基于公共政策執(zhí)行過(guò)程模型的“限塑令”執(zhí)行影響因素分析

摘 要 為了減少白色環(huán)境污染，2008年國(guó)務(wù)院出臺(tái)政策，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行了“限塑令”。政策實(shí)行至今9年，取得了一定的成果，但是在執(zhí)行力度和效果上仍未能達(dá)到政策制定的預(yù)期目標(biāo)。究其原因，主要在于政策執(zhí)行過(guò)程中的影響因素較多。因此，本文將運(yùn)用T·史密斯的公共政策執(zhí)行過(guò)程模型理論，對(duì)影響“限塑令”政策執(zhí)行的因素進(jìn)行具體分析，并提出完善建議。

關(guān)鍵詞 政策執(zhí)行 限塑令 過(guò)程模型

作者簡(jiǎn)介：倪娜，西北大學(xué)公共管理學(xué)院。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.261

一、T·史密斯的政策執(zhí)行過(guò)程模型理論

公共政策執(zhí)行是公共政策系統(tǒng)中與政策制定、政策評(píng)估、政策終結(jié)等并行的重要環(huán)節(jié)之一，是在公共政策制定出臺(tái)之后，正式在社會(huì)實(shí)踐中操作的階段。在政策的執(zhí)行過(guò)程中，會(huì)出現(xiàn)很多主觀或客觀的因素，使得政策不能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，出現(xiàn)方向偏離或效果打折扣的現(xiàn)象。因此，學(xué)者們從不同的角度歸納出多種影響政策執(zhí)行因素的模型，用于解析和提高公共政策內(nèi)容的執(zhí)行能力。其中，最先提出影響政策執(zhí)行因素及模型的是T·史密斯，其代表理論為政策執(zhí)行過(guò)程模型。

T·史密斯認(rèn)為，影響政策執(zhí)行的重要因素有：理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素。理想化的政策即政策的目標(biāo)、內(nèi)容和規(guī)定的可行性和可操作性符合實(shí)際；執(zhí)行機(jī)構(gòu)即負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的單位的特性；目標(biāo)群體即受政策指導(dǎo)或影響的對(duì)象的特性；環(huán)境因素即文化、社會(huì)經(jīng)濟(jì)與政策環(huán)境的影響。這四方面影響因素在政策執(zhí)行過(guò)程中都是需要加以分析的。

人們普遍認(rèn)為，制定好“理想化的政策”是最重要的階段，政策執(zhí)行只是照章辦事，不會(huì)出問(wèn)題，因此忽略了政策執(zhí)行分析中的其他三個(gè)因素的影響。而事實(shí)上，公共政策在執(zhí)行過(guò)程中，由于各種因素的影響，經(jīng)常會(huì)偏離預(yù)期的理想化狀態(tài)，出現(xiàn)各種問(wèn)題。

本文以“限塑令”政策的執(zhí)行為例，基于政策執(zhí)行過(guò)程模型理論分析公共政策執(zhí)行過(guò)程中影響政策成敗的四因素，并以此為基礎(chǔ)提出相應(yīng)的改善建議。

二、“限塑令”政策背景及執(zhí)行情況

隨著社會(huì)的高速發(fā)展，塑料購(gòu)物袋的使用在人們的日常生活中隨處可見(jiàn)，為消費(fèi)者提供了很大的方便，但是由于不當(dāng)?shù)氖褂眉疤幹?，也造成了?yán)重的環(huán)境污染。2007年12月31日，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于限制生產(chǎn)銷(xiāo)售使用塑料購(gòu)物袋的通知》，即我們所說(shuō)的“限塑令”。通知規(guī)定“從2008年6月1日起，在全國(guó)范圍內(nèi)禁止生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購(gòu)物袋” ；“自2008年6月1日起，在所有超市、商場(chǎng)、集貿(mào)市場(chǎng)等商品零售場(chǎng)所實(shí)行塑料購(gòu)物袋有償使用制度，一律不得免費(fèi)提供塑料購(gòu)物袋” 。

政策出臺(tái)后，在全國(guó)各地相關(guān)管理部門(mén)的監(jiān)督管理下，市場(chǎng)上塑料袋的流通狀況明顯改善，對(duì)消費(fèi)者和商家的日常銷(xiāo)售和使用塑料袋有了很大的影響。但是隨著政策執(zhí)行至9年后的今日，在大多數(shù)公眾場(chǎng)合中，塑料袋似乎卷土重來(lái)，各式各樣的袋子隨處可見(jiàn)，顯而易見(jiàn)，“限塑令”的執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了問(wèn)題，以至于并未達(dá)到政策制定時(shí)預(yù)期的效果。

三、“限塑令”政策執(zhí)行的影響因素分析

“限塑令”政策執(zhí)行過(guò)程當(dāng)中所呈現(xiàn)的問(wèn)題，除了在制定政策的階段理解有誤以外，還應(yīng)該是由多方面因素影響造成的。根據(jù)T·史密斯的政策執(zhí)行過(guò)程模型進(jìn)行分析，影響“限塑令”實(shí)施的重要因素具體如下：

（一）理想化政策因素

政策在制定過(guò)程中要達(dá)到“理想化”的程度，首先要確保即將制定的政策預(yù)期目標(biāo)符合實(shí)際，制定的內(nèi)容合理化，相關(guān)規(guī)定的要求明確可行，操作性強(qiáng)。通過(guò)這一點(diǎn)來(lái)分析，首先，“限塑令”的政策目標(biāo)是減少污染，保持社會(huì)與生態(tài)的平衡，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，該政策的目標(biāo)符合我國(guó)實(shí)際發(fā)展要求。其次，該政策的核心內(nèi)容——禁止0.025的塑料袋和有償使用——也是經(jīng)過(guò)論證，較為合理的。然而，在具體規(guī)定和要求方面，“限塑令”政策的規(guī)定只是禁止了塑料袋的一個(gè)型號(hào)，并對(duì)其他類(lèi)型的袋子提出了有償?shù)囊?，卻沒(méi)有明確的針對(duì)范圍和詳細(xì)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中的操作性不強(qiáng)，嚴(yán)重影響了政策的實(shí)際執(zhí)行力度。

（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)因素

政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的政府機(jī)關(guān)或單位，是政策執(zhí)行的主體，首先必須對(duì)主體范圍有明確的指定，其次要規(guī)定其執(zhí)行責(zé)任。但是從“限塑令”的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于限制生產(chǎn)銷(xiāo)售使用塑料購(gòu)物袋的通知》原文中可以看出，文件的發(fā)文對(duì)象是“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)”，在文件中對(duì)各相關(guān)單位的職責(zé)要求規(guī)定為“地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本地區(qū)限產(chǎn)限售限用塑料購(gòu)物袋工作，要高度重視，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，周密部署，精心組織各職能部門(mén)制訂具體辦法并抓好落實(shí)。發(fā)展改革、商務(wù)、質(zhì)檢、工商等部門(mén)要各司其職、各負(fù)其責(zé)，通力協(xié)作、密切配合，確保各項(xiàng)限產(chǎn)限售限用措施落實(shí)到位?！?對(duì)于政策執(zhí)行的主要主體和協(xié)助主體未明確規(guī)定，每個(gè)相關(guān)部門(mén)的職責(zé)也大多使用“盡快”、“盡力”、“加大力度”、“加強(qiáng)管理”等詞匯，缺少明確的權(quán)責(zé)分工，執(zhí)行部門(mén)很難確認(rèn)核心執(zhí)行單位是誰(shuí)，也不能確定需要和哪個(gè)部門(mén)進(jìn)行配合，導(dǎo)致政策不能有效執(zhí)行。

（三）目標(biāo)群體因素

目標(biāo)群體是指公共政策作用和影響的對(duì)象。作為“限塑令”政策，其目標(biāo)群體就是所有使用塑料袋的消費(fèi)者以及生產(chǎn)或銷(xiāo)售使用塑料袋的商家。不同消費(fèi)者和商家個(gè)人的素質(zhì)高低和環(huán)保理念的不同，對(duì)“限塑令”政策的執(zhí)行也具有很大的影響。比如，塑料袋生產(chǎn)商家在實(shí)際利益的驅(qū)動(dòng)、且沒(méi)有明確處罰后果的前提下，很有可能繼續(xù)生產(chǎn)或加大其他型號(hào)塑料袋的生產(chǎn)；消費(fèi)者沒(méi)有環(huán)保理念，認(rèn)為花不到五角錢(qián)為自己帶來(lái)方便沒(méi)有什么不對(duì)，并不認(rèn)為自己使用塑料袋會(huì)給社會(huì)帶來(lái)危害；類(lèi)似各種原因，都會(huì)影響政策執(zhí)行的效果。

（四）環(huán)境因素

環(huán)境因素是影響政策執(zhí)行的，文化方面、社會(huì)方面、政治方面或經(jīng)濟(jì)方面的環(huán)境，是政策執(zhí)行的外部因素?！跋匏芰睢闭咴趫?zhí)行過(guò)程中對(duì)群眾的日常生活來(lái)說(shuō)帶來(lái)的更多的是不便，因此政策缺乏民眾的響應(yīng)，這體現(xiàn)了社會(huì)環(huán)境因素的消極影響。同時(shí)，“限塑令”在執(zhí)行和監(jiān)督方面都沒(méi)有明確的規(guī)定，也并沒(méi)有得到相關(guān)執(zhí)行部門(mén)在思想上的重視，導(dǎo)致政策執(zhí)行多年都未達(dá)到理想的效果，這是政治環(huán)境方面的缺失。

因此，基于以上政策執(zhí)行過(guò)程模型相關(guān)因素的影響，“限塑令”在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中并沒(méi)有取得預(yù)期的成果。

四、完善“限塑令”政策執(zhí)行的建議

對(duì)于“限塑令”政策執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題，我認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：

（一）加大宣傳，改變公民觀念

政府應(yīng)該對(duì)“限塑令”的政策加大宣傳力度，使廣大的人民群眾和各級(jí)政府從思想上更加重視，切實(shí)認(rèn)識(shí)到塑料袋導(dǎo)致的“白色污染”對(duì)人的身體和對(duì)社會(huì)的危害，從根本觀念上改變，樹(shù)立環(huán)保意識(shí)，不要為了一時(shí)之需影響長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益，從源頭減少杜絕塑料袋的使用。

（二）落實(shí)責(zé)任，加強(qiáng)部門(mén)合作

應(yīng)細(xì)化“限塑令”政策的相關(guān)規(guī)定，明確政策的主要執(zhí)行部門(mén)和協(xié)作部門(mén)，提高政府執(zhí)行部門(mén)的思想重視水平，確定政府相關(guān)部門(mén)的職責(zé)劃分，落實(shí)工作權(quán)責(zé)。同時(shí)，加強(qiáng)核心責(zé)任部門(mén)和輔助責(zé)任部門(mén)的合作機(jī)制，從合法、合理的角度規(guī)范行為，做到有效執(zhí)行。

（三）加強(qiáng)監(jiān)管，提高執(zhí)行效果

除了確定政策執(zhí)行的主體和職責(zé)以外，還應(yīng)該加大監(jiān)督的力度。明確規(guī)定政策執(zhí)行的監(jiān)督部門(mén)以及相關(guān)職責(zé)，同時(shí)成立社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。通過(guò)政府部門(mén)與社會(huì)組織的寫(xiě)作監(jiān)督，對(duì)“限塑令”的政策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管，從外部強(qiáng)制進(jìn)行影響，提高政策執(zhí)行的效果。

注釋?zhuān)?/p>

國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于限制生產(chǎn)銷(xiāo)售使用塑料購(gòu)物袋的通知.http：//baike.so.com/doc/5567624-5782770.html.

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