民族地區(qū)精準(zhǔn)脫貧方略及法治路徑探討*

宋才發(fā) 蘭曉峰

民族地區(qū)精準(zhǔn)脫貧方略及法治路徑探討*

宋才發(fā) 蘭曉峰

民族地區(qū)貧困狀況和形式多種多樣，必須依據(jù)實(shí)際情況制定精準(zhǔn)脫貧方略，確立精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)定位。實(shí)施精準(zhǔn)脫貧方略的法治路徑是：依法依規(guī)實(shí)施貧困群體易地搬遷，落實(shí)教育資源均等化阻斷貧困代際傳遞，建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)生態(tài)文明，改革財(cái)務(wù)管理制度完善扶貧資金管理，強(qiáng)化績(jī)效考核評(píng)估嚴(yán)厲實(shí)施責(zé)任追究機(jī)制。

民族地區(qū)精準(zhǔn)脫貧；易地扶貧搬遷；橫向生態(tài)補(bǔ)償；績(jī)效考核評(píng)估；實(shí)施責(zé)任追究

2017年3月31日中共中央政治局召開專門會(huì)議，聽取2016年省級(jí)黨委和政府有關(guān)脫貧攻堅(jiān)的績(jī)效考核情況報(bào)告，對(duì)在民族地區(qū)進(jìn)一步有效地推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧方略，提出“要用繡花的功夫?qū)嵤┚珳?zhǔn)扶貧”。中央政治局強(qiáng)調(diào)要打牢基礎(chǔ)、做細(xì)建檔立卡、實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，嚴(yán)格落實(shí)精準(zhǔn)脫貧的責(zé)任制度、考核制度、問責(zé)制度，采取超常規(guī)措施確保脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、民族地區(qū)精準(zhǔn)脫貧方略的基本內(nèi)涵

民族地區(qū)貧困狀況和形式多種多樣。民族地區(qū)貧困群體貧困的原因是多方面的，但最主要的是所處自然環(huán)境條件惡劣、市場(chǎng)發(fā)育不完善等客觀約束和精神懈怠等主觀因素相互交織的結(jié)果。與全國(guó)其他地區(qū)尤其是與發(fā)達(dá)地區(qū)相比較，民族地區(qū)呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢、社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重滯后的特點(diǎn)。據(jù)建檔立卡的信息數(shù)據(jù)顯示，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等公共服務(wù)水平類指標(biāo)方面，76%的貧困縣實(shí)現(xiàn)程度不到30%；在農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生室覆蓋率方面，14%的貧困縣實(shí)現(xiàn)程度不到50%；在九年制義務(wù)教育方面，93%的貧困縣實(shí)現(xiàn)程度達(dá)到50%以上；在基礎(chǔ)設(shè)施水平方面，71%的貧困縣行政村道路硬化程度不到50%，76%的貧困縣行政村通班車率不到50%；在居民照明用電方面，19%的貧困縣實(shí)現(xiàn)程度不到50%；在人畜飲用水安全方面，不到50%的貧困縣占比為12%，48%的貧困縣實(shí)現(xiàn)程度在50%到80%之間；在居民住房安全方面，24%的貧困縣實(shí)現(xiàn)程度在50%到80%之間；在生活垃圾無害化處理方面，52%的貧困縣實(shí)現(xiàn)程度不到50%。［1］民族地區(qū)貧困群體的貧困狀況不僅表現(xiàn)為物質(zhì)層面極度貧困，而且表現(xiàn)為精神、能力層面的高度貧困。目前國(guó)內(nèi)外理論界對(duì)“中等收入”群體普遍采用的測(cè)評(píng)方法，主要有“絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)”和“相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)”兩種模式：（1）“絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)”模式是以日人均收入1.9美元以下為貧困者，介于10—50美元或10—100美元的人為中等收入者。（2）“相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)”模式是以勞動(dòng)者收入分布的中位數(shù)確定的，即收入中位數(shù)的50%或75%為中等收入群體的收入下限，收入中位數(shù)的1.5倍或2倍為收入上限。［2］就整體而言，我國(guó)在1997年以前屬于“低收入國(guó)家”，1998年開始進(jìn)入中等偏下收入國(guó)家行列，2010年開始進(jìn)入中等偏上收入國(guó)家行列。在我國(guó)全面建成小康社會(huì)的決勝階段，既要追求公平合理的收入分配格局，又必須使越來越多的貧困人口脫貧致富。在目前的形勢(shì)下，一個(gè)地區(qū)中等收入群體比例上升的狀況如何，是衡量和評(píng)價(jià)該地區(qū)實(shí)現(xiàn)建成小康社會(huì)實(shí)際程度的關(guān)鍵性指標(biāo)。因此，國(guó)務(wù)院要求全國(guó)各地一定要轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，不斷培育和擴(kuò)大中等收入群體，把擴(kuò)大中等收入者比重納入了具有法律約束力的《國(guó)家十三五規(guī)劃綱要》。［3］民族地區(qū)當(dāng)下確有一部分處在小康線與貧困線上下波動(dòng)的低收入群體，對(duì)于這部分人群各級(jí)政府必須通過加快區(qū)域型經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)施“普惠式扶貧”的方式，避免他們陷入絕對(duì)貧困行列，促使他們盡快增收致富步入中等收入行列。對(duì)現(xiàn)實(shí)存在的部分絕對(duì)貧困群體，必須確保他們精準(zhǔn)脫貧不返貧，幫助他們徹底拔掉窮根；要針對(duì)不同區(qū)域條件、不同自然生態(tài)環(huán)境狀況，在扶貧政策、扶貧資源等方面因地制宜、因人施策，千萬不能用同一把尺子去衡量。一定要科學(xué)識(shí)別不同貧困家庭致貧的具體原因，合理評(píng)估貧困代際傳遞的實(shí)際程度，通過產(chǎn)業(yè)扶貧、科技扶貧和教育扶貧多管齊下，阻止貧困家庭貧困現(xiàn)象的代際傳遞。民族地區(qū)在精準(zhǔn)扶貧的具體途徑和模式上，一定要根據(jù)具體的貧困狀況和貧困形式，從過去單一的經(jīng)濟(jì)扶貧解困模式，轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)多維度的法治思維模式，統(tǒng)籌扶貧區(qū)域教育、醫(yī)療、就業(yè)、環(huán)保等基礎(chǔ)條件設(shè)施的改善，用法治手段保障民族地區(qū)到2020年實(shí)現(xiàn)徹底脫貧。

民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧方略。為了減少貧困人口，經(jīng)過幾十年艱苦卓絕的努力，我國(guó)成功地實(shí)現(xiàn)了6.6億貧困群體脫離貧困；2016年又使1240萬貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，為不發(fā)達(dá)國(guó)家消除貧困現(xiàn)象提供了可供效仿和復(fù)制的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。民族地區(qū)整體貧困是全面建成小康社會(huì)的短板，而且剩下的貧困群體的貧困狀況與原來的貧困群體相比較，其貧困程度更深、致貧原因更復(fù)雜、脫貧難度更大、減貧的成本更高，確實(shí)是當(dāng)下精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧難啃的“硬骨頭”。因而民族地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)貴在精準(zhǔn)，重在實(shí)效。中央政府在精準(zhǔn)脫貧方略中莊嚴(yán)承諾，精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧將綜合考慮民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境、民族教育、城鎮(zhèn)化建設(shè)、社會(huì)保護(hù)和工業(yè)發(fā)展諸多因素，把當(dāng)下的整體脫貧與未來的可持續(xù)發(fā)展緊密結(jié)合起來，確保到2020年徹底消除尚存的5630萬貧困人口。民族地區(qū)精準(zhǔn)脫貧的最大難點(diǎn)在于，區(qū)域性經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力相當(dāng)欠缺，貧困群體增收能力極其微弱。在“十三五”期間，必須促進(jìn)民族地區(qū)由生存型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)向發(fā)展型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，幫助農(nóng)村農(nóng)民實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)發(fā)展共融，增強(qiáng)貧困群體脫貧致富的內(nèi)生動(dòng)力，以村級(jí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)整個(gè)貧困群體實(shí)現(xiàn)增收。尤其要因地制宜地幫助生態(tài)資源地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源資產(chǎn)化，讓貧困群體切實(shí)從生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)中得到更多的實(shí)惠。上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和當(dāng)?shù)卣哟髮?duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度，提供貧困地區(qū)生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)恼吖┙o，激發(fā)以增強(qiáng)區(qū)域性內(nèi)生動(dòng)力為核心的綠色益貧性發(fā)展。中央政府已將精準(zhǔn)脫貧納入具有法律約束力的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》，明確規(guī)定不僅要把貧困視為缺少收入或生活必需物質(zhì)，如食物、住房、土地和其他個(gè)人資產(chǎn)等，而且還要把教育、醫(yī)療、社會(huì)包容性等因素，統(tǒng)統(tǒng)納入測(cè)量民族地區(qū)貧困群體的標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)中來。精準(zhǔn)脫貧的關(guān)鍵環(huán)節(jié)體現(xiàn)在貧困群體識(shí)別和動(dòng)態(tài)管理上，對(duì)于以前在統(tǒng)計(jì)上漏掉了的、居住分散的特困群體，一經(jīng)識(shí)別就必須立即建檔立卡、納入精準(zhǔn)扶貧范圍；對(duì)已經(jīng)脫貧的群體必須逐戶銷號(hào)，確保扶貧資源精準(zhǔn)地用在最需要的貧困群體身上；對(duì)少數(shù)脫貧又返貧的群體要及時(shí)跟蹤重新錄入，既不能漏掉任何一個(gè)貧困人口，又不能把非貧困人群納入扶貧范圍。各級(jí)政府都要制定脫貧攻堅(jiān)責(zé)任清單，嚴(yán)格按照“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制”，科學(xué)構(gòu)建各負(fù)其責(zé)、責(zé)任清晰、合力攻堅(jiān)的責(zé)任體系。［4］這個(gè)中央政府最新制定的精準(zhǔn)脫貧方略，確實(shí)彰顯了我國(guó)在消除貧困領(lǐng)域的決心和韌力。

民族地區(qū)精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)定位。依據(jù)2016年扶貧對(duì)象以及貧困發(fā)生率進(jìn)行系統(tǒng)排序，貴州、云南、廣西、四川、湖南、河南這6個(gè)省區(qū)的貧困人口仍然高達(dá)300萬以上，西藏、新疆、甘肅、貴州、云南和陜西6個(gè)省區(qū)貧困發(fā)生率最高，整個(gè)民族地區(qū)貧困人口和貧困發(fā)生率都比較高。［5］精準(zhǔn)脫貧方略就是中央政府根據(jù)民族地區(qū)的實(shí)際情況，充分考慮到貧困地區(qū)自然環(huán)境、居民收入等客觀因素做出的體制機(jī)制創(chuàng)新，由國(guó)家制定統(tǒng)一的扶貧對(duì)象識(shí)別辦法，為在“十三五”期間完成精準(zhǔn)脫貧任務(wù)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2016年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》，首次確立了民族地區(qū)在“十三五”期間整體脫貧的基本目標(biāo)、主要任務(wù)和保障措施，明確提出了打贏這場(chǎng)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的路線圖和時(shí)間表。規(guī)劃強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧方略，堅(jiān)持精準(zhǔn)幫扶與區(qū)域整體開發(fā)相結(jié)合，以民族地區(qū)集中連片的特困地區(qū)為重點(diǎn)，始終瞄準(zhǔn)14個(gè)集中連片的特困地區(qū)、832個(gè)貧困縣、12.8萬個(gè)已建檔立卡的貧困村和5630萬貧困人口，以政治制度和法治手段為根本保障，確保按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)到2020年底，實(shí)現(xiàn)所有貧困人口全部脫貧和貧困縣全部摘帽。根據(jù)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》提出的“直接目標(biāo)”要求，必須穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)扶貧對(duì)象不再愁吃、愁穿，子女教育、基本醫(yī)療和住房有保障，生態(tài)環(huán)境建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)諸方面有顯著改善。例如，廣西壯族自治區(qū)經(jīng)過嚴(yán)格識(shí)別，共有建檔立卡的貧困群體2.46萬個(gè)移民搬遷村、5000個(gè)貧困村，共計(jì)635萬貧困人口。對(duì)照國(guó)家和自治區(qū)規(guī)定的脫貧標(biāo)準(zhǔn)，2016年廣西認(rèn)定111萬貧困人口實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。［6］民族地區(qū)貧困人口全部脫貧是貧困縣摘帽的基礎(chǔ)，脫貧摘帽必須從當(dāng)?shù)厝罕姷那猩砝婧烷L(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，千萬不能重犯過去“數(shù)字脫貧”和“被脫貧”的錯(cuò)誤，如果貧困發(fā)生率仍然處在20%或接近30%的程度，那么，這場(chǎng)舉世空前、曠日持久的脫貧摘帽攻堅(jiān)戰(zhàn)，無異于失去了它本來的價(jià)值和意義。為此，中央政府提出要?jiǎng)?chuàng)新精準(zhǔn)脫貧思路、機(jī)制、路徑和模式，采取超常規(guī)的舉措，堅(jiān)決打贏整體脫貧這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)。

二、民族地區(qū)實(shí)施精準(zhǔn)脫貧方略的法治路徑

依法依規(guī)實(shí)施貧困群體易地扶貧搬遷。我國(guó)自2000年開始，對(duì)民族地區(qū)集中連片特困區(qū)域，實(shí)施特困群體易地搬遷和生態(tài)移民，已經(jīng)有超過700萬農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)了易地搬遷。2014年5月12日中央扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組制訂《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》，明確將特困群體易地搬遷和生態(tài)移民作為開展精準(zhǔn)脫貧工作的指導(dǎo)方向。應(yīng)當(dāng)真實(shí)地傳播民族地區(qū)現(xiàn)實(shí)的貧困樣態(tài)，通過國(guó)家的力量并引導(dǎo)社會(huì)力量共同參與治理。預(yù)計(jì)到2020年還將有1000萬貧困群體，需要通過易地扶貧搬遷的方式解決問題。這部分貧困群體多處在生存環(huán)境極其惡劣、生態(tài)環(huán)境極為脆弱的石質(zhì)荒漠化地帶，實(shí)施易地扶貧搬遷措施有利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境約束下扶貧開發(fā)與生態(tài)保護(hù)雙贏。對(duì)于生產(chǎn)方式仍處于“刀耕火種”的落后狀態(tài)，靠天吃飯、一輩子難與山外人打交道的1000萬特困群體，國(guó)務(wù)院《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》要求由政府兜底實(shí)施整體易地搬遷。當(dāng)?shù)卣獎(jiǎng)?chuàng)新扶貧思路，因地制宜地選擇具體的易地搬遷安置方式，多措并舉確保搬遷群體搬得出、穩(wěn)得住、能脫貧。一定要解決好易地搬遷困難群體的生計(jì)問題，杜絕“由貧遷貧”情況的發(fā)生。比如，四川省涵蓋了36個(gè)國(guó)家重點(diǎn)扶貧縣、1萬個(gè)重點(diǎn)貧困村。僅巴中市就有41.39萬戶、152萬貧困人口長(zhǎng)期生活在高寒山區(qū)，每年因?yàn)?zāi)返貧約有2萬人，2015年12月四川省對(duì)這部分絕對(duì)貧困人群?jiǎn)?dòng)了易地扶貧搬遷工程。《四川省支持易地扶貧搬遷的有關(guān)政策》以法規(guī)約束力的方式，確保在“十三五”期間70.22萬戶、241.83萬人順利遷出。在這些易地扶貧搬遷的貧困群體當(dāng)中，有屬于建檔立卡的貧困農(nóng)戶35萬戶、116萬人。《四川省易地扶貧搬遷2017年實(shí)施方案》計(jì)劃在2017年再投資198.58億元，對(duì)33萬農(nóng)村貧困人口實(shí)施易地扶貧搬遷。國(guó)家和四川省出臺(tái)的法規(guī)文件規(guī)定，貧困地區(qū)在易地扶貧搬遷中騰出的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)，可以作為支持易地扶貧搬遷項(xiàng)目跨區(qū)域進(jìn)行增減掛鉤交易。巴中市以每公頃442.5萬元的價(jià)格出讓，成都市高新區(qū)獲得了巴中市300公頃土地增減掛鉤指標(biāo)，巴中市獲得了13億元易地扶貧搬遷騰出的城鄉(xiāng)建設(shè)用地出讓金，成為全國(guó)首個(gè)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用建設(shè)用地增加掛鉤指標(biāo)的地區(qū)，保障了巴中市易地扶貧搬遷工作的順利推進(jìn)。［7］

落實(shí)教育資源均等化阻斷貧困代際傳遞。學(xué)校是國(guó)家和社會(huì)文明的燈塔，教育是阻斷貧困代際傳遞的路徑?！胺鲐毾确鲋恰薄爸呜毾戎斡蕖薄懊撠毞婪地殹?，這些強(qiáng)調(diào)教育作用與脫貧效果的經(jīng)驗(yàn)之談，表明教育扶貧在民族地區(qū)的基礎(chǔ)性地位，反映教育扶貧的先導(dǎo)性功能和根本性作用。追求教育資源平等不只是一個(gè)話語(yǔ)權(quán)的問題，而是一個(gè)歷史的和現(xiàn)實(shí)的尖銳問題。2016年5月中共中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第24次會(huì)議審議通過的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快中西部教育發(fā)展的指導(dǎo)意見》，都對(duì)民族地區(qū)義務(wù)教育一體化發(fā)展、保障每個(gè)孩子受教育的權(quán)利做出了部署。要通過教育資源均等化體制機(jī)制改革，讓貧困家庭的孩子掌握知識(shí)、改變命運(yùn)，幫助貧困地區(qū)年青一代提高科學(xué)文化素養(yǎng)，堅(jiān)決阻止貧困現(xiàn)象的代際傳遞，這是最有效、最根本的精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧。貧困代際傳遞是一個(gè)專門的、具有特定含義的概念，它是指“貧困”及致貧因素在特定群體代際的延續(xù)，后代人承襲前代人貧困境遇的一種社會(huì)現(xiàn)象。民族地區(qū)由于貧困人口眾多、致貧原因復(fù)雜、貧困程度深刻，脫貧攻堅(jiān)的內(nèi)生動(dòng)力不足、社會(huì)保障體系不完善，加之農(nóng)民外出務(wù)工引發(fā)留守兒童教育缺失、輟學(xué)率高等問題，極易加劇貧困的代際傳遞。從一定意義上說，阻斷貧困家庭貧困現(xiàn)象的代際傳遞，不僅直接涉及能否打贏這場(chǎng)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的問題，而且直接影響到民族地區(qū)長(zhǎng)治久安和各民族共同繁榮的問題。為此就要通過教育體制機(jī)制改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育資源均等化，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、教師編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、基本裝備配置標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額統(tǒng)一等，把教育資源更多的投向?qū)W前教育與兒童早期教育。民族地區(qū)政府和各級(jí)各類教育部門，要以政府基本公共服務(wù)均等化為突破口，繼續(xù)大力發(fā)展中等職業(yè)教育和雙語(yǔ)教育，把提高當(dāng)?shù)刂行W(xué)教育質(zhì)量和教育服務(wù)水平，作為落實(shí)教育扶貧體制機(jī)制改革的重要任務(wù)，加快義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化和寄宿制學(xué)校建設(shè)，引導(dǎo)、鼓勵(lì)和吸引全國(guó)優(yōu)秀教師自愿地向民族地區(qū)流動(dòng)，讓民族地區(qū)青少年一代通過接受高質(zhì)量的國(guó)民教育，最終達(dá)到提高自己生活質(zhì)量和改變自己命運(yùn)的夙愿。民族地區(qū)走向現(xiàn)代文明的根基在農(nóng)村，農(nóng)村挖掉窮根奔向小康的希望在教育，誠(chéng)如習(xí)近平2013年7月22日在湖北調(diào)研同部分村民座談時(shí)所說：“農(nóng)村絕不能成為荒蕪的農(nóng)村、留守的農(nóng)村、記憶中的故園?！保?］

建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)生態(tài)文明。民族地區(qū)普遍生態(tài)脆弱，是當(dāng)下扶貧開發(fā)面臨的棘手問題。生態(tài)扶貧正是基于生態(tài)危機(jī)做出的理性選擇，不僅具有生態(tài)倫理的意藴，而且較好地把生態(tài)資源的合理開發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)結(jié)合起來，增強(qiáng)了貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力，有利于避免因缺乏生態(tài)支撐后勁而再度返貧的情況發(fā)生。生態(tài)文明建設(shè)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局和民族地區(qū)群眾的切身利益，是實(shí)現(xiàn)脫貧致富和可持續(xù)發(fā)展的重要基石?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出，扶貧開發(fā)不能以犧牲生態(tài)為代價(jià)，必須把生態(tài)保護(hù)放在優(yōu)先的位置上，積極探索生態(tài)扶貧的新路子，讓民族地區(qū)群眾切實(shí)從生態(tài)修復(fù)、生態(tài)建設(shè)當(dāng)中獲得更多的實(shí)惠。2016年12月2日習(xí)近平提出，要盡快把民族地區(qū)生態(tài)文明制度的“四梁八柱”建立起來，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展意識(shí)，引導(dǎo)民族地區(qū)走向社會(huì)主義生態(tài)文明的新時(shí)代。［9］實(shí)事求是地說，民族地區(qū)生態(tài)扶貧面臨著諸多現(xiàn)實(shí)阻力：部分群眾沒有直接從生態(tài)扶貧中獲得預(yù)期效益，對(duì)生態(tài)扶貧向縱深推進(jìn)難于產(chǎn)生認(rèn)同感，甚至對(duì)綠色發(fā)展和生態(tài)扶貧理念產(chǎn)生抵觸情緒。加之生態(tài)治理與環(huán)境保護(hù)不是在短期內(nèi)就能立馬見效的，這就與部分貧困群體急于脫貧的心理發(fā)生沖突，從而使生態(tài)扶貧和環(huán)境保護(hù)決策的實(shí)施受阻。必須通過深化生態(tài)文明體制機(jī)制改革，打破民族地區(qū)生態(tài)惡化、生活貧困的惡性循環(huán)，尤其在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧的過程中，根據(jù)貧困地區(qū)的實(shí)際情況，引導(dǎo)和幫助貧困群體發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)特別是生態(tài)產(chǎn)業(yè)，著力抓好水、土壤和大氣等重點(diǎn)領(lǐng)域的污染治理，完善保護(hù)生態(tài)的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，推動(dòng)整個(gè)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)朝著綠色、循環(huán)和低碳方向發(fā)展，形成居民保護(hù)生態(tài)、節(jié)約利用資源的生產(chǎn)生活方式。要把綠色發(fā)展作為貧困地區(qū)扶貧開發(fā)的特色和優(yōu)勢(shì)，不以犧牲環(huán)境為代價(jià)去換取短暫的經(jīng)濟(jì)繁榮，推動(dòng)民族地區(qū)建立永續(xù)利用和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的體系。上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)要建立和完善民族地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)制度，推動(dòng)橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制從當(dāng)下行政手段為主，向綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)和行政手段轉(zhuǎn)變。這里所論及的“橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，就是把生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)、權(quán)、利有機(jī)地結(jié)合起來，遵循“誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)”的公正原則，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、提高資源配置效率，這樣做能夠較大程度地調(diào)動(dòng)生態(tài)提供地區(qū)的積極性。民族地區(qū)政府要以統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為主線，加大對(duì)貧困地區(qū)生態(tài)保護(hù)的力度，著力在各個(gè)貧困片區(qū)推行橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)各職能部門之間的合作與溝通，促使生態(tài)獲益地區(qū)主動(dòng)幫扶為保護(hù)生態(tài)做出犧牲的貧困地區(qū)，將共享作為扶貧攻堅(jiān)和扶貧開發(fā)的目標(biāo)，讓致力于生態(tài)保護(hù)區(qū)域的群體在共享共建發(fā)展中獲益。

改革財(cái)務(wù)管理制度完善扶貧資金管理。從精準(zhǔn)扶貧財(cái)政資金來源上說，它具有顯著的公共性，是國(guó)家財(cái)政對(duì)貧困群體轉(zhuǎn)移支付的重要方式，必須依法加強(qiáng)對(duì)精準(zhǔn)扶貧財(cái)政資金的監(jiān)督管理。民族地區(qū)在精準(zhǔn)扶貧財(cái)政資金的使用上，確實(shí)存在諸多性質(zhì)相當(dāng)嚴(yán)重的問題，如對(duì)貧困群體的這筆救命錢撥付不及時(shí)、不到位，對(duì)資金的使用范圍不按照政策規(guī)定、隨意性太大；在扶貧資金的財(cái)務(wù)管理上，不僅存在工作瑕疵而且存在制度漏洞，有些地方還存在嚴(yán)重的挪用和套取財(cái)政扶貧資金的現(xiàn)象。財(cái)政部針對(duì)出現(xiàn)的問題及時(shí)修訂了《財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》，明令自2017年3月31日起施行。該辦法堅(jiān)持以目標(biāo)和結(jié)果為導(dǎo)向的原則，促使資金的分配和使用向脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)聚焦；強(qiáng)化了地方政府對(duì)中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的管理責(zé)任，把中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金項(xiàng)目審批權(quán)下放到縣一級(jí)；為方便特困區(qū)域整合使用扶貧開發(fā)資金，避免因規(guī)定過細(xì)、過死而束縛地方政府操作，新辦法不再對(duì)中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金支出范圍做出具體規(guī)定，但是明確了資金不得支出的范圍，采取列清單的方式規(guī)定這項(xiàng)資金不得用于行政事業(yè)單位的基本支出，不得適用于交通工具、通信設(shè)備、修建樓堂館所，以及彌補(bǔ)企業(yè)虧損和發(fā)放各類津貼、獎(jiǎng)金和福利補(bǔ)助等。［10］例如，貴州三都是全國(guó)唯一的水族自治縣，轄有39.2萬人口，少數(shù)民族人口占96.7%。近年來三都水族自治縣有效整合各類扶貧資金，并且與縣信用社合作設(shè)立“特惠貸”風(fēng)險(xiǎn)基金，建立“公司+基地+農(nóng)戶”的股份合作、租賃聯(lián)結(jié)、家庭農(nóng)場(chǎng)等扶貧開發(fā)模式，安排專項(xiàng)財(cái)政扶貧貼息資金933.78萬元，撬動(dòng)銀行和社會(huì)資金近5億元發(fā)展特色種養(yǎng)殖業(yè)。統(tǒng)計(jì)到2015年底，全縣貧困人口由2011年底的16.87萬人減少到8.15萬人，實(shí)現(xiàn)全縣10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)減貧摘帽。［11］2016年中央和省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金首次突破1000億元，其中，屬于中央財(cái)政扶貧資金667億元，同比增長(zhǎng)43.4%；屬于省級(jí)財(cái)政扶貧資金超過400億元，同比增長(zhǎng)50%以上。2016年為實(shí)現(xiàn)1000萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，各類金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)加大扶貧支持力度，累計(jì)發(fā)放扶貧小額貸款2772億元，僅2016年就發(fā)放1645億元，共支持766萬戶貧困群體脫貧。2016年底已有22個(gè)省區(qū)對(duì)扶貧資金使用情況和績(jī)效開展督查巡查活動(dòng)，依法明確了貧困縣必須作為、提倡作為和禁止作為的9項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。［12］再如，連云港市灌云縣是少數(shù)民族散雜居地區(qū)，有建檔立卡的貧困人口近10萬人，2016年國(guó)家及上級(jí)政府下?lián)芊鲐殞ｍ?xiàng)資金1.2億元、扶貧貸款1億元，灌云縣少數(shù)黑心的官員對(duì)這筆百姓的救命錢，肆無忌憚地進(jìn)行“雁過拔毛”式的貪腐。為確保國(guó)家的扶貧資金用到刀刃上，該縣紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)通過聚焦扶貧資金、扶貧項(xiàng)目和扶貧對(duì)象3個(gè)方面的突出問題，掛牌督辦貧困群體身邊“雁過拔毛”式的貪腐問題6起、立案5起，共移送司法機(jī)關(guān)處理相關(guān)責(zé)任人員16人，［13］對(duì)官員貪腐扶貧資金的行為起到了振聾發(fā)聵的作用。

強(qiáng)化績(jī)效考核評(píng)估嚴(yán)厲實(shí)施責(zé)任追究機(jī)制。民族地區(qū)少數(shù)極偏僻地方至今連最基本的公共設(shè)施都沒有建立起來，其貧困程度事實(shí)上拉低了整體扶貧的效果，這種狀況的存在不利于對(duì)民族地區(qū)扶貧績(jī)效的科學(xué)考核和評(píng)估。從扶貧績(jī)效考核和扶貧項(xiàng)目評(píng)估層面看，盡管扶貧項(xiàng)目和績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)已在民族地區(qū)多層級(jí)設(shè)立，但由于扶貧績(jī)效評(píng)估制度至今尚未真正建立起來，致使出現(xiàn)考核評(píng)估指標(biāo)不明晰、扶貧項(xiàng)目績(jī)效不鮮明和持續(xù)性不強(qiáng)等問題。再?gòu)姆鲐氻?xiàng)目及績(jī)效監(jiān)督層面看，政府的扶貧項(xiàng)目往往缺乏客觀監(jiān)督，社會(huì)力量也很難穩(wěn)定的成為監(jiān)督的第三方，這種客觀存在的監(jiān)督“雙重困難”，有礙于考核評(píng)估工作的開展。民族地區(qū)脫貧績(jī)效的考核和評(píng)估工作必須做到準(zhǔn)和實(shí)，否則就違背了設(shè)置績(jī)效考核評(píng)估制度的初衷。當(dāng)下必須重點(diǎn)考核建檔立卡的貧困群體真實(shí)脫貧情況，嚴(yán)格堅(jiān)持脫貧標(biāo)準(zhǔn)不放松，逐一進(jìn)行脫貧人群的評(píng)估和驗(yàn)收，堅(jiān)決杜絕和防止出現(xiàn)新的“被脫貧”“被均等”現(xiàn)象，將脫貧的實(shí)際成效作為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度述職、綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，杜絕績(jī)效考核評(píng)估的形式主義、做到獎(jiǎng)罰分明。為此就需要從政府職能轉(zhuǎn)變的視角，構(gòu)建一個(gè)適合民族地區(qū)實(shí)際情況的績(jī)效考核評(píng)估體系，確保各級(jí)政府精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的完整實(shí)現(xiàn)。

具體地說，要進(jìn)行如下三個(gè)方面的改革：（1）通過簡(jiǎn)政放權(quán)強(qiáng)化政府職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行監(jiān)督的基本功能。要將政府評(píng)估功能讓渡或委托給社會(huì)組織，體現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估的公正性和民主性。（2）注重扶貧資源與信息的有機(jī)整合，構(gòu)建動(dòng)態(tài)的扶貧管理機(jī)制。產(chǎn)業(yè)扶貧和資源整合機(jī)制是動(dòng)態(tài)扶貧管理機(jī)制的核心，產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制有助于推動(dòng)貧困地區(qū)市場(chǎng)體制構(gòu)建，有助于市場(chǎng)進(jìn)入貧困地區(qū)后積極發(fā)揮資源整合的作用。（3）推動(dòng)社會(huì)組織參與扶貧績(jī)效考核和評(píng)估工作，構(gòu)建扶貧績(jī)效考核監(jiān)督的長(zhǎng)效機(jī)制。第三方力量應(yīng)以監(jiān)督觀察者的身份全程參與績(jī)效考核和評(píng)估，在扶貧項(xiàng)目執(zhí)行的中間環(huán)節(jié)行使考核評(píng)估權(quán)，在終端評(píng)估環(huán)節(jié)做出符合客觀實(shí)際的評(píng)估結(jié)論，以此作為各級(jí)政府精準(zhǔn)扶貧績(jī)效考核的指標(biāo)。［14］自2016年7月8日《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》實(shí)施以來，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和國(guó)家監(jiān)察部加大了對(duì)扶貧工作監(jiān)督問責(zé)的力度，已公開曝光了325起扶貧領(lǐng)域腐敗的典型案例。從涉案行為看，多集中于精準(zhǔn)扶貧的資格準(zhǔn)入事項(xiàng)，這類案件占案件總量的47%；從涉案主體看，在已被查處人員中村官腐敗占67%，連同鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員涉事的主體占案件總量的86%；再?gòu)纳姘傅赜蚩?，西南、西?2個(gè)省區(qū)案例占查處總量的近一半。［15］要進(jìn)一步強(qiáng)化扶貧績(jī)效考核評(píng)估機(jī)制，嚴(yán)格履行領(lǐng)導(dǎo)干部“問責(zé)制度”和“責(zé)任追究制度”，做到有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)需擔(dān)當(dāng)，失責(zé)必追究。對(duì)扶貧領(lǐng)域腐敗案件頻發(fā)地區(qū)，中紀(jì)委、監(jiān)察部提出要追究有關(guān)黨委、紀(jì)委的責(zé)任；對(duì)屬于政府職能部門應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)督職責(zé)而未履行監(jiān)督職責(zé)，應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)問題而故意不作為或視而不見，發(fā)現(xiàn)問題之后又不及時(shí)報(bào)告和不及時(shí)處置的也必須嚴(yán)肅問責(zé)。［16］

［1］楊浩，汪三貴，池文強(qiáng).少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)脫貧進(jìn)程評(píng)價(jià)及對(duì)策研究［J］.貴州民族研究，2016（7）.

［2］李春玲.中等收入標(biāo)準(zhǔn)需要精準(zhǔn)界定［N］.人民日?qǐng)?bào)，2016-12-07.

［3］國(guó)務(wù)院.關(guān)于激發(fā)重點(diǎn)群體活力帶動(dòng)城鄉(xiāng)居民增收的實(shí)施意見［N］.人民日?qǐng)?bào)，2016-10-22.

［4］張秀生，曾燦.精準(zhǔn)扶貧重在準(zhǔn)和實(shí)［N］.人民日?qǐng)?bào)，2017-03-19.

［5］李翠.全國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，民族地區(qū)這塊“硬骨頭”如何“啃”［N］.中國(guó)民族報(bào)，2017-03-24.

［6］新華社.國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》［N］.人民日?qǐng)?bào)，2016-12-03；龐革平.廣西去年111萬人脫貧［N］.人民日?qǐng)?bào)，2017-04-06.

［7］趙蕾.四川今年計(jì)劃易地扶貧搬遷33萬人［N］.中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2017-04-03；趙蕾.四川試水易地扶貧搬遷發(fā)債［N］.中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2016-12-20.

［8］戴小明.民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的核心在教育——武陵山片區(qū)一所偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村小學(xué)的調(diào)查與思考［J］.中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2016（6）.

［9］新華社.習(xí)近平對(duì)生態(tài)文明建設(shè)作出重要指示強(qiáng)調(diào)，樹立“綠水青山就是金山銀山”的強(qiáng)烈意識(shí)，努力走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代［N］.人民日?qǐng)?bào)，2016-12-03.

［10］李麗輝.中央財(cái)政給扶貧資金松綁［N］.人民日?qǐng)?bào)，2017-03-25.

［11］三都水族自治縣.強(qiáng)化措施，扎實(shí)推進(jìn)減貧摘帽工作［N］.中國(guó)民族報(bào)，2016-11-11.

［12］顧仲陽(yáng).脫貧攻堅(jiān)首戰(zhàn)全面告捷［N］.人民日?qǐng)?bào)，2017-02-17.

［13］申琳.嚴(yán)防扶貧資金“雁過拔毛”［N］.人民日?qǐng)?bào)，2017-03-28.

［14］莫光輝，凌晨.政府職能轉(zhuǎn)變視角下的精準(zhǔn)扶貧績(jī)效提升機(jī)制構(gòu)建［J］.黨政研究，2016（5）.

［15］楊永純.用問責(zé)之劍護(hù)航扶貧事業(yè)［N］.人民日?qǐng)?bào)，2016-09-23.

［16］姜潔.中央紀(jì)委曝光八起扶貧領(lǐng)域腐敗問題典型案例［N］.人民日?qǐng)?bào)，2017-03-30.

AN APPROACH TO THE STRATEGY OF ACCURATE POVERTY ALLEVIATION AND THE PATH OF RULING BY LAWS IN ETHNIC MINORITY AREAS

Song Caifa,Lan Xiaofeng

The various forms of poverty status in China’s minority areas demands to formulate strategy of accurate poverty alleviation based on the practical local conditions and to locate the objectives.The legal guarantees to implement this strategy cover the following aspects:resettlement according to laws and regulations;prevention of the intergenerational transmission of poverty trough equalization of educational resources;establishment of horizontal eco-compensation mechanism to build eco-civilization;reform of financial management system in order to improve the management of poverty alleviation funds;implementation of the accountability mechanism strictly trough strengthening performance evaluation.

accurate poverty alleviation in minority areas;resettlement for anti-poverty;horizontal eco-compensation mechanism;performance evaluation;accountability mechanism

F127.8【文獻(xiàn)識(shí)別碼】A

1004-454X（2017）04-0152-006

﹝責(zé)任編輯：陳家柳﹞

【作 者】宋才發(fā)，法學(xué)博士，中央民族大學(xué)二級(jí)教授，廣西民族大學(xué)杰出人才柔性引進(jìn)教授，博士生導(dǎo)師；蘭曉峰，法學(xué)專業(yè)碩士研究生，廣西民族大學(xué)相思湖學(xué)院講師。南寧，530006

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“建設(shè)社會(huì)主義民族法學(xué)體系，維護(hù)民族大團(tuán)結(jié)研究”（14ZDC025）。