論我國民族區(qū)域自治地方的自治權(quán)

李發(fā)濤

摘 要：我國憲法確立了包括民族區(qū)域自治制度在內(nèi)的三大基本政治制度，民族區(qū)域自治制度對中國憲政制度是必不可少的，而民族區(qū)域自治所處地方的自治權(quán)，可以說是民族區(qū)域自治制度的核心。在憲法以及民族區(qū)域自治制度的授權(quán)下，各自治地方具有了廣泛的自治權(quán)。但是，在這個過程中，我國民族區(qū)域地方的自治權(quán)在利用的過程中也出現(xiàn)了一些問題，本文以新疆維吾爾自治區(qū)為例，重點探討了中國民族區(qū)域自治地方自治權(quán)的基本內(nèi)涵，闡述了自治權(quán)在行使中存在的一些問題，并提出了一些解決策略。

關(guān)鍵詞：民族區(qū)域自治；自治權(quán)；新疆

新疆位于中國西北部，是中國面積最大的省級行政區(qū)。2010年新疆第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，漢族人口8746148人，占總?cè)丝诘?0.1%，各少數(shù)民族人口13067186人，占總?cè)丝诘?9.9%。新疆現(xiàn)有47個民族成分，主要居住有維吾爾、漢、哈薩克、回、蒙古、錫伯、塔吉克、滿、塔塔爾、俄羅斯等民族，是中國五個少數(shù)民族自治區(qū)之一。隨著新疆工作座談會的召開，黨中央、國務(wù)院將推動新疆跨越式發(fā)展和長治久安納入當(dāng)前全國工作的重點之一，要發(fā)展新疆就必須堅持和完善民族區(qū)域自治制度。自治權(quán)是民族區(qū)域自治制度的點睛之筆。在這個階段，社會主義和諧社會的建設(shè)正在加緊，所以，研究民族區(qū)域自治地方的自治權(quán)是很有意義的。

一、自治權(quán)的基本內(nèi)涵

自治權(quán)的本質(zhì)是一種平等和民主權(quán)利。在社會生活和彼此交往中，不相同的民族地位同等，主要表現(xiàn)在社會生活中各方面的地位、利益和權(quán)益等，這就是民族平等。從新疆的特殊情況來說，民族平等也就是在新疆的地域之內(nèi)，每個民族不管人口數(shù)量多少、先進還是落后，都具有同樣平等的地位。不管哪一個民族，在參加和管理國度事務(wù)及地方事務(wù)的時候，也都享有平等的地位。民族平等的真正落實需要兩個方面的保證，一是國家的法律及執(zhí)政黨的黨規(guī)要對民族平等做出明確的規(guī)定，二是在處理社會主義民族關(guān)系的實踐當(dāng)中，要保證其能夠切實有效得到貫徹。自治權(quán)是民族區(qū)域自治所處的自治機關(guān)享有并行使的權(quán)利，它要緊表現(xiàn)在履行民族區(qū)域所處地方的民族自主管理權(quán)方面。而在我國民族自治地所處的人民政府和人民代表大會不但是自治機關(guān)，并且又是一般地方國家機關(guān)，它們不僅僅代表自治地方管理本地區(qū)內(nèi)一切事宜，并且又代表著全部民族的利益，這種雙重性決定了自治機關(guān)所享有的是自治民族自立辦理的權(quán)力，自治權(quán)也顯示出民族的平等與民主。

二、行使自治權(quán)的現(xiàn)實狀況

（一）制定自治條例和單行條例的權(quán)力

根據(jù)《憲法》和《民族區(qū)域自治法》規(guī)定，新疆的自治機關(guān)依法行使省級地方國家機關(guān)的職權(quán)，同時依法行使自治權(quán)，根據(jù)本地的實際情況貫徹執(zhí)行國家的法律、政策。截至2014年底，自治區(qū)人民代表大會及其常委會共制定具有區(qū)域特色的地方性法規(guī)150余件，作出具有法規(guī)性決議、決定30余件，批準(zhǔn)各自治州和烏魯木齊市報批的單行條例和地方性法規(guī)98件；自治區(qū)人民政府制定規(guī)章320余件。主要有：《烏魯木齊市國防教育條例》、《昌吉回族自治州硅化木保護管理條例》和《巴音郭楞蒙古自治州語言文字管理條例》等等。近年來，又制定了《新疆維吾爾自治區(qū)地下水資源管理條例》、《新疆維吾爾自治區(qū)旅游管理條例（修正）》、《新疆維吾爾自治區(qū)清真食品管理條例》等等。這些法規(guī)涉及到自治區(qū)的政治建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展，為自治區(qū)各項事業(yè)的發(fā)展提供了重要的法制保障。

（二）尊重和保障少數(shù)民族宗教信仰的自由

新疆是多宗教地區(qū)。主要宗教有伊斯蘭教、佛教、基督教、天主教等，其中伊斯蘭教為維吾爾、哈薩克、回、塔吉克、烏茲別克、塔塔爾等十多個民族所信奉。伊斯蘭教在新疆社會生活中有著較大影響。自治區(qū)人民政府根據(jù)憲法和法律的規(guī)定和新疆多民族多宗教的實際狀況，高度重視宗教工作，充分保證信教群眾的宗教信仰自由權(quán)利，同時還制定并頒布了《新疆維吾爾自治區(qū)宗教活動場所管理暫行規(guī)定》等法規(guī)。各宗教團體在法律允許的范圍內(nèi)，自主地開展宗教活動。各民族信教群眾都過著正常的宗教生活，信教自由得到充分尊重。

（三）自主發(fā)展教育、文化、民生工程等社會事業(yè)

多年來，黨和政府始終把大力發(fā)展少數(shù)民族教育作為新疆教育工作的重點，采取一系列扶持政策和有效措施，大力優(yōu)先發(fā)展少數(shù)民族教育。在南疆地區(qū)，四地州喀什地區(qū)、和田地區(qū)、克孜勒蘇柯爾克孜自治州以及阿克蘇地區(qū)已經(jīng)全部實現(xiàn)普通高中免費。新疆各民族文化交相輝映，少數(shù)民族傳統(tǒng)文化得到繼和發(fā)展。新疆政府不斷拓寬雙邊和多邊文化交流，先后在歐洲、中亞等主要國家和地區(qū)成功舉辦“中國新疆文化周”活動，與世界60多個國家和地區(qū)開展文化交流?；刈宓摹盎▋骸?，維吾爾族的“麥西來甫”、哈薩克族的“阿依特斯”、柯爾克孜族的“庫姆孜彈唱會”、蒙古族的“那達慕大會”、錫伯族的“西遷節(jié)”等少數(shù)民族傳統(tǒng)文化得到弘揚和傳承，知名度越來越高。自2010年開始，新疆連續(xù)五年開展“民生建設(shè)年”。民生建設(shè)支出占財政總支出的比重每年保持在70%以上。2014年實施了25類100項重點民生工程，全區(qū)財政用于民生支出2355.3億元，占公共財政預(yù)算支出的71%。2014年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入23214元，比2009年增長78.5%；農(nóng)村居民人均可支配收入8724元，比2009年增長1.1倍。

三、民族自治地方自治權(quán)行使過程中出現(xiàn)的一些問題

（一）在自治權(quán)行使的過程中受到了部分國家機關(guān)的影響

在自治權(quán)運用的過程當(dāng)中，存在部分國家機關(guān)影響民族區(qū)域自治地方的事務(wù)，部分國家機關(guān)或政府部門有時會在民族自治地方制定本區(qū)域內(nèi)的發(fā)展規(guī)劃時，會下達一些文件，要求自治地方按其施行，這在一定程度上影響了民族區(qū)域自治地方的自治權(quán)施行。

（二）有時不能夠正確處理好自治機關(guān)和上級國家機關(guān)的關(guān)系

我國憲法和法律規(guī)定，民族區(qū)域自治地方對于上級國家機關(guān)的決策、命令以及指示，有變通實行的權(quán)利。有的國家機關(guān)決策也許適用于民族區(qū)域自治地方，也有的不太適用于這些民族地區(qū)。民族區(qū)域自治地方需要按照本地區(qū)的實際情況來靈活執(zhí)行。

（三）經(jīng)濟自治權(quán)沒有更加有效的利用

經(jīng)濟發(fā)展權(quán)是民族自治地方自治權(quán)的一個極其重要的內(nèi)容。黨中央、政府對少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展高度重視，但總體而言，新疆等地區(qū)經(jīng)濟和東部沿海地區(qū)相比，仍然有一定的距離。導(dǎo)致這一問題不乏歷史的因素，也有其自身的原因，這些地區(qū)主動發(fā)展的意識不是很強，自身發(fā)展能力還比較弱。有一些民族區(qū)域自治地方的機關(guān)在觀念上存在一定的誤區(qū)，產(chǎn)生了一些依賴思想。

四、民族區(qū)域自治權(quán)的保障和完善

（一）加強自治機關(guān)的職能

自治機關(guān)不但是自治地方的自治機關(guān)，并且是一級地方國家機關(guān)，必須要服從上級國家機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，相對應(yīng)的，上級國家機關(guān)對自治機關(guān)的自治權(quán)要重視，要了解到自治機關(guān)的實際，對具體問題具體分析；要認識到憲法和法令賦予了自治機關(guān)變通的權(quán)力，對于其命令、指示等，遵照本民族、本地區(qū)實際情況執(zhí)行。同時，從法律上為自治機關(guān)確實擁有自治權(quán)提供保障，建立健全相應(yīng)的法律保障體系和獎懲的機制，逐步實現(xiàn)法制體系化和配套化，盡量避免產(chǎn)生“人治”的現(xiàn)象，而作為自治機關(guān)，也要不斷加強自治意識，依法主動維護自己享有的權(quán)利，積極發(fā)揮自治機關(guān)的作用。

（二）正確處理民族自治地方和上級國家機關(guān)的關(guān)系

民族區(qū)域自治地方是在國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下實行自治，享有自治權(quán)，同時，各民族區(qū)域自治地方的自治機關(guān)是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的一級地方政權(quán)機關(guān)，要在《憲法》和法律的范圍內(nèi)開展工作。民族區(qū)域自治地方和中央以及上級國家機關(guān)的關(guān)系如何，與地方和上級的利益息息相關(guān)，同時也對自治權(quán)有著重大的影響，因此要處理好民族區(qū)域自治地方和上級國家機關(guān)的關(guān)系，自治機關(guān)既要履行一級國家政權(quán)機關(guān)的職權(quán)，也要履行自治權(quán)，二者不能孤立地的行使。同時，也不可將自治權(quán)完全依賴于地方國家機關(guān)的職權(quán)中。民族區(qū)域自治地方是處理好自身和中央、上級國家機關(guān)之間關(guān)系的關(guān)鍵，首先，要努力做到法制化，在調(diào)整相互關(guān)系之時有法律依據(jù)可循；其次，一旦出現(xiàn)了職責(zé)權(quán)限上的沖突，就要請最高國家權(quán)力機關(guān)和有關(guān)司法機關(guān)依法進行裁決；第三，要理順民族區(qū)域自治地方政府和上級政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，以保證自治權(quán)的實施，各民族區(qū)域自治地方的自治機關(guān)應(yīng)對上級機關(guān)負責(zé)并受其領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。

（三）大力發(fā)展民族區(qū)域自治地方的經(jīng)濟

經(jīng)濟是基礎(chǔ)，要想使自治權(quán)的行使得到充分的保障，就要具備堅實的經(jīng)濟和物質(zhì)基礎(chǔ)。近年來，為了幫助少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展各項事業(yè)，國家投入了大量的人力、物力和財力，使民族區(qū)域自治地方有了很大的轉(zhuǎn)變。有一些民族區(qū)域自治地方的領(lǐng)導(dǎo)干部在觀念上存在一定的誤區(qū)，認為實行民族區(qū)域自治就需要中央的補給，沒有主動積極的發(fā)展本民族和本地區(qū)的地方經(jīng)濟。民族區(qū)域自治地方的成長即需要國家?guī)兔椭С?，更需要自己的拼搏和奮斗。民族區(qū)域自治地方要抓住國家政策轉(zhuǎn)變的有利時機，充分行使自治權(quán)，尤其是經(jīng)濟上的自治權(quán)，憑借國家給予的各方面的支持優(yōu)勢，再加上當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢，大力發(fā)展畜牧業(yè)、畜產(chǎn)品加工業(yè)、旅游業(yè)等重點支持和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，力爭實現(xiàn)產(chǎn)品優(yōu)勢的多次轉(zhuǎn)化升值，獲得更多的經(jīng)濟效益。

自治權(quán)是民族區(qū)域自治制度的核心，是民族區(qū)域自治制度成功實施的關(guān)鍵和重點所在。從這些年新疆自治權(quán)的實踐來看，民族區(qū)域自治制度的實施取得斐然的成績，但是同時我們也要意識到一些問題也是存在的。隨著改革開放的進一步深入和全球經(jīng)濟一體化發(fā)展的大趨勢下，我國民族區(qū)域自治地方的經(jīng)濟也在不斷向前，人們的生活水平日益提高，與國際間的互動和交流不斷加強，如何使自治權(quán)不斷完善以及確保其在實際中的行使得到有效落實有著重要的現(xiàn)實意義，需要國家、政府以及各民族區(qū)域自治地方的自治機關(guān)的共同努力。（作者單位：新疆大學(xué)）

參考文獻：

[1] 李春輝《民族區(qū)域自治權(quán)論》民族出版社 2011年

[2] 鄒敏《論民族區(qū)域自治權(quán)的源與流》中央民族大學(xué)出版社2009年

[3] 嵇雷《中國民族區(qū)域自治制度發(fā)展研究》民族出版社2013年