué)、浙江大學(xué)、華東化工學(xué)院三校綜合改革試點(diǎn)匯報(bào)會(huì)，會(huì)議匯報(bào)和研究了高校綜合改革的辦學(xué)指導(dǎo)思想、改革思路、改革的方案和內(nèi)容。待1989年11月，國家教委直屬高校工作司召開委屬高校綜合改革試點(diǎn)工作座談會(huì)時(shí)，試點(diǎn)高校已經(jīng)擴(kuò)充到5所，新增南京大學(xué)與南開大學(xué)。

這次綜合改革的方向和內(nèi)容可以在《華東化工學(xué)院綜合改革方案綱要》中略窺一二。從內(nèi)容來看，其方案的涉及面非常廣，已經(jīng)包括師資、人才培養(yǎng)、科研、后勤、校園文化等各方面。從舉措來看，不少舉措具有一定的前瞻性，如開展產(chǎn)學(xué)研合作、以科技服務(wù)實(shí)體籌集辦學(xué)資金等。而且，其將本科教育分成基礎(chǔ)教育和專業(yè)教育“兩段”的做法，在缺乏通識(shí)教育的今天也具有參考和借鑒意義。

在綜合改革試點(diǎn)之外，國家教委有一項(xiàng)專門針對(duì)校內(nèi)管理體制改革的試點(diǎn)，包括南京大學(xué)、東南大學(xué)、清華大學(xué)、浙江大學(xué)、上海交通大學(xué)等。[2]根據(jù)國家教委1992年發(fā)布的《關(guān)于國家教委直屬高校內(nèi)部管理體制改革的若干意見》，當(dāng)時(shí)校內(nèi)管理體制改革的目的是充分運(yùn)用正確的政策導(dǎo)向、思想教育和物質(zhì)激勵(lì)手段，最大限度地調(diào)動(dòng)廣大教職工的積極性，改善辦學(xué)條件和教職工待遇，不斷提高教育質(zhì)量、科研水平和辦學(xué)效益[3]；改革的內(nèi)容除明確高校教學(xué)、科研、科技開發(fā)、后勤服務(wù)的事業(yè)（企業(yè)）運(yùn)行機(jī)制以及高校的內(nèi)部管理權(quán)限外，其余均是人事方面的，包括分配、住房、醫(yī)療、退休保險(xiǎn)等。這與今天我們提及的校內(nèi)管理體制改革，如章程與制度建設(shè)、民主管理、行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力等，其側(cè)重點(diǎn)和范疇還有所區(qū)別。

二、高等教育改革的積極探索期（1993-2000年）

（一）《中國教育改革和發(fā)展綱要》

1993年2月，中共中央國務(wù)院印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》（以下簡稱《綱要》）的第三部分內(nèi)容為教育體制改革。在第四部分、第五部分和第六部分則分述了全面貫徹教育方針、教師隊(duì)伍建設(shè)、教育經(jīng)費(fèi)三方面內(nèi)容，從德育工作、教學(xué)內(nèi)容和方法、教育經(jīng)費(fèi)籌措等方面對(duì)高等教育提出了要求，與1985的教育體制改革相比，本次改革的范圍更廣、更全面。

《綱要》在第三部分指出，教育體制改革要改變目前政府管理過多的情形，使體制更加靈活，并逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制?？梢娖渲髦既匝永m(xù)著1985年的“簡政放權(quán)”。其采取的主要舉措包括：逐步建立政府宏觀管理、學(xué)校面向社會(huì)自主辦學(xué)的體制；改革高校的招生和畢業(yè)生就業(yè)制度；完善研究生培養(yǎng)和學(xué)位制度；加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督和評(píng)估制度；大力培養(yǎng)應(yīng)用性人才；改革對(duì)高校的財(cái)政撥款機(jī)制；積極推進(jìn)以人事制度和分配制度改革為重點(diǎn)的學(xué)校內(nèi)部管理體制改革；后勤工作社會(huì)化改革；加快教育法制建設(shè)。[4]

與上一輪教育體制改革相比，此次體制改革在延續(xù)擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)、改革招生和畢業(yè)生就業(yè)制度的同時(shí)，增加了財(cái)政撥款、人事制度、法制建設(shè)、經(jīng)費(fèi)籌措等改革內(nèi)容，為我國高等教育如何進(jìn)一步激發(fā)人的積極主動(dòng)性、擴(kuò)大辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源和依法辦學(xué)指明了方向。

《綱要》及其實(shí)施意見發(fā)布不久，李嵐清副總理在1994年的“全國高等教育體制改革座談會(huì)”上，就高等教育管理體制改革的目標(biāo)、思路和途徑提出了明確的意見。國家教委主任朱開軒在講話中明確了高等教育體制改革的內(nèi)容及其意義，并指出高等教育管理體制改革是高等教育體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。隨后在1995年初，廣東省、上海市、機(jī)械部開始進(jìn)行“一省一市一部”的高教管理體制改革試點(diǎn)（后又增加江蘇?。5]，以探索中央和部門與地方政府共建、若干所高校聯(lián)合或合并、中央部委所屬高校劃轉(zhuǎn)地方政府管理或研究所參與高校辦學(xué)等多種形式。隨后開展的幾次會(huì)議，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大了高校管理體制改革力度，1998年的揚(yáng)州會(huì)議則明確提出了“共建、調(diào)整、合作、合并”的八字方針，全面部署了加快改革的任務(wù)。[6]endprint

（二）《關(guān)于深化高等教育體制改革的若干意見》

為實(shí)現(xiàn)《綱要》提出的高等教育體制改革目標(biāo)，進(jìn)一步完善高等教育體制，1995年7月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了國家教委《關(guān)于深化高等教育體制改革的若干意見》（下稱《意見》）。《意見》總結(jié)了高等教育體制改革的成效，并指出了存在的一些問題，如政府直接管理的職能沒有完全轉(zhuǎn)變；學(xué)校、專業(yè)的結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局不夠合理等，認(rèn)為當(dāng)前教育體制已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求。

《意見》深入貫徹了1994年“全國高等教育體制改革座談會(huì)”的精神，將高等教育管理體制改革放在首要位置，主要目的是通過立法和改革的手段，進(jìn)一步優(yōu)化高等教育布局，理清舉辦者、管理者和辦學(xué)者各級(jí)職責(zé)和分工?！兑庖姟访鞔_指出了舉辦者、管理者和辦學(xué)者的權(quán)責(zé)，對(duì)不同類型的高校如骨干學(xué)校、共建學(xué)校、專業(yè)通用性較強(qiáng)的學(xué)校等采取了不同的改革意見。

根據(jù)《綱要》《意見》以及多次會(huì)議精神，我國的高校在隨后的幾年里集中進(jìn)行了整合、合并，到20世紀(jì)末基本形成了中央和省級(jí)政府兩級(jí)管理、以省級(jí)政府為主的辦學(xué)與管理的條塊結(jié)合的新體制框架[7]，高等教育的結(jié)構(gòu)、布局得到進(jìn)一步優(yōu)化。

三、高等教育改革的深化期（2010年至今）

（一）《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（下簡稱《綱要（2010-2020年）》）在第二部分第七章明確了高等教育的發(fā)展任務(wù)，并在第三部分“體制改革”中從人才培養(yǎng)體制、考試招生制度、建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度、辦學(xué)體制改革、管理體制改革、擴(kuò)大教育開放等6個(gè)方面提出了高等教育體制改革的內(nèi)容與舉措。

此前，管理和辦學(xué)體制改革一直是我國高等教育的重點(diǎn)，但《綱要（2010-2020年）》卻將人才培養(yǎng)體制改革放在首位，可見我國高等教育體制改革的重點(diǎn)已經(jīng)逐步從管理體制改革逐步向如何提高辦學(xué)質(zhì)量、培養(yǎng)高素質(zhì)人才轉(zhuǎn)變，這也是高等教育在基本理清管理體制之后面臨的必然選擇。同時(shí)為應(yīng)對(duì)全球化的挑戰(zhàn)，提高我國高等教育的國際競爭力，擴(kuò)大教育對(duì)外開放也成為改革重要的內(nèi)容。而且，《綱要（2010-2020年）》所提出的6項(xiàng)改革也是最新一輪綜合改革必不可少的內(nèi)容，奠定了今日各校綜合改革方案的主要內(nèi)容框架。

《綱要（2010-2020年）》發(fā)布之后，2010年8月，國務(wù)院成立了國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌指導(dǎo)全國教育體制改革工作。

（二）《關(guān)于開展國家教育體制改革試點(diǎn)的通知》

根據(jù)《綱要（2010-2020年）》的部署，2010年12月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于開展國家教育體制改革試點(diǎn)的通知》，在部分地區(qū)和學(xué)校開展體制試點(diǎn)改革。

試點(diǎn)包括專項(xiàng)任務(wù)試點(diǎn)、重點(diǎn)領(lǐng)域綜合改革試點(diǎn)、省級(jí)政府教育統(tǒng)籌綜合改革試點(diǎn)三方面。在專項(xiàng)任務(wù)試點(diǎn)中，涉及高等教育的有4項(xiàng)（除民辦教育）。其中，人才培養(yǎng)模式和質(zhì)量、現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)和辦學(xué)模式是改革的重點(diǎn)。從大學(xué)的職能角度來說，改革內(nèi)容突出了大學(xué)的人才培養(yǎng)和社會(huì)服務(wù)職能，重點(diǎn)領(lǐng)域綜合改革制定的高等教育綜合改革試點(diǎn)任務(wù)與專項(xiàng)任務(wù)基本重合。省級(jí)政府教育統(tǒng)籌綜合改革試點(diǎn)的任務(wù)包括教育管理體制、教育經(jīng)費(fèi)、教育評(píng)價(jià)等多方面，目的是讓一些區(qū)域先行先試，完善省級(jí)政府辦好高等教育的路徑。

國家教育體制改革試點(diǎn)的內(nèi)容主要是用具體的舉措將《綱要（2010-2020年）》落實(shí)，以試點(diǎn)的方式推進(jìn)，更具科學(xué)性和操作性。相比以前零散、分散的改革試點(diǎn)，本輪試點(diǎn)系統(tǒng)性、計(jì)劃性、針對(duì)性更強(qiáng)，而且涉及的高校和省份幾乎覆蓋了全國，為后來高等教育綜合改革的開展奠定了良好的基礎(chǔ)。

四、高等教育綜合改革的全面展開（2013年至今）

2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《重大問題的決定》），其中有兩條涉及教育領(lǐng)域。

其中，第15條聚焦政府與事業(yè)單位的關(guān)系，指出應(yīng)進(jìn)一步理順二者關(guān)系，推動(dòng)事業(yè)單位去行政化改革，這項(xiàng)舉措與擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)是一致的。第42條專門指出要“深化教育領(lǐng)域綜合改革”。與2010年的教育體制改革試點(diǎn)內(nèi)容相比，《重大問題的決定》延續(xù)了人才培養(yǎng)改革、考試招生制度改革、學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革等內(nèi)容，還新增了立德樹人、管辦評(píng)分離等內(nèi)容，更加注重學(xué)生的全面發(fā)展以及高等教育質(zhì)量評(píng)價(jià)。而且，其提出的“促進(jìn)高校辦出特色爭創(chuàng)一流”，正是當(dāng)前高等教育領(lǐng)域的兩個(gè)熱點(diǎn)：地方普通高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變和雙一流建設(shè)，這顯示出國家宏觀政策的延續(xù)性和前瞻性。

總體而言，《重大問題的決定》對(duì)于教育改革的論述概括性較強(qiáng)，其對(duì)去行政化、考試招生制度、現(xiàn)代大學(xué)制度改革的重申，進(jìn)一步彰顯了有關(guān)部門的決心。

黨的十八屆三中全會(huì)后，清華大學(xué)和北京大學(xué)率先開始了綜合改革。2014年7月，清華大學(xué)、北京大學(xué)和上海市的綜合改革方案經(jīng)國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議原則同意。隨著“兩校一市”的綜合改革方案陸續(xù)獲批，綜合改革由教育部直屬院校拓展到一般院校，全國高校掀起了綜合改革的熱潮。從目前搜集到的十多所重點(diǎn)高校的綜合改革方案來看，本輪綜合改革的涉及面最廣，最為全面。

五、改革的歷史評(píng)價(jià)與現(xiàn)實(shí)思考

總結(jié)這幾輪高等教育改革的情況與經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我們今天開展綜合改革有以下啟示：

第一，完善管理體制機(jī)制是高等教育科學(xué)發(fā)展的前提。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的高等教育問題凸顯，人才的復(fù)合性、適應(yīng)性較低，地方政府辦學(xué)積極性不高，高校辦學(xué)質(zhì)量和效益有待提升。而高等教育體制改革所采取的調(diào)整、合并、簡政放權(quán)等舉措，有利于高校整合教育資源，面向市場(chǎng)培養(yǎng)人才，激發(fā)自身活力，提高辦學(xué)質(zhì)量和水平?？v覽歷次改革，都將簡政放權(quán)、擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)、完善治理結(jié)構(gòu)等放在首要位置，可見其重要性。endprint

第二，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量應(yīng)成為改革的核心。人才培養(yǎng)是高校與生俱來的功能。從歷次改革的目的來看，通過教育提高國民素質(zhì)，培養(yǎng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)急需的各類人才，進(jìn)而提升我國高等教育的實(shí)力與綜合國力是最終目標(biāo)。與改革的目的相呼應(yīng)，從歷次改革的內(nèi)容來看，教育教學(xué)改革的重要性日益凸顯，逐步成為核心內(nèi)容。

第三，繼續(xù)探索后勤社會(huì)化改革。后勤服務(wù)作為學(xué)校運(yùn)行的重要保障，進(jìn)行社會(huì)化改革有利于減輕高校和學(xué)生個(gè)人負(fù)擔(dān)，提高學(xué)校辦學(xué)活力，降低服務(wù)成本，提高服務(wù)質(zhì)量和管理水平。從改革歷程來看，后勤社會(huì)化在改革伊始就被提出，到改革中期逐步式微，直至新一輪高校綜合改革又被列為重要條目，說明現(xiàn)在高校的后勤管理服務(wù)尚不能滿足師生對(duì)于高水平服務(wù)的需求，需要我們持續(xù)探索和推進(jìn)。

多次高等教育改革的歷史告訴我們，改革是一項(xiàng)長期、系統(tǒng)的工程，我們應(yīng)注重循序漸進(jìn)，切忌追求一蹴而就；同時(shí)還要結(jié)合本校實(shí)際情況，注重多部門、多方面協(xié)同推進(jìn)，形成改革的合力，持續(xù)推進(jìn)高等教育改革，為提升我國高等教育綜合實(shí)力、建設(shè)人力資源強(qiáng)國奠定基礎(chǔ)。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1] 中共中央關(guān)于教育體制改革的決定[EB/OL].教育部http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_1

77/200407/2482.html.

[2] 沈廣斌.高校綜合改革綜述[J].江蘇高教，1992（6）.

[3] 關(guān)于國家教委直屬高校內(nèi)部管理體制改革的若干意見[EB/OL].法律教育網(wǎng)，http：//www.chinalawedu.com/falvfagui/fg22598/19341.shtml

[4] 中國教育改革和發(fā)展綱要[EB/OL].法律圖書館，http：//www.law-lib.com/law/law_view.asp？id=55745.

[5] 鄧曉春.中國高等教育體制改革的回顧與展望[J].遼寧高等教育研究，1998（1）.

[6] 劉寶存.改革開放以來我國高等教育管理體制的回顧與前瞻[J].復(fù)旦教育論壇，2009（1）.

[7] 馬陸亭.我國高等教育管理體制改革30年——?dú)v程、經(jīng)驗(yàn)與思考[J].中國高教研究，2008（11）.

[責(zé)任編輯：鐘 嵐]endprint