統(tǒng)一多民族國家民族事務(wù)治理體系創(chuàng)新*
——中央與民族自治區(qū)互動(dòng)關(guān)系的主題闡釋

陸鵬

統(tǒng)一多民族國家民族事務(wù)治理體系創(chuàng)新*
——中央與民族自治區(qū)互動(dòng)關(guān)系的主題闡釋

陸鵬

本文以國家治理體系理論為視角，在全面深化改革視域中，探討完善以三大基本政治制度之一的民族區(qū)域自治制度為核心的民族事務(wù)治理體系與治理能力現(xiàn)代化，分析研究國家治理視域下的中央與民族自治區(qū)互動(dòng)關(guān)系的自我認(rèn)知和主題闡釋，系統(tǒng)闡釋中央集中統(tǒng)一指導(dǎo)下“俯視”民族區(qū)域自治制度內(nèi)涵和運(yùn)行機(jī)理，全面分析民族自治區(qū)自治發(fā)展上“仰視”單一制統(tǒng)一多民族國家集權(quán)治理體系，從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律和社會(huì)治理等多維視角把握兩者互動(dòng)的基本主題，系統(tǒng)認(rèn)知中央與民族自治區(qū)政府互動(dòng)關(guān)系的內(nèi)在邏輯和治理結(jié)構(gòu)。

國家治理體系；民族事務(wù)治理體系；民族區(qū)域自治；互動(dòng)關(guān)系

多民族國家的民族事務(wù)治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵要求在民族自治地方呈現(xiàn)多維向度：一是指向參與國家公共事務(wù)與社會(huì)治理方面的治理體系和治理能力現(xiàn)代化的維度；二是指向涉及民族事務(wù)的治理體系和治理能力的維度；三是以完善三大基本政治制度之一的民族區(qū)域自治制度為核心的治理能力建設(shè)維度。民族事務(wù)治理體系與民族區(qū)域自治制度創(chuàng)新成為國家治理體系與民族自治發(fā)展之間的嫁接元素和聯(lián)系紐帶，成為構(gòu)建中央與自治區(qū)互動(dòng)關(guān)系的理論指導(dǎo)和實(shí)踐指南。

一、完善國家治理體系與構(gòu)建中央—自治區(qū)政府互動(dòng)關(guān)系

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”［1］。習(xí)近平總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神專題研討班上指出：國家治理體系和治理能力，是一個(gè)國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力則是運(yùn)用國家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個(gè)方面。這二者是一個(gè)有機(jī)整體，相輔相成，治理體系搭建好了，治理能力才能提高；治理能力提高了，治理體系才能充分發(fā)揮效能。完善國家治理體系和治理能力的命題為民族事務(wù)治理和民族區(qū)域自治制度發(fā)展提出了新要求，深入分析和闡釋三者的層層遞進(jìn)、相互關(guān)聯(lián)的理論內(nèi)涵，是運(yùn)用其進(jìn)行實(shí)踐探索和工作指導(dǎo)的前提和基礎(chǔ)。

1.國家治理體系與民族事務(wù)治理體系

在悠久的歷史發(fā)展和文化傳承中，中國古代國家治理形成自身的歷史傳統(tǒng)，這就是一元化領(lǐng)導(dǎo)、中央集權(quán)型、政權(quán)開放式的傳統(tǒng)治理范式。［2］一元化領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)化“皇權(quán)”的專制，是維系古代中國有效治理的核心力量；中央集權(quán)型是古代中國治理的主流類型，中國古代政權(quán)演進(jìn)的脈絡(luò)充分體現(xiàn)了國家治理的主導(dǎo)思想；政權(quán)開放式是古代中國的又一個(gè)鮮明特征。古代民族事務(wù)治理和民族關(guān)系調(diào)處也吸納和嵌入了古代國家治理體系的“基因”，歷代中央王朝基本上都采用了包容性發(fā)展的治理理念，利用少數(shù)民族頭人、貴族等實(shí)行就地管理、因俗而治，在中央王朝的統(tǒng)治下自理其政、自管其事，同時(shí)保證中央王朝在軍事上的監(jiān)領(lǐng)和守護(hù)地位，形成了“政治一統(tǒng)、文化多元”的“景象”。當(dāng)代中國的國家治理體系內(nèi)生于馬克思主義理論，［3］根植于優(yōu)秀的中國傳統(tǒng)文化，生成于中國共產(chǎn)黨的革命、建設(shè)和改革歷程，是馬克思主義理論與當(dāng)代中國實(shí)際相結(jié)合的產(chǎn)物。政府治理、市場治理和社會(huì)治理是現(xiàn)代國家治理體系中最重要的三個(gè)次級(jí)體系。［4］從現(xiàn)代中國的治理理論的演進(jìn)歷程和治理實(shí)踐的探索推進(jìn)看，我國治理體系包含著一個(gè)治理價(jià)值理念、治理制度機(jī)制和治理基本結(jié)構(gòu)在內(nèi)的系統(tǒng)。中國特色社會(huì)主義理論體系和道路選擇是我國國家治理體系的價(jià)值理念，中國特色社會(huì)主義制度體系是我國治理體系的制度機(jī)制，包含著政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)等在內(nèi)治理內(nèi)容，構(gòu)成了我國國家治理體系的基本結(jié)構(gòu)?！懊褡迨聞?wù)治理體系和治理能力建設(shè)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分，是中國特色解決民族問題正確道路的重要內(nèi)容。”［5］由此可知，民族事務(wù)治理體系和治理能力是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。中國民族事務(wù)治理體系奠基于中華人民共和國成立初期第一代領(lǐng)導(dǎo)集體的政治設(shè)計(jì)，其核心是民族區(qū)域自治制度的政治制度框架，并輔之一系列促進(jìn)民族平等、團(tuán)結(jié)、互助的政策規(guī)范共同組成。［6］從橫向上看，民族事務(wù)治理體系同樣包含著理念價(jià)值、制度機(jī)制和基本結(jié)構(gòu)三個(gè)層次的內(nèi)容。馬克思主義民族理論指導(dǎo)下的中國特色民族理論體系是民族事務(wù)治理體系的價(jià)值理念所在，以中國共產(chǎn)黨創(chuàng)立創(chuàng)新的民族區(qū)域自治制度為核心的制度體系，構(gòu)成了民族事務(wù)治理的主要制度框架和內(nèi)在機(jī)理，各民族在民族政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)等方面的事務(wù)治理內(nèi)容則構(gòu)成了其基本內(nèi)部結(jié)構(gòu)。從縱向上看，民族事務(wù)治理體系隨著國家治理體系的螺旋演進(jìn)而不斷地發(fā)展完善。縱觀改革開放以來的民族事務(wù)治理歷程，黨和政府作為國家治理的有效主體，在推動(dòng)民族事務(wù)治理體系形成和發(fā)揮作用方面發(fā)揮了主導(dǎo)作用，國家推動(dòng)了各項(xiàng)民族政策在民族地區(qū)的貫徹落實(shí)，形成推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)能；民族自治與發(fā)展的意識(shí)增強(qiáng)推動(dòng)國家越來越多的依靠民族事務(wù)治理體系本身推動(dòng)民族發(fā)展；同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的不斷發(fā)育，國家注重依靠社會(huì)組織等來推動(dòng)民族事務(wù)的組織化、社會(huì)化，形成國家、民族、社會(huì)等多元主體參與的民族事務(wù)治理體系的發(fā)展格局，為進(jìn)一步完善民族事務(wù)治理體系、增強(qiáng)治理能力提供了良好的歷史傳承和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

2.民族事務(wù)治理體系與民族區(qū)域自治制度

民族事務(wù)治理是國家治理在民族事務(wù)中的具體體現(xiàn)。民族區(qū)域自治制度與民族事務(wù)治理體系具有內(nèi)在邏輯的一致性和外在結(jié)構(gòu)的協(xié)同性。民族區(qū)域自治是民族事務(wù)治理體系的制度基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)有效治理的創(chuàng)新平臺(tái)和制度工具；民族事務(wù)治理體系的完善推動(dòng)民族區(qū)域自治的政策落實(shí)、制度創(chuàng)新和法制保障。

從內(nèi)在治理邏輯維度看，民族區(qū)域自治制度的形成、發(fā)展和完善推動(dòng)民族事務(wù)治理體系不斷發(fā)展成熟。一是民族區(qū)域自治的形成為民族事務(wù)治理提供前提條件。黨在革命、建設(shè)和改革的歷史進(jìn)程中，通過不斷認(rèn)識(shí)中國民族和民族問題及其在中國革命中的政治訴求，運(yùn)用馬克思主義民族理論的觀點(diǎn)和方法，順應(yīng)歷代中國政治一統(tǒng)和各民族“因俗而治”的歷史傳統(tǒng)和發(fā)展慣性，創(chuàng)造性地提出了解決中國民族問題的制度設(shè)計(jì)，創(chuàng)立了民族區(qū)域自治制度，為開創(chuàng)新的民族事務(wù)治理紀(jì)元提供了寶貴的政治基礎(chǔ)。二是將民族區(qū)域自治制度確立為基本政治制度，為民族事務(wù)治理體系提供政治基礎(chǔ)。民族區(qū)域自治制度在我國的民族事務(wù)治理實(shí)踐中不斷發(fā)展完善。黨的十五大將民族區(qū)域自治制度確立為我國的基本政治制度，為民族事務(wù)的有效治理奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。三是圍繞著民族區(qū)域自治的創(chuàng)新完善，黨和國家不斷完善相關(guān)的配套法律法規(guī)，推動(dòng)完善制度與有效治理的良性互動(dòng)。隨著《民族區(qū)域自治法》的頒布實(shí)施和修訂完善，以及2005年《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》的頒布實(shí)施，各民族自治地方圍繞制度建設(shè)與治理創(chuàng)新，也出臺(tái)了一系列民族自治法規(guī)規(guī)章。截至2011年底，民族自治地方制定現(xiàn)行有效的自治條例和單行條例780多部，［7］初步形成了以民族區(qū)域自治制度為基礎(chǔ)的民族事務(wù)治理體系。

從外在治理結(jié)構(gòu)維度看，民族事務(wù)治理歸根結(jié)底是要管理好民族及民族內(nèi)部事務(wù)，民族區(qū)域自治制度為民族事務(wù)治理提供現(xiàn)實(shí)工具。一是政策工具。民族政策是實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理體系的有效杠桿。國家通過制定和調(diào)整民族政策，規(guī)范各民族之間的權(quán)益關(guān)系，來實(shí)現(xiàn)對(duì)民族事務(wù)的有效治理。二是制度工具。民族區(qū)域自治制度是民族事務(wù)有效治理的制度支撐。在民族自治地方，各自治民族通過設(shè)立自治機(jī)關(guān)、行使自治權(quán)來實(shí)現(xiàn)對(duì)自身民族內(nèi)部事務(wù)的有效治理。在民族自治地方內(nèi)部，民族區(qū)域自治制度的實(shí)施過程，就是民族事務(wù)治理體系發(fā)揮作用的過程。三是法治工具。民族法治體系是民族事務(wù)治理法治化的重要保障。以《憲法》為根本，以《民族區(qū)域自治法》為基本法，其他基本法中關(guān)于民族權(quán)益保障的條款，國務(wù)院各部門的法律法規(guī)、部門規(guī)章、民族自治地方的自治條例和單行條例，共同構(gòu)成現(xiàn)代民族治理的法治體系，為保障民族事務(wù)治理法治化提供法律保障。

綜合以上，一方面，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度是推進(jìn)民族事務(wù)治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵。［8］只有民族區(qū)域自治制度在政策、制度、法治三個(gè)層面的發(fā)展完善，才能為民族事務(wù)的有效治理提供“三位一體”的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力；另一方面，民族區(qū)域自治制度是我國解決民族問題的“制度原創(chuàng)”。當(dāng)前，民族區(qū)域自治制度在實(shí)施過程中還存在著應(yīng)然與實(shí)然的發(fā)展差距，存在著制度設(shè)計(jì)的優(yōu)越性與制度效果的優(yōu)越性的差距，要通過創(chuàng)新和完善民族事務(wù)治理體系來釋放制度優(yōu)勢、轉(zhuǎn)化制度優(yōu)勢、贏得制度優(yōu)勢。

3.民族區(qū)域自治與中央—自治區(qū)政府關(guān)系

經(jīng)過長期的探索實(shí)踐，民族區(qū)域自治已經(jīng)用法律語言加以確立了下來?！睹褡鍏^(qū)域自治法》序言中指出：“民族區(qū)域自治是在統(tǒng)一國家領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)?！保?］1中央和自治區(qū)是承載民族區(qū)域自治制度設(shè)計(jì)衍生出來的權(quán)力分配和自治權(quán)生成和行使的重要主體。中央政府為民族區(qū)域自治制度的實(shí)施提供制度、領(lǐng)導(dǎo)和干部等方面的保障；自治區(qū)為民族區(qū)域自治制度的落實(shí)承擔(dān)行使自治權(quán)、保障民族團(tuán)結(jié)、協(xié)調(diào)民族關(guān)系、促進(jìn)民族發(fā)展的責(zé)任。

中央—自治區(qū)關(guān)系，①學(xué)術(shù)界往往將中央與民族自治地方的關(guān)系通過特指后等同于中央與自治區(qū)政府的關(guān)系。學(xué)術(shù)界習(xí)慣將民族自治地方政府特指最高一級(jí)民族自治地方政府即自治區(qū)政府。主要理由認(rèn)為其他的自治州、自治縣（旗）一般不與中央政府發(fā)生直接的關(guān)系；本文及本課題研究認(rèn)為：用中央—自治區(qū)表述中央與省級(jí)自治地方關(guān)系較為確切：其一，民族自治地方是包含有自治區(qū)、自治州、自治縣三級(jí)自治地方在內(nèi)的專屬名詞，不宜進(jìn)行簡單化的特指省級(jí)自治地方政府；其二，特指后暗含有省級(jí)民族自治地方政府一般不與中央政府產(chǎn)生直接關(guān)系的假設(shè)，但在民族治理實(shí)踐中，中央與民族自治州還是能夠在自治權(quán)行使、西部開發(fā)政策適用、行政區(qū)劃調(diào)整、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、州慶活動(dòng)等方面產(chǎn)生直接關(guān)系；其三，我們?cè)诒硎鲋醒肱c民族自治地方關(guān)系的時(shí)候，很多的關(guān)系事項(xiàng)只存在于中央與自治區(qū)政府層面，用中央與民族自治地方政府來代替中央—自治區(qū)關(guān)系容易產(chǎn)生行政級(jí)別上的歧義，不宜特指，故用中央—自治區(qū)關(guān)系直接描述兩者關(guān)系更為確切，也更易于精準(zhǔn)研究對(duì)象。既反映了一般的縱向分權(quán)關(guān)系，又體現(xiàn)了一個(gè)統(tǒng)一的主權(quán)國家內(nèi)各民族之間的關(guān)系，特別是主體民族與少數(shù)民族之間的關(guān)系。同時(shí)，民族區(qū)域自治是“為解決‘一國一制’下社會(huì)發(fā)展不同步的問題”［10］而產(chǎn)生的中央—自治區(qū)關(guān)系，是具有特殊地位的央地關(guān)系類型。一是從中央—自治區(qū)關(guān)系模式上看，中央（政府）與自治區(qū)（政府）關(guān)系是單一制國家縱向府際關(guān)系的特殊模式，主要是指中央與廣西、內(nèi)蒙古、西藏、新疆、寧夏5個(gè)自治區(qū)的關(guān)系，民族區(qū)域自治制度為中央—自治區(qū)關(guān)系提供了關(guān)于權(quán)力來源、權(quán)限范圍、權(quán)力運(yùn)作、權(quán)益保障等方面的制度安排。中央—自治區(qū)關(guān)系為央地關(guān)系提供了“特色元素”。二是從中央—自治區(qū)關(guān)系內(nèi)涵上看，作為民族自治地方的自治區(qū)，與其他的省級(jí)政府的本質(zhì)區(qū)別在于，自治區(qū)具有在統(tǒng)一國家前提下的民族自治權(quán)。處理中央—自治區(qū)關(guān)系應(yīng)該有別于其他的省級(jí)政府。三是從中央—自治區(qū)關(guān)系歷程上看，兩者關(guān)系形成和發(fā)展的實(shí)踐不長，從我國第一個(gè)省級(jí)民族自治地方——內(nèi)蒙古自治區(qū)成立以及其后新疆維吾爾自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)和西藏自治區(qū)的建立至今，也只有60多年的歷史，需要隨著時(shí)間的推移而不斷充實(shí)完善。

長期的實(shí)踐證明，我國中央—自治區(qū)關(guān)系隨著民族區(qū)域自治制度的不斷發(fā)展完善，也日趨走向成熟。兩者之間的事權(quán)與財(cái)權(quán)、責(zé)任與義務(wù)、集權(quán)與分權(quán)等各方面的探索不斷推進(jìn)，形成了處理兩者關(guān)系的豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為構(gòu)建中央—自治區(qū)互惠式互動(dòng)的新型關(guān)系提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和制度保障。

二、中央與自治區(qū)政府互動(dòng)關(guān)系的主體認(rèn)知

中央與自治區(qū)政府關(guān)系作為特殊的中央—省關(guān)系，都是推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化和民族事務(wù)治理體系現(xiàn)代化的主體，實(shí)現(xiàn)兩者的互動(dòng)發(fā)展是推進(jìn)治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵，而全方位認(rèn)識(shí)主體成為關(guān)系互動(dòng)的基礎(chǔ)。

1．“央—區(qū)”統(tǒng)籌：中央的統(tǒng)一與自治區(qū)的自治相結(jié)合

中央視野下的自治區(qū)政府和自治區(qū)層面上的中央政府是我們認(rèn)識(shí)和把握兩者關(guān)系的鑰匙。對(duì)于中央政府而言，在對(duì)地方關(guān)系的性質(zhì)上只關(guān)注國家治理結(jié)構(gòu)。單一制國家的中央政府要求地方政府置于其統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和集權(quán)管理之中，自治區(qū)政府在中華人民共和國的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下行使自治權(quán)。在對(duì)地方關(guān)系的形成上關(guān)注地方政府的類型和層級(jí)，地方政府的類型決定地方政府的性質(zhì)。中央政策在制定和執(zhí)行過程中都或多或少地受到地方的阻力：一是橫向的，區(qū)域之間的發(fā)展不平衡政策難以落實(shí)；二是縱向的，中央與地方政府之間的利益協(xié)調(diào)難度大，于是民族區(qū)域自治的制度框架設(shè)計(jì)，較好地調(diào)處中央政府關(guān)心的問題。民族區(qū)域自治是我國國家利益與各少數(shù)民族利益的統(tǒng)一體，其制度框架下生成的自治區(qū)政府較好地關(guān)注了中央政府的“嚴(yán)重關(guān)切”，既維護(hù)中央統(tǒng)一的權(quán)威，又體現(xiàn)民族的自治，既能夠根據(jù)民族聚居區(qū)的區(qū)域發(fā)展不平衡的問題，創(chuàng)造性地推動(dòng)中央政策貫徹落實(shí)，又較好地協(xié)調(diào)中央與自治區(qū)的利益關(guān)系，形成與中央政府訴求相呼應(yīng)的利益回應(yīng)機(jī)制。

對(duì)自治區(qū)政府而言，從國家治理層面上承認(rèn)了中華人民共和國單一制國家的結(jié)構(gòu)形式并接受其統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和集權(quán)管理，這是自治區(qū)政府的一般性體現(xiàn)。自治區(qū)政府作為單一制國家的地方政府，從本質(zhì)上是上級(jí)國家機(jī)關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的一級(jí)地方政府，在政治和行政管理方面表現(xiàn)出與其他政府相同的屬性。從民族自治的層面上彰顯了中央處理民族問題的制度設(shè)計(jì)。民族區(qū)域自治地方的自治機(jī)關(guān)體現(xiàn)了民族自治和區(qū)域自治的結(jié)合結(jié)晶，體現(xiàn)出雙重性質(zhì)，既是一級(jí)地方國家機(jī)關(guān)，又是享有自治權(quán)的自治機(jī)關(guān)；民族自治地方的自治機(jī)關(guān)體現(xiàn)了普遍性和特殊性的具體統(tǒng)一，體現(xiàn)出雙重職能，既要行使一般國家地方政權(quán)的職權(quán)，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政事務(wù)，同時(shí)又是依法行使權(quán)利的機(jī)關(guān)，享有大于同級(jí)地方政權(quán)的自治權(quán)，還要管理本民族內(nèi)部的事務(wù)；民族自治地方的民族干部，體現(xiàn)出雙重治理主體的角色，他們既是國家利益的代表者和維護(hù)者，又是實(shí)行區(qū)域自治的民族利益的代表者和維護(hù)者。自治機(jī)關(guān)職權(quán)和民族干部職責(zé)的雙重性使民族自治地方在行政管理的形式和方法上更具有民族特色。［11］自治區(qū)政府體現(xiàn)的雙重性是中央落實(shí)民族區(qū)域自治制度的集中體現(xiàn)。

2．“集—分”平衡：中央集權(quán)與民族區(qū)域自治的有機(jī)結(jié)合

作為一種由憲法規(guī)定的政府制度，民族區(qū)域自治凸顯了現(xiàn)代中國政治版圖上的民族多樣性。中央與自治區(qū)的關(guān)系，體現(xiàn)在國家結(jié)構(gòu)方面，就應(yīng)該是一種特殊的中央—省級(jí)政府關(guān)系。其重點(diǎn)是圍繞權(quán)力形成集權(quán)與分權(quán)相平衡的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，民族區(qū)域自治制度有效地實(shí)現(xiàn)了中央集權(quán)和民族區(qū)域自治的有機(jī)結(jié)合。在中央—自治區(qū)政府關(guān)系中，核心是兩者之間的政治關(guān)系和經(jīng)濟(jì)關(guān)系。民族區(qū)域自治制度充分彰顯了中央集權(quán)與民族區(qū)域自治的有機(jī)結(jié)合的同時(shí)，也凸顯出中央集權(quán)（國家治理）的強(qiáng)勢地位，換言之，我國的民族區(qū)域自治是中央指導(dǎo)下的“自治”，各自治區(qū)都是中國不可分離的一部分。民族自治機(jī)關(guān)是中央政府領(lǐng)導(dǎo)下的不同層級(jí)的地方政權(quán)，都必須服從中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。體現(xiàn)出較為突出的“中央集權(quán)”特點(diǎn)，體現(xiàn)出以國家為中心，在強(qiáng)化民族地區(qū)對(duì)中央政權(quán)的隸屬關(guān)系的前提下，由國家主導(dǎo)做出多樣化的國家治理結(jié)構(gòu)的制度安排，以協(xié)調(diào)漢族與少數(shù)民族之間、不同少數(shù)民族之間以及中央與地方之間的利益關(guān)系，更好地體現(xiàn)少數(shù)民族在多民族國家政治體制中的特殊性和參與政治生活的積極性，同時(shí)，中央集權(quán)與民族區(qū)域自治的集權(quán)與分權(quán)相平衡的制度安排，在體現(xiàn)國家治理結(jié)構(gòu)多樣性的同時(shí)，更好地彰顯了國家治理結(jié)果的內(nèi)在張力和治理效能。

3．“權(quán)—責(zé)”對(duì)等：中央與自治區(qū)政府的權(quán)力與職責(zé)匹配

“一個(gè)政府應(yīng)當(dāng)自身具有每種所必須的權(quán)力，然后才能不受其他約束，本著為公共福利和民眾公論，以達(dá)成其所應(yīng)完成的目的。”［12］31作為自治的主體，自治區(qū)政府的運(yùn)行初心在于促進(jìn)民族發(fā)展、協(xié)調(diào)民族關(guān)系。以自治權(quán)為核心的民族區(qū)域自治制度是實(shí)現(xiàn)這一治理初心的重要手段?！睹褡鍏^(qū)域自治法》規(guī)定了包括自治區(qū)在內(nèi)的民族自治地方的自治權(quán)的權(quán)力范圍。自治區(qū)的自治權(quán)是指民族自治區(qū)人民代表大會(huì)和人民政府，依據(jù)憲法、民族區(qū)域自治法以及其他法律規(guī)定的權(quán)限，根據(jù)本民族、本地區(qū)的情況和特點(diǎn)，自主管理本民族、本地區(qū)的內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力。［13］177自治區(qū)享有廣泛的自治權(quán)，包括立法自治權(quán)、人事管理自治權(quán)、財(cái)政稅收管理自治權(quán)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和貿(mào)易管理自治權(quán)、資源開發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)自治權(quán)、對(duì)科教文衛(wèi)事業(yè)管理的自治權(quán)，自治區(qū)公安部隊(duì)組織自治權(quán)、其他社會(huì)事務(wù)管理自治權(quán)等內(nèi)容，［14］60-72這些通過法律確立下來的自治權(quán)內(nèi)容，是自治區(qū)作為推進(jìn)國家治理主體的合法治理工具。

中央對(duì)民族區(qū)域自治制度實(shí)施提供保障。一是中央政府為自治區(qū)政府的運(yùn)行和行使自治權(quán)提供法制保障，主要是建立和完善包括《憲法》和《民族區(qū)域自治法》在內(nèi)的一整套中央保障自治區(qū)政府依法行使自治權(quán)的法治體系。二是領(lǐng)導(dǎo)保障。《民族區(qū)域自治法》第6章規(guī)定：“上級(jí)國家機(jī)關(guān)應(yīng)該幫助、指導(dǎo)民族自治地方經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的研究、制定和實(shí)施，國家引導(dǎo)和鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)按照互惠互利的原則，到民族自治地方投資，開展多種形式經(jīng)濟(jì)合作?！保?］1特別是對(duì)民族自治地方的財(cái)政上的支持做了具體詳細(xì)的規(guī)定。三是監(jiān)督保障。中央對(duì)自治區(qū)行使自治權(quán)進(jìn)行有效監(jiān)督，主要包括立法自治權(quán)、批準(zhǔn)組建維護(hù)地方安全的公安部隊(duì)、備案各種變通補(bǔ)充規(guī)定等?！睹褡鍏^(qū)域自治法》等法律同時(shí)確立了民族自治地方自治權(quán)與中央相關(guān)職責(zé)的對(duì)等原則，為主體間互動(dòng)提供了法治保障?？偨Y(jié)民族區(qū)域自治的制度實(shí)踐，充分彰顯了中央政府對(duì)自治區(qū)政府的發(fā)展訴求的回應(yīng)，充分彰顯了自治區(qū)政府對(duì)中央政府在治理訴求上的相互適應(yīng)，充分彰顯了中央—自治區(qū)政府在完善國家治理體系實(shí)踐中的主體間互促互進(jìn)、互信互惠。

三、中央與自治區(qū)政府互動(dòng)關(guān)系的主題闡釋

1.政治領(lǐng)域是中央—自治區(qū)政府互動(dòng)關(guān)系的政治基石

通常認(rèn)為，“政治關(guān)系的核心是政治權(quán)力”，“政治關(guān)系的本質(zhì)是利益關(guān)系”，由此推及，中央與地方的政治關(guān)系“實(shí)際上是社會(huì)公共權(quán)力在其權(quán)力主體內(nèi)部不同層次之間的縱向關(guān)系”。［15］50-98政治關(guān)系決定經(jīng)濟(jì)關(guān)系、法律關(guān)系和社會(huì)關(guān)系等。但對(duì)于中央—自治區(qū)這類特殊的中央地方關(guān)系，除了用以上的分析邏輯闡釋兩者關(guān)系外，還應(yīng)該注重其關(guān)系中的“民族性”，即突出其是一種“在國家的政治生活中，基于共同利益和特殊利益，形成的以權(quán)力分配權(quán)力行使為基礎(chǔ)，以保障各民族平等權(quán)利為目的的社會(huì)關(guān)系”［16］。

政治關(guān)系屬性：中央與自治區(qū)關(guān)系既體現(xiàn)了中央與一般省級(jí)地方政治關(guān)系的普遍性：主權(quán)性和統(tǒng)一性，又體現(xiàn)作為省級(jí)民族自治地方的特殊性——從屬性和自主性。既反映中央與一般省級(jí)地方的權(quán)力分配關(guān)系，又反映統(tǒng)一主權(quán)國家內(nèi)各民族之間的關(guān)系，呈現(xiàn)出政治關(guān)系體現(xiàn)民族關(guān)系的現(xiàn)實(shí)。而且，附帶民族關(guān)系的政治關(guān)系才是中央—自治區(qū)治理的重心所在，中央與自治區(qū)的分權(quán)主要側(cè)重考慮民族關(guān)系的協(xié)調(diào)和民族權(quán)益的保障，這才是政治關(guān)系的本質(zhì)差別。

政治關(guān)系內(nèi)容：基于對(duì)中央—自治區(qū)政治關(guān)系的屬性界定，《憲法》和《民族區(qū)域自治法》等法律對(duì)兩者的政治關(guān)系范疇進(jìn)行了規(guī)定。一是規(guī)定了自治區(qū)的相關(guān)義務(wù)：自治區(qū)政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)保障憲法和法律在本地區(qū)的遵守和執(zhí)行；積極維護(hù)國家的整體利益；服從中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)等。二是在憲法上確立了民族平等的原則：中國人民政治協(xié)商會(huì)議通過的起臨時(shí)憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》規(guī)定，中國境內(nèi)各民族均有平等的權(quán)力和義務(wù)，在此后的各次《憲法》中都重申和規(guī)定了這一原則。三是中央保障民族區(qū)域自治的實(shí)施。中央通過《憲法》和《民族區(qū)域自治法》保障自治區(qū)行使自治權(quán)；并對(duì)各少數(shù)民族的政治參與進(jìn)行了特殊保障，確保各民族參政議政的權(quán)利。中央與自治區(qū)在政治領(lǐng)域的關(guān)系是兩者關(guān)系互動(dòng)的政治基礎(chǔ)，在兩者關(guān)系發(fā)展和互動(dòng)方面起到引領(lǐng)發(fā)展方向、規(guī)制互動(dòng)性質(zhì)的作用。

2．經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域是中央—自治區(qū)政府互動(dòng)關(guān)系的核心領(lǐng)域

中央與民族自治地方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系是指中央與民族自治地方在社會(huì)再生產(chǎn)過程的生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)環(huán)節(jié)中，在商品、要素、勞務(wù)的流動(dòng)與交換中，作為上下級(jí)政府所形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。［17］中央與自治區(qū)政府經(jīng)濟(jì)關(guān)系是兩者關(guān)系的核心領(lǐng)域，之所以說是核心領(lǐng)域，是因?yàn)殛P(guān)系中蘊(yùn)含著中央利益與自治區(qū)利益的互惠，蘊(yùn)含著中央權(quán)力和自治區(qū)自治權(quán)的博弈，更蘊(yùn)含著中央資源與自治區(qū)資源的共享。因此，中央與自治區(qū)政府關(guān)系的核心在于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而財(cái)政關(guān)系是核心中的核心。

經(jīng)濟(jì)關(guān)系屬性：中央與自治區(qū)政府都是發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的主體，主體間和諧是關(guān)系良性互動(dòng)的基礎(chǔ)要件。第一，中央與自治區(qū)政府是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。中央通過制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長期規(guī)劃，運(yùn)用中央宏觀調(diào)控的各項(xiàng)工具和政策對(duì)民族自治區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和控制，制定合理有效的產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、金融政策等引導(dǎo)和控制民族自治地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、投資規(guī)模、收入結(jié)構(gòu)等。自治區(qū)政府在中央指導(dǎo)下自主開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)。第二，中央與自治區(qū)政府是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。中央監(jiān)督民族自治地方經(jīng)濟(jì)行為的合法性，檢查、控制和糾偏民族自治地方對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)既定目標(biāo)的實(shí)施。第三，中央與自治區(qū)關(guān)系互動(dòng)是互惠的。中央在指導(dǎo)和監(jiān)督自治區(qū)政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)自治區(qū)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，自治區(qū)在中央的指導(dǎo)下開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)，得到中央的經(jīng)濟(jì)援助的同時(shí)，保持自身對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主性。

經(jīng)濟(jì)關(guān)系內(nèi)容：其中最為重要的是財(cái)政關(guān)系。自治區(qū)自治機(jī)關(guān)對(duì)地方財(cái)政享有管理的自治權(quán)。民族自治地方的財(cái)政自治權(quán)是指在國家現(xiàn)行的財(cái)政體制下，民族自治地方根據(jù)《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的精神，依照自治條例的具體規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況和少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)、文化的特點(diǎn)制定落實(shí)財(cái)政自治權(quán)具體權(quán)限的財(cái)政自治單行條例或有關(guān)法律的變通及補(bǔ)充規(guī)定，組織財(cái)政收入，統(tǒng)籌分配財(cái)政資金，自主地管理本地區(qū)財(cái)政事物。［18］在稅收制度方面，為建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的稅收管理體制，從1994年開始實(shí)行“分稅制”。所謂“分稅制”是指國家在各級(jí)政府之間明確劃分事權(quán)及支出范圍的基礎(chǔ)上，按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，結(jié)合稅種的特征劃分中央與地方的稅收管理權(quán)限和稅收收入的制度。［19］自治區(qū)的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易管理自治權(quán)，是在國家宏觀調(diào)控下，自治區(qū)根據(jù)本地實(shí)際制定方針、政策、計(jì)劃，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，開展對(duì)外貿(mào)易。此外，中央政府還通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式對(duì)自治區(qū)政府進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼及其他方面的財(cái)政援助。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，單一制國家里，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的關(guān)系還包含了中央宏觀調(diào)控與自主發(fā)展之間的關(guān)系，［20］255統(tǒng)一的財(cái)政貨幣政策體系運(yùn)行和傳導(dǎo)機(jī)制下，應(yīng)該對(duì)民族自治地方的經(jīng)濟(jì)調(diào)控采用相“區(qū)”抉擇的調(diào)控節(jié)奏和力度，以利于更加符合民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際。［21］35

3.法律領(lǐng)域是中央—自治區(qū)政府關(guān)系互動(dòng)的法治實(shí)踐

法律關(guān)系屬性：中央與自治區(qū)的法律關(guān)系是規(guī)范兩者權(quán)力與義務(wù)，督促主體間相互獲得權(quán)力，相互履行義務(wù)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與義務(wù)在法律意義上的對(duì)等。

法律關(guān)系內(nèi)容：國家權(quán)力體系中，立法權(quán)是重要組成部分之一。立法權(quán)限的劃分，從某種程度上體現(xiàn)了國家權(quán)力在中央與地方之間的分配關(guān)系。自治區(qū)的立法權(quán)有三層含義：一是制定自治條例和單行條例。制定自治條例和單行條例是自治區(qū)立法權(quán)中最重要的權(quán)力。自治區(qū)的自治條例應(yīng)然地規(guī)定了中央與自治區(qū)在權(quán)力實(shí)現(xiàn)和義務(wù)履行方面應(yīng)該具備的權(quán)力，也應(yīng)然成為調(diào)整中央與自治區(qū)政府關(guān)系最為直接的法律依據(jù)，是中央與自治區(qū)法律關(guān)系的直接體現(xiàn)。經(jīng)過長期的探索，我國5個(gè)自治區(qū)的自治條例在長期的實(shí)踐中不斷發(fā)展成熟，不斷具備立法出臺(tái)的新的基礎(chǔ)和條件，期待自治條例實(shí)然的調(diào)整和保障中央與自治區(qū)政府的直接法律關(guān)系。單行條例對(duì)規(guī)范中央與自治區(qū)兩者之間的法律關(guān)系也起到了十分重要的作用，對(duì)兩者關(guān)系中的某一方面的法律關(guān)系的專項(xiàng)調(diào)節(jié)作用十分明顯。二是根據(jù)法律授權(quán)制定變通或者補(bǔ)充的規(guī)定。法律的變通或補(bǔ)充權(quán)沒有得到充分行使。變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定是根據(jù)少數(shù)民族的特殊的文化傳統(tǒng)、價(jià)值觀念和特殊的人文、自然生態(tài)環(huán)境以及民族自治地方的具體情況，對(duì)法律、行政法規(guī)的某些條款進(jìn)行變通或補(bǔ)充使之能夠在民族自治地方順利實(shí)施；是自治權(quán)利在統(tǒng)一法律制度下的延伸，從外延上擴(kuò)大了自治權(quán)行使的空間。［22］240我國授予民族自治地方變通和補(bǔ)充權(quán)的法律有十余部，而民族自治地方還只對(duì)婚姻法、繼承法、選舉法、森林法、草原法等法律進(jìn)行了變通，還有很多部法律的變通或補(bǔ)充處于空白狀態(tài)。三是制定變通或者停止執(zhí)行上級(jí)國家機(jī)關(guān)的不適合民族自治地方實(shí)際情況的決議、決定命令和指示，等等。變通執(zhí)行或停止執(zhí)行的自治權(quán)沒有得到很好的行使。一些國家產(chǎn)業(yè)政策、土地政策等宏觀調(diào)控政策大都實(shí)行“一刀切”的政策，但“一刀切”的做法往往不符合民族自治地方的特殊情況，不利于民族自治地方的發(fā)展。自治區(qū)的變通執(zhí)行或停止執(zhí)行的自治權(quán)在一定程度上能夠改善這種現(xiàn)狀。通過變通或停止執(zhí)行上級(jí)國家機(jī)關(guān)的命令、決定等，使“一刀切”的政策符合民族自治地方的實(shí)際情況。

4．社會(huì)領(lǐng)域是中央—自治區(qū)政府互動(dòng)關(guān)系的治理拓展

隨著少數(shù)民族參與公共事務(wù)意識(shí)的不斷增強(qiáng)，中央與自治區(qū)政府在社會(huì)公共事務(wù)治理領(lǐng)域也將產(chǎn)生更為復(fù)雜的關(guān)系格局。在公共管理領(lǐng)域，通過特設(shè)專門的民族問題的機(jī)構(gòu)和專門的協(xié)調(diào)部門，是中央處理與自治地方關(guān)系的一大特色舉措。

自治區(qū)不但對(duì)本地方的經(jīng)濟(jì)管理享有自治權(quán)，而且對(duì)本地方的科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、體育等社會(huì)事務(wù)同樣享有自治權(quán)。民族自治地方要想得到全面的繁榮發(fā)展，不能只靠經(jīng)濟(jì)的增長，還需要科教文衛(wèi)體各方面事業(yè)的共同進(jìn)步，這樣才能實(shí)現(xiàn)物質(zhì)文明和精神文明的均衡發(fā)展。如在教育領(lǐng)域：國家民族事務(wù)委員會(huì)民族教育司、教育部民族教育司等機(jī)構(gòu)成為協(xié)調(diào)和推進(jìn)中央與自治區(qū)政府教育領(lǐng)域關(guān)系的重要部門。在文化領(lǐng)域，文化部、國家體育總局等承擔(dān)起協(xié)調(diào)中央與自治區(qū)政府在少數(shù)民族文化保護(hù)和開發(fā)、少數(shù)民族傳統(tǒng)體育運(yùn)動(dòng)等事項(xiàng)的關(guān)系。在其他的民生領(lǐng)域，民生保障部門也注重協(xié)調(diào)中央與自治區(qū)政府在少數(shù)民族社會(huì)事務(wù)方面的關(guān)系。隨著我國社會(huì)治理的深度轉(zhuǎn)型，中央與自治區(qū)政府在社會(huì)事務(wù)領(lǐng)域的關(guān)系將進(jìn)一步得到拓展，創(chuàng)新少數(shù)民族和民族地區(qū)公共管理和社會(huì)治理體系成為推動(dòng)中央與自治區(qū)政府關(guān)系創(chuàng)新的重要方面。

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INNOVATION OF GOVERNANCE SYSTEM OF ETHNIC AFFAIRS IN UNITARY MULTIPLE NATION STATE:AN INTERPRETATION OF INTERACTIONS BETWEEN THE CENTER AND THE REGIONAL MINORITY AUTONOMOUS REGION

Lu Peng

Based on the theory of state governance system,this paper approaches modernization of improving the governance system of ethnic affairs and its capability,the core of regional minority autonomous system,one of the three elemental political systems in China.It analyses the self recognition and theme interpretation of interactions between the center and the regional minority autonomy in the perspective of state governance,the content and operation mechanism of the system of regional minority autonomy supervising by the center.It also analyses fully the governance system of state centralization of power on the basis of regional development of minority autonomy.It stresses to grasp the interactive relations,the inner logy and structure of governance of the center and the regional minority autonomy in perspectives of politics,economy,culture and society.

state governance system;governance system of ethnic affairs;regional minority autonomy;interaction

C957【文獻(xiàn)識(shí)別碼】A

1004-454X（2017）04-0031-007

〔責(zé)任編輯：黃仲盈〕

【作 者】陸鵬，中共廣西區(qū)委黨校區(qū)情調(diào)研室講師。南寧，530021

國家社科基金項(xiàng)目“完善國家治理體系視域下中央—自治區(qū)政府互動(dòng)關(guān)系研究”（14XMZ079）。