社會工作機(jī)構(gòu)參與社會治理的作用機(jī)制研究①
——以江西省未成年人社會保護(hù)項目為例

楊芳勇

社會工作機(jī)構(gòu)參與社會治理的作用機(jī)制研究①
——以江西省未成年人社會保護(hù)項目為例

楊芳勇

探究社會工作機(jī)構(gòu)參與社會治理的作用機(jī)制應(yīng)從社會治理的政府、市場、社會組織和公眾四個主體出發(fā)，沿著參與、嵌入和介入的三個行動維度展開，這三個維度既是一個時間序列上的先后關(guān)系，也是項目作用機(jī)制上的因果關(guān)系。由此形成四個參與機(jī)制、兩個嵌入機(jī)制和一個介入機(jī)制，共七種機(jī)制，每種機(jī)制又可以按照項目的不同，具有不同的機(jī)制形式。這些機(jī)制的有效運轉(zhuǎn)保障了社會工作機(jī)構(gòu)服務(wù)功能的良好發(fā)揮，其中某些功能的缺位或未能發(fā)揮應(yīng)有的作用，則相應(yīng)的社會治理項目也不能收獲最佳的效果。

社會工作機(jī)構(gòu) 社會治理 作用機(jī)制

一、研究緣起

2013年習(xí)近平同志提出“推進(jìn)社會事業(yè)改革創(chuàng)新，加快形成科學(xué)有效的社會治理體制，推進(jìn)社會領(lǐng)域制度創(chuàng)新和基本公共服務(wù)均等化，確保社會既充滿活力又和諧有序”②習(xí)近平：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013年，第50頁；同年9月16日國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，2015和2016年李克強(qiáng)在《中央政府政府工作報告》均指出要“支持群團(tuán)組織依法參與社會治理，發(fā)展專業(yè)社會工作、志愿服務(wù)和慈善事業(yè)”。黨和政府的這些方針政策，為社會組織參與社會治理提出了要求，極大地激發(fā)了社會工作機(jī)構(gòu)參與社會治理的活力。各級政府部門對社會工作參與社會治理持積極態(tài)度，每年都會列出專門預(yù)算用于購買社會工作服務(wù)，社會工作通過對社會治理各個相關(guān)領(lǐng)域的參與，在保護(hù)弱勢群體，追求人的全面發(fā)展，促進(jìn)社會平衡發(fā)展，防范社會風(fēng)險、維護(hù)社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮著重要的作用。本文所要研究的作用機(jī)制，特指社會工作機(jī)構(gòu)得以發(fā)揮其功能價值的工作機(jī)制，也可稱為功能機(jī)制。王思斌（2015a）認(rèn)為，社會工作機(jī)構(gòu)參與社會治理的功能機(jī)制可以簡單概括為“網(wǎng)絡(luò)型服務(wù)治理”。本文將研究這種“網(wǎng)絡(luò)型服務(wù)治理”功能機(jī)制由哪些具體機(jī)制構(gòu)成，研究這種機(jī)制的形成和特點，以利于構(gòu)建更加合理有效的政社關(guān)系、參與機(jī)制、運行機(jī)制，進(jìn)一步推進(jìn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、分析框架

社會治理是政府和社會力量等相關(guān)方，通過協(xié)商、參與等形式，對社會事務(wù)和人們的社會生活共同的管理和規(guī)范，使之有序運行的活動和過程（王思斌，2015b）。參與是社會治理的重要手段，作為一種社會治理模式，代表著我國社會治理變革的新趨向（李波、于水，2016）。社會工作機(jī)構(gòu)參與社會治理，也就是作為治理主體的社會工作機(jī)構(gòu)在社會治理中進(jìn)行的參與式治理。按照莊曉惠、楊勝平（2015）的觀點：在參與式治理的構(gòu)建過程中，政府、市場、社會組織、公眾是社會治理的四大主體，政府治理是參與式治理的設(shè)計者，社會治理是參與式治理的掌舵者，市場治理是參與式治理的推進(jìn)者，公眾個人治理是參與式治理的調(diào)適者。這里的社會治理更接近于王思斌（2015a）社會治理四種含義“對整個社會的治理”、“對生活領(lǐng)域的治理”、“對不同于政府社會組織系統(tǒng)的治理”和“由社會參與的治理”中的最后一種。換言之，社會工作機(jī)構(gòu)作為社會組織的一種，其參與機(jī)制由政府治理的需要決定；與其他社會力量（社區(qū)、社會組織等）一道作為參與方向的指引者，因為他們最能發(fā)現(xiàn)社會的需求；其參與的深度、廣度和持續(xù)程度受市場治理的情況而定；其參與的效果，視公眾個人治理的調(diào)適程度而定。

查閱文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，在“社會工作”與“社會治理”二詞之間存在將“參與、嵌入和介入”混用的情況，即將社會工作參與社會治理，等同于介入社會治理或者嵌入社會治理。參與、嵌入和介入三個詞均適合放在“社會工作”之后，表達(dá)的意義卻各不相同?！皡⑴c”是一個復(fù)雜的構(gòu)建過程，根據(jù)前文的理解，社會治理的現(xiàn)實提出了社會工作參與治理的需求，社會工作機(jī)構(gòu)與其他三大參與主體發(fā)生關(guān)聯(lián)實現(xiàn)參與：政府根據(jù)治理需要設(shè)計參與的機(jī)制；社會工作機(jī)構(gòu)靠市場治理方式獲得（如，項目招標(biāo)競標(biāo)制度、外界鏈接資源的獲取等）經(jīng)濟(jì)支持以及提供的服務(wù)產(chǎn)品；帶動其他社會組織或引導(dǎo)更多社會公眾傳送專業(yè)服務(wù)；服務(wù)對象對服務(wù)的接納程度、參與項目的積極程度、接受服務(wù)以后的改變程度等都影響著服務(wù)效果?！扒度搿币话阌糜诿枋錾鐣ぷ鞯陌l(fā)展方式，從進(jìn)入主導(dǎo)體制的結(jié)構(gòu)角度，可劃分為邊緣化嵌入和核心化嵌入；從嵌入主導(dǎo)體制的深度角度，可劃分為淺層嵌入和深度嵌入；從發(fā)揮功能機(jī)制的角度，可劃分為依附性嵌入和自主性嵌入（王思斌，2011）?！敖槿搿北疽馐侵浮安迦胧录羞M(jìn)行干預(yù)”，是在確定了社會工作服務(wù)目標(biāo)之后發(fā)生的一系列行為，分為直接介入、間接介入和綜合介入；社會工作介入是有計劃、有目的的行動，干預(yù)是介入的核心①來源：全國社會工作者職業(yè)水平考試輔導(dǎo)教材編寫組，2016，《社會工作實務(wù)》（初級），北京：中國社會出版社。。三個概念與“社會工作”一詞相連比較下來發(fā)現(xiàn)，“參與”“嵌入”和“介入”既是一個時間序列上的先后關(guān)系，也是項目作用機(jī)制上的因果關(guān)系。

探究社會工作機(jī)構(gòu)參與社會治理過程中的作用機(jī)制，既應(yīng)該涉及政府、市場、社會組織、公眾等治理主體，也應(yīng)將“參與”、“嵌入”和“介入”的過程包括進(jìn)來，作為探究作用機(jī)制的三個行動維度。社會工作不是治理主體中的利益關(guān)系的分配者或調(diào)節(jié)者（王思斌，2014），只有當(dāng)社會工作機(jī)構(gòu)被納入某種利益分配關(guān)系，所才間接參與了治理活動，承擔(dān)了某項治理功能。其中“參與”是獲得資格參與到社會治理體系中，成為間接利益相關(guān)者通過服務(wù)進(jìn)行利益分配；“嵌入”是嵌入進(jìn)主導(dǎo)體制，“介入”是介入進(jìn)某個具體案例。四個社會治理主體與三種行動方式，形成如表1的網(wǎng)絡(luò)行動方式，不同方式形成相應(yīng)的行動機(jī)制以保障社會工作服務(wù)功能的發(fā)揮。

表1 社會工作機(jī)構(gòu)參與社會治理的行動網(wǎng)絡(luò)

表1中，縱列是四大社會治理主體，橫排是三大類機(jī)制，中間表格內(nèi)的文字即為者機(jī)制形式選項（如，某一具體社會組織嵌入主導(dǎo)體制是依附性嵌入/自主性嵌入，只能二者取其一）。政府對社會工作機(jī)構(gòu)參與機(jī)制的設(shè)計，體現(xiàn)在通過建立何種機(jī)制遴選合適的機(jī)構(gòu)作為主導(dǎo)社會工作機(jī)構(gòu)①主導(dǎo)社會工作機(jī)構(gòu)，為區(qū)別于廣義社會組織內(nèi)的一般社會工作機(jī)構(gòu)，本文將某個社會治理專項中獲得政府委托、被政府購買了專業(yè)服務(wù)的機(jī)構(gòu)，統(tǒng)稱為主導(dǎo)社會工作機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)可以在專項服務(wù)過程中與其他社會工作機(jī)構(gòu)形成不同的合作關(guān)系，共同提供服務(wù)。進(jìn)入社會治理的某個專項領(lǐng)域；市場通過何種機(jī)制為社會工作機(jī)構(gòu)提供何種程度的支持進(jìn)而實現(xiàn)參與社會治理的目標(biāo)（支持程度越深、持續(xù)時間越長，社會工作機(jī)構(gòu)的服務(wù)時間就越長）；社會組織既包括主導(dǎo)社會工作機(jī)構(gòu)也包括其他組織化的社會力量和志愿者，他們通過與主導(dǎo)社會工作機(jī)構(gòu)建立互動或聯(lián)動機(jī)制來參與的社會治理中；公眾通過公眾參與的機(jī)制，表達(dá)或提出需求，認(rèn)可或否定社會工作機(jī)構(gòu)的服務(wù)，借助服務(wù)機(jī)構(gòu)調(diào)適自我在公共利益中的角色。

表1顯示，從參與到嵌入再到介入，對象范圍逐漸縮小，由抽象到具體；社會工作機(jī)構(gòu)的專業(yè)化、服務(wù)化色彩愈加濃厚，其他參與主體與之發(fā)生交叉關(guān)系形成作用機(jī)制的密度愈加降低。社會工作機(jī)構(gòu)對主導(dǎo)體制的嵌入程度也就是“實踐權(quán)”的獲得程度，取決于政府部門的態(tài)度和機(jī)構(gòu)自身的能力；市場與主導(dǎo)體制之間是一種互助關(guān)系，由于各自有著不同的發(fā)展目標(biāo)，針對某個共同關(guān)注的社會治理領(lǐng)域，市場通過提供資金和產(chǎn)出品來協(xié)助主導(dǎo)體制解決問題，不存在誰嵌入誰的問題，最多是觀念和思想上的融合；社會組織（專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、各類非營利組織、志愿者組織等）通過嵌入主導(dǎo)體制來發(fā)揮作用，這種嵌入包括主導(dǎo)社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)對主導(dǎo)體制的嵌入，還包括其他社會組織通過其他機(jī)制實現(xiàn)嵌入進(jìn)而發(fā)揮其在社會治理中的作用。

據(jù)此，探討社會工作機(jī)構(gòu)參與社會治理的作用機(jī)制應(yīng)該包括“參與機(jī)制”、“嵌入機(jī)制”和“介入機(jī)制”三大類。從行動主體的角度又可分為“與治理主體相關(guān)的作用機(jī)制”，分別包括政府部門設(shè)計的參與機(jī)制、市場部門的參與機(jī)制、社會組織的參與機(jī)制；和“與社會工作相關(guān)的作用機(jī)制”，分別包括主導(dǎo)社會工作機(jī)構(gòu)對主導(dǎo)體制的嵌入機(jī)制、其他社會組織對主導(dǎo)體制的嵌入機(jī)制和社會工作機(jī)構(gòu)的服務(wù)介入機(jī)制等。本文試以“江西省未成年人（留守兒童）社會保護(hù)項目”為樣本案例，分析社會工作機(jī)構(gòu)參與社會治理的作用機(jī)制。

三、樣本案例

未成年人（留守兒童）是風(fēng)險最大、自我保護(hù)能力最弱、最容易受到傷害的群體，亟需社會關(guān)愛和保護(hù)。未成年問題不解決好，將會為日后的社會化埋下嚴(yán)重后果。國務(wù)院于2016年2月4日出臺了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》，對加強(qiáng)未成年人（留守兒童）的社會保護(hù)提出了很多具體的要求。江西省救助管理總站作為承擔(dān)全省未成年人保護(hù)工作的主要職能部門，為進(jìn)一步推進(jìn)全省未成年人（留守兒童）社會保護(hù)工作，解決全省未成年人保護(hù)試點工作中出現(xiàn)的社會工作、法律、心理咨詢師等專業(yè)人才短缺、基層未保專干隊伍建設(shè)能力不足等問題，于2016年初向社會公開招標(biāo)，從應(yīng)標(biāo)的眾多機(jī)構(gòu)中選擇合格的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)委托服務(wù)。

經(jīng)過對投標(biāo)方案的評比，江西省救助管理總站最后選定南昌的T社會工作服務(wù)中心（以下簡稱“T中心”）和長沙L心理咨詢有限公司（以下簡稱“L機(jī)構(gòu)”）兩家專業(yè)社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)各承擔(dān)6個縣，共12個縣（市、區(qū)）的未成年人（留守兒童）社會保護(hù)（后文簡稱“未?！保┰圏c工作。項目啟動時間是2016年的6月，結(jié)束日期為2017年1月31日。社會工作機(jī)構(gòu)的服務(wù)團(tuán)隊主要提供兩大類服務(wù)：第一是未保服務(wù)。全面參與未保工作，做好未成年人的摸底評估、監(jiān)測預(yù)防工作，對困境未成年人進(jìn)行風(fēng)險等級評定,并提供困難幫扶、監(jiān)護(hù)指導(dǎo)、醫(yī)療救治、教育矯治、心理疏導(dǎo)、法律援助等個性化、專業(yè)化的社會工作服務(wù)，做好跟蹤回訪、典型案例、個例及工作經(jīng)驗總結(jié)宣傳等工作。第二是社會工作者培訓(xùn)。培訓(xùn)服務(wù)范圍內(nèi)未保機(jī)構(gòu)的工作人員4次，孵化培育未保工作的本土社會工作隊伍1支，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）等未保專干進(jìn)行專業(yè)提升和業(yè)務(wù)培訓(xùn)2次。

經(jīng)過兩家專業(yè)社會工作機(jī)構(gòu)半年的服務(wù)，未保項目的執(zhí)行結(jié)果體現(xiàn)在四個方面：一是完成了對當(dāng)?shù)匚幢８申犖榈慕ㄔO(shè)和培訓(xùn)，并采用不同方式指導(dǎo)他們開展工作。這里的未保專干是從原行政層級，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）中選出來的專門負(fù)責(zé)未保工作的人員，這些人此前就有一定的管理或行政身份，一般由村委會班子成員、教師和極少數(shù)無工作人員組成。二是完成留守兒童情況摸底，倡導(dǎo)建立未保機(jī)制。在未保專干的大力配合下完成了各試點縣留守兒童的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，建立了基本臺賬，對留守兒童的監(jiān)測預(yù)防、風(fēng)險等級評定也同步展開；但是由于時間所限，僅在個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了部分未保專業(yè)服務(wù)機(jī)制的探索，雖然致力于倡導(dǎo)建立未保機(jī)制，實際上該機(jī)制并未完全建立起來。三是進(jìn)行了對未保社會組織的孵化及專業(yè)服務(wù)人才隊伍的建設(shè)。這項工作主要是面向公益性社會組織的未保工作人員和志愿者，其中對未保公益性社會組織的孵化成效不太明顯，但是專業(yè)服務(wù)人才隊伍建設(shè)的成績比較顯著。四是在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展未保社會工作服務(wù)及活動平臺建設(shè)。一方面及時從留守兒童中辨識出困境兒童，及時鏈接資源，及時提供社會支持服務(wù)，改變困境兒童的處境；另一方面利用村社現(xiàn)有的房屋資源或者社區(qū)活動場所進(jìn)行改造和整合使用，改造成兒童活動平臺，使之具備未保服務(wù)功能、示范功能。

總體而言，兩家社會工作機(jī)構(gòu)都較好地發(fā)揮了“服務(wù)、增能、倡導(dǎo)、制度建設(shè)”的功能。半年余時間要建立起一個完善的機(jī)制尚屬困難，但是兩家機(jī)構(gòu)的介入，為建立未保機(jī)制做好了輿論與環(huán)境的準(zhǔn)備、奠定了網(wǎng)絡(luò)與專業(yè)技術(shù)的基礎(chǔ)。

四、機(jī)制分析

機(jī)制是從屬于制度的一個概念，具有自組織性的特點，通過制度系統(tǒng)內(nèi)部組成要素，按照一定方式的相互作用實現(xiàn)其特定的功能。同時某些機(jī)制又具有層次性的特點，一個大的機(jī)制內(nèi)部包含若干個小的機(jī)制。若將社會工作機(jī)構(gòu)參與社會治理的作用機(jī)制稱為一個大機(jī)制，那么其內(nèi)部至少包含“參與機(jī)制”、“嵌入機(jī)制”和“介入機(jī)制”三個小機(jī)制，每個小機(jī)制下面又由于行為主體的不同，而存在著若干更小的機(jī)制或機(jī)制形式。

（一）參與機(jī)制

縱觀“江西省未成年人（留守兒童）社會保護(hù)項目”全程，作為參與式治理四主體之一的市場部門（各種企業(yè)、經(jīng)濟(jì)實體等）沒有出現(xiàn)在其中；試點縣駐點社會工作者發(fā)起的一些宣傳活動影響范圍有限，社會公眾參與度不高，而未保對象及其家庭作為受服務(wù)方，表現(xiàn)得更加被動，有的因為擔(dān)心“污名化”還躲避接受調(diào)查和評估。因此，真正的參與主體就是政府和包括社會工作機(jī)構(gòu)在內(nèi)的社會組織。在政府的主導(dǎo)設(shè)計下，T中心和L機(jī)構(gòu)是通過競爭性購買機(jī)制獲得參與機(jī)會，其他社會組織則是通過與這兩家機(jī)構(gòu)形成聯(lián)動機(jī)制而獲得參與機(jī)會。

1.競爭性購買機(jī)制

政府向社會工作機(jī)構(gòu)購買服務(wù)已經(jīng)成為實現(xiàn)有限政府和服務(wù)型政府的重要選擇，也是我國公共治理的發(fā)展方向（郭春甫、吳世坤，2017）。作為未保工作責(zé)任單位的江西省救助管理總站也采用向外購買服務(wù)的方式，委托第三方招標(biāo)機(jī)構(gòu)發(fā)布服務(wù)項目招標(biāo)書。向全國具有合法資格的社會工作機(jī)構(gòu)發(fā)出招標(biāo)邀請，應(yīng)標(biāo)單位按要求提交方案資料以后，由招標(biāo)方邀請相關(guān)單位和專家組成評委，最后選出兩家入選機(jī)構(gòu)；并通過合同，將付款與服務(wù)團(tuán)隊、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效率掛鉤，以保持招投標(biāo)的競爭性。

進(jìn)駐未保試點縣的專業(yè)人員必須具備助理社會工作師以上的專業(yè)資質(zhì)；其中派到試點縣的項目負(fù)責(zé)人須在社會工作行業(yè)從業(yè)滿三年以上（提供相關(guān)履歷）；對不能勝任工作的駐點社工，受委托的服務(wù)機(jī)構(gòu)必須無條件進(jìn)行更換。須聘請社工、心理類專家各兩名作為督導(dǎo)；社工類專家須提供社會工作師及以上證書；心理類專家須提供由國家勞動和社會保障部頒發(fā)的心理咨詢師三級及以上證書。

——節(jié)選自招標(biāo)書“合同”部分

制定績效評估和考核辦法，包括專業(yè)服務(wù)、資金管理及效果評價等方面指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。按照合同要求，對專業(yè)服務(wù)過程、任務(wù)完成和資金使用情況等進(jìn)行督促檢查。依據(jù)評估結(jié)果分階段撥付資金，引入財務(wù)審計機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計。注重評估績效的運用，評估結(jié)果將作為下一年度參與競標(biāo)的重要依據(jù)。

——節(jié)選自招標(biāo)書“采購需求表及服務(wù)要求”部分

整個競爭性購買機(jī)制是按照“需求—規(guī)劃—審核”的流程進(jìn)行的，而對績效評估的特別重視，則從規(guī)則、組織和技術(shù)等方面體現(xiàn)出競爭性購買機(jī)制以效率為核心的特點。同時，招投標(biāo)方簽訂的合同，使得雙方的獨立關(guān)系得以保障，社會工作機(jī)構(gòu)自主組織落實服務(wù)的計劃和人員，政府作為招標(biāo)方負(fù)責(zé)監(jiān)督和考核，雙方僅圍繞效率因素進(jìn)行資源、溝通和權(quán)力等方面的調(diào)配，保證了社會工作機(jī)構(gòu)作為社會治理主體的獨立地位。對于未保試點縣而言，T中心和L機(jī)構(gòu)這種非本土社會工作機(jī)構(gòu)，只有經(jīng)過這一競爭性購買機(jī)制的篩選才能最終獲得省里提供的資金和授權(quán)來參與該縣“未?！敝卫淼馁Y格，而一旦他們獲得了資格，也就預(yù)示著當(dāng)?shù)厝粲猩鐣M織要參與該項治理，只能通過其他機(jī)制參與進(jìn)來。

2.多部門聯(lián)動機(jī)制

社會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)入試點縣之后，圍繞未保服務(wù)工作的開展有三類聯(lián)動機(jī)制。一是已有的政府相關(guān)職能部門組成的未保工作聯(lián)席會議機(jī)制，這種會議由當(dāng)?shù)氐拿裾块T主導(dǎo)的未保工作領(lǐng)導(dǎo)小組召開，出臺有關(guān)政策與辦法，執(zhí)行一些行動；二是以村級未保專干為主體構(gòu)建起來的“縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村（社區(qū)）—村民小組”四級聯(lián)動保護(hù)機(jī)制，執(zhí)行上級指令，反饋服務(wù)對象動態(tài)信息；三年是以社會工作機(jī)構(gòu)為樞紐的“政—社—義”聯(lián)動機(jī)制，“政”代表著與機(jī)構(gòu)駐點社工合署辦公的未保主管行政部門，他們可以及時將發(fā)現(xiàn)的問題和需求提交給聯(lián)系會議；“社”代表著主導(dǎo)社會工作機(jī)構(gòu)，起著專業(yè)引領(lǐng)和孵化培育相關(guān)社會組織的作用；“義”代表著圍繞社會組織而發(fā)展和吸納的志愿者群體。這些聯(lián)動機(jī)制以社區(qū)（村）為依托，以社會組織為載體，以社會工作為專業(yè)引領(lǐng)，相當(dāng)于“三社聯(lián)動”機(jī)制的深化和擴(kuò)展。

駐點社工開展的未保社會工作服務(wù)以困境幫扶為主，幫助因殘疾、患病導(dǎo)致家庭經(jīng)濟(jì)困難的未成年人（留守兒童）納入社會救助、社會福利保障范圍；與當(dāng)?shù)氐慕逃龣C(jī)構(gòu)合作，參與留守兒童的課后輔導(dǎo)和心理疏導(dǎo)；對失學(xué)、輟學(xué)的未成年人及時聯(lián)絡(luò)教育部門落實上學(xué)事宜；對存在家暴、無人監(jiān)護(hù)、無戶籍的家庭采取干預(yù)措施。如果說幫助申請低保是立足民政系統(tǒng)的優(yōu)勢，用好內(nèi)部資源；那么與學(xué)校、教育局、公安部門鏈接以解決問題，則是對橫向聯(lián)席會議制度的有效利用。

——未保項目第三方評估報告

從縣委縣政府到下面各級政府務(wù)必落實未成年人（留守兒童）相關(guān)政策，納入政績考核評價指標(biāo)體系。民政部門首先要把保護(hù)網(wǎng)絡(luò)建好，隊伍建好，從縣（市、區(qū)）民政部門到鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所再到村（居）委會，最后再到村小組形成一個保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，四級聯(lián)動，每級都有專人負(fù)責(zé)。未成年人（留守兒童）社會保護(hù)工作需多部門參與，所以民政部門還需多方努力，組織部門之間的專項會議，特別是教育部門、公安系統(tǒng)，及時就本縣（市、區(qū)）未成年人（留守兒童）情況進(jìn)行溝通與交流。

——節(jié)選自“L機(jī)構(gòu)工作總結(jié)”

在社會工作機(jī)構(gòu)入駐之前，由聯(lián)席會議組成的橫向聯(lián)動機(jī)制和從縣到村民小組的縱向聯(lián)動機(jī)制就已經(jīng)存在，他們由政府部門組織，具有官方色彩。但是L機(jī)構(gòu)的工作報告顯示出，這縱橫兩個聯(lián)動機(jī)制的工作并不完美，還存在一些欠缺。畢竟參與到這些機(jī)制中的單位和個人都沒有從事未保工作的經(jīng)驗和專業(yè)知識。而由其他公益性社會組織和志愿者參與的“政-社-義”聯(lián)動機(jī)制尚未完全成型，幫助孵化當(dāng)?shù)氐奈幢７矫娴纳鐣ぷ鹘M織和培育專業(yè)人才隊伍是駐點社會工作機(jī)構(gòu)的任務(wù)之一，試圖通過培育當(dāng)?shù)氐纳鐣ぷ鞣?wù)機(jī)構(gòu)和人才，使之具備參與社會治理的能力。因此，多部門聯(lián)動機(jī)制的最大特點就是需要專業(yè)社會工作的注入，包括對專業(yè)理念、專業(yè)方法和專業(yè)知識的學(xué)習(xí)。評估的結(jié)果也顯示，專業(yè)社會工作機(jī)構(gòu)能整合原有的縱橫兩個聯(lián)動機(jī)制，發(fā)揮更大的效能為未成年人提供多樣性服務(wù)。

（二）嵌入機(jī)制

實踐權(quán)是指行動者經(jīng)過他人同意或強(qiáng)行進(jìn)入后者主導(dǎo)的空間開展活動的能力。任何社會領(lǐng)域都是人們的活動空間，其中充滿著復(fù)雜的權(quán)力和利益，因此社會工作的進(jìn)入必須處理與該空間中先在的既有利益者的關(guān)系（王思斌，2012）。在T中心和L機(jī)構(gòu)進(jìn)入試點縣之前，當(dāng)?shù)匚幢９ぷ鞯闹鲗?dǎo)體制是前文所言的以縣民政局為核心的縱橫兩個聯(lián)動機(jī)制為代表的治理體制。社會工作機(jī)構(gòu)參與到未保工作中，相當(dāng)于打破了原有的治理格局，并要達(dá)到促使新的治理格局比以前更有效率，需要獲得的是“實踐權(quán)”，也就是通過合理的嵌入即使，使其治理身份要得到治理各方的認(rèn)可，并構(gòu)成某種固定的關(guān)系。

1.深度嵌入機(jī)制

江西省救助管理總站是嵌入機(jī)制的推手，采用的是硬嵌入的策略，建立深度嵌入機(jī)制。在未保項目立項之始即確定，服務(wù)機(jī)構(gòu)向試點縣所派駐的2名全職社工在服務(wù)期間與當(dāng)?shù)匚幢９ぷ鞑块T合署辦公，而且和其中的員工一起參加考勤。駐點社工在開展服務(wù)工作時獲得的行政性系統(tǒng)的大力配合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的未保中心和未保專干的支持力度也比較大，在一些全縣性活動或者需要其他下屬層級配合的場合，縣民政局的領(lǐng)導(dǎo)一般會親臨現(xiàn)場幫助樹立駐點社會工作機(jī)構(gòu)的專業(yè)權(quán)威；社會工作機(jī)構(gòu)開展服務(wù)時尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持，鏈接其他社會資源顯得很便利，在深入鄉(xiāng)村開展個案、小組、社區(qū)服務(wù)工作時有行政領(lǐng)導(dǎo)的支持就較少遇到阻力，還能在面對服務(wù)對象時通過基層社區(qū)工作者的支持而迅速進(jìn)入彼此的角色。

體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)重視與否的一個重要標(biāo)準(zhǔn)就是，開會時領(lǐng)導(dǎo)是否參加，哪一個層級的領(lǐng)導(dǎo)參加，在會上充當(dāng)什么角色等。在T中心服務(wù)的6個試點縣中，對當(dāng)?shù)匚幢８蛇M(jìn)行培訓(xùn)時，有3個縣的民政局局長親臨會場主持，1個縣是副局長主持，1個縣是民政局社會事務(wù)科長和未?？崎L主持或參加，只有一個縣沒有任何行政主管領(lǐng)導(dǎo)參加。而最后評估結(jié)果也顯示，這個無行政主管領(lǐng)導(dǎo)參加的縣，工作績效也排在6個縣的最后。

——根據(jù)T中心工作總結(jié)梳理

在這里，配合最好的就是一兩個學(xué)校，還主要是看校長本身。校長如果有理想，并且認(rèn)為社會工作有用，就會支持社會工作者來做這些事情。最開始的時候，來到未保中心，因為人生地不熟，工作也得不到未保中心的理解，受到配合的程度也不高。后來（省民政廳）處長、總站長來了一次，他們開始愿意配合做一些事情?，F(xiàn)在的話，基本上與他們熟悉了，而且有點“政績”，工作起來就順手了。

——T中心駐點社工L

作為嵌入主體的社會工作機(jī)構(gòu)在嵌入以縣民政局為核心的縱橫兩個聯(lián)動機(jī)制中時，得到各級行政和自治部門的積極接納，體現(xiàn)出政社互融的嵌入后果，相關(guān)行政主管單位得到了專業(yè)的提升，駐點社工的開展工作、要求配合時顯得名正言順。這種由上級主管部門向下級主管部門下達(dá)指令，駐點社工以縣級職能部門工作人員身份開展工作的機(jī)制，有個明顯的特征就是：行政部門的支持力度決定著嵌入的程度和后果。宏觀上社會工作機(jī)構(gòu)獲得了充分的實踐權(quán)，在行政系統(tǒng)各個層級的嵌入狀態(tài)良好，在基層和底層的認(rèn)可過程比較緩慢；實際工作中駐點社工個人的融入情況影響著當(dāng)?shù)孛裾块T對其工作的支持強(qiáng)度，進(jìn)而決定了微觀的嵌入狀態(tài)。因而使得不同試點縣獲得的政府支持力度有差異，工作成效也不同。

2.依附性嵌入機(jī)制

以參與式治理的模式對未保問題進(jìn)行社會治理，相關(guān)政府部門、社會組織、基層自治組織、未保對象及其家庭均為治理主體之一方。這里的社會組織主要指的是非營利組織、志愿者等公益性社會組織，既包括外地的也包括試點縣本土的社會組織。他們通過自身參加活動，發(fā)現(xiàn)需求和問題，一方面向政府部門反饋，另一方面向?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)尋求幫助。由于這類社會組織是自發(fā)從事未保服務(wù)，專業(yè)能力未獲得政府部門認(rèn)可，向服務(wù)對象的提供服務(wù)也面臨信任不足的問題，需要通過多部門聯(lián)動機(jī)制，借助駐點社會工作機(jī)構(gòu)的專業(yè)指導(dǎo)來達(dá)到參與治理服務(wù)未保對象及家庭的目的。因此，這些社會組織只能依附性嵌入當(dāng)?shù)匚幢７?wù)的主導(dǎo)機(jī)制。

湘東區(qū)以學(xué)校為基礎(chǔ)，通過與學(xué)校聯(lián)合開展未成年人保護(hù)中心，并且借助L機(jī)構(gòu)的心理咨詢專業(yè)優(yōu)勢，為學(xué)校建設(shè)了心理沙盤室、團(tuán)體輔導(dǎo)室等，并且不定期為學(xué)校未成年人提供心理輔導(dǎo)服務(wù)，為學(xué)校未成年人保護(hù)工作注入專業(yè)力量。

分宜縣充分引入社會力量參與留守兒童關(guān)愛工作。運用祠堂文化及祠堂場地，借助家族賢達(dá)的技藝，為農(nóng)村留守兒童開展版畫培訓(xùn)，傳承家族文化和技藝。讓留守兒童在學(xué)習(xí)文化與技藝的同時，增加朋輩群體的交往，使得他們在社會化過程中健全人格。

——節(jié)選自“L機(jī)構(gòu)工作總結(jié)”

駐點社會工作機(jī)構(gòu)以外的社會組織通過依附性嵌入機(jī)制習(xí)得專業(yè)技巧、贏得專業(yè)認(rèn)同、獲得服務(wù)機(jī)會。換言之，其對當(dāng)?shù)匚幢Ｖ鲗?dǎo)體制的嵌入是借助主導(dǎo)社會工作機(jī)構(gòu)實現(xiàn)的，所以只能是依賴性嵌入。但是，這種嵌入的一大特點是：依附性只是一個過渡，并不是這類社會組織追求的最終目標(biāo)；就當(dāng)?shù)氐奈幢Ｖ鲗?dǎo)體制而言，也不希望這些社會組織一直是依附性存在著，而是希望他們能盡快有能力向深度嵌入轉(zhuǎn)化。該未保專項服務(wù)后，眾多試點縣正在逐步推動縣級層面政府購買專業(yè)服務(wù)。樂平市、萬年縣、余江縣、湘東區(qū)、分宜縣等已經(jīng)在進(jìn)一步促進(jìn)政府購買社會工作服務(wù)參與未成年人保護(hù)工作。其中萬年縣已經(jīng)開始實行政府購買服務(wù)，并依托于萬年縣汪家鄉(xiāng)未成年人之家開展未成年人保護(hù)工作。

（三）介入機(jī)制

介入，表示進(jìn)入了社會工作的實務(wù)階段，外圍部門組成的其他治理主體僅作為鏈接資源存在。介入機(jī)制是保證實務(wù)介入得以實現(xiàn)的作用機(jī)制，而非社會工作實務(wù)上的工作機(jī)制。介入機(jī)制的價值在于創(chuàng)造一種條件，使得介入工作得以實現(xiàn)。民政系統(tǒng)在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社的派出機(jī)構(gòu)和工作人員雖然負(fù)有未保工作的責(zé)任，但是由于民政工作內(nèi)容龐雜，難以主動發(fā)現(xiàn)一些隱性存在的兒童問題；然而，中小學(xué)校卻是未成年人聚集之所，教師是最接近學(xué)生、最容易發(fā)現(xiàn)學(xué)生問題的人群，因此學(xué)校成為構(gòu)建介入機(jī)制的重要部分。

社工和學(xué)校經(jīng)過一個多月的調(diào)查、研究和商討，最終確定了本學(xué)期的服務(wù)方案。在學(xué)校建立“陽光兒童之家”社工每周到學(xué)校兩次為學(xué)生提供咨詢，跟進(jìn)個案，開展小組工作，進(jìn)行探訪等專業(yè)服務(wù)。至今，社工每周接受學(xué)生來訪咨詢?nèi)嗳舜巍?/p>

——T中心駐點社工L

很多活動的開展，都需要得到政府部門的支持。我們?nèi)ラ_展的服務(wù)，都是得到當(dāng)?shù)卮謇锏呐浜?，并提供場地。如果沒有他們的配合，估計村里的兒童服務(wù)之家也難以建立。

——T中心駐點社工S

未成年人（留守兒童）關(guān)愛之家是農(nóng)村留守兒童學(xué)習(xí)提升、健康娛樂、保持親子溝通、保持心理健康的重要場所，也是提升家庭監(jiān)護(hù)能力，做好個案服務(wù)的平臺。在民政部門與相關(guān)單位的配合下，我們與學(xué)校合作，以中小學(xué)校為依托建立未保工作示范點，帶動周邊的未保工作。

——L機(jī)構(gòu)工作總結(jié)

從上述T中心和L機(jī)構(gòu)反饋的信息可知，在保證社會工作實務(wù)得以順利實現(xiàn)的機(jī)制中，民政部門的促成、學(xué)校的接納、社會工作機(jī)構(gòu)的推動是三個主要環(huán)節(jié)。而類似“陽光兒童之家”這樣兒童關(guān)愛服務(wù)平臺作為實體，既能吸納留守兒童的聚集，又作為開展服務(wù)工作的載體，是介入機(jī)制的物化表現(xiàn)。一些不具備設(shè)立兒童關(guān)愛服務(wù)平臺的學(xué)校，則將其開辦在附近村中。駐點社會工作機(jī)構(gòu)通過這個機(jī)制實現(xiàn)了對未保服務(wù)對象及家庭困境和問題的及時發(fā)現(xiàn)及時介入。典型的例子是：L機(jī)構(gòu)在FY縣發(fā)現(xiàn)類似“狼孩”的一個服務(wù)對象，工作人員連續(xù)半個月和她同吃同住，她感受到了善意之后，才開始與社工接觸。同樣是依托這樣一個機(jī)制，駐點社會工作機(jī)構(gòu)開展了一系列促使環(huán)境改變和進(jìn)行政策倡導(dǎo)與實施的工作。

以L機(jī)構(gòu)的服務(wù)為例，機(jī)構(gòu)在所派駐的6個試點縣進(jìn)行未保宣傳活動，總計23次，有15次是依托學(xué)校展開，其余都是在村或者社區(qū)展開；支持未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)和未保專干進(jìn)行21次培訓(xùn)的場所，民政局、學(xué)校和村（社區(qū)）的頻次依次遞減；在每個縣孵化培育了一支從事未保工作的本土社工隊伍，每支隊伍發(fā)展了十名以上的志愿者。

——根據(jù)L機(jī)構(gòu)工作總結(jié)梳理

未成年人保護(hù)機(jī)制主要落實到了村、學(xué)校，未保專干隊伍培訓(xùn)結(jié)束后，縱橫兩方面的聯(lián)動機(jī)制已經(jīng)基本形成。能夠為試點縣示范未成年人保護(hù)中心注入專業(yè)力量，并且開始帶動當(dāng)?shù)匚幢９ぷ魅藛T逐步專業(yè)化，能夠在摸底過程中關(guān)注到農(nóng)村留守兒童的行為表現(xiàn)，及透過行為表現(xiàn)發(fā)現(xiàn)其可能存在的問題。

——未保項目第三方評估報告

可以說，深度嵌入機(jī)制解決了學(xué)校和村社對駐點社會工作機(jī)構(gòu)的專業(yè)信任與權(quán)威認(rèn)同問題，從而為構(gòu)建介入機(jī)制創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。上述素材顯示，兩家機(jī)構(gòu)在實務(wù)工作中的介入，既不是僅針對個人、家庭和群體展開的直接介入，也不是中觀和宏觀社會性工作實務(wù)之類的間接介入，而是把工作焦點放在“增強(qiáng)個人的生活適應(yīng)能力”和“增加社會和物理環(huán)境對的，包括環(huán)境的改變和政策的倡導(dǎo)與實施”兩個環(huán)節(jié)，屬于綜合介入的機(jī)制形式。從招標(biāo)書中向社會工作機(jī)構(gòu)指定了要有個案服務(wù)，要有未保培訓(xùn)、宣傳和經(jīng)驗整理，還要幫助建設(shè)未保機(jī)制等要求，可以看出政府部門需要的也是綜合性介入。因此，該介入機(jī)制應(yīng)稱為“以學(xué)校/村社為核心的綜合性介入機(jī)制”，這種政府支持、有實體機(jī)構(gòu)和平臺的工作機(jī)制如果善加運營，將具有較強(qiáng)的聚集效應(yīng)，吸引更多的社會資源和志愿資源投入進(jìn)未保工作中。

五、問題討論

上述分析雖然貫穿了從參與到介入的全程，但是也僅包含了五種作用機(jī)制，而且后三種作用機(jī)制都是在有了前兩種參與機(jī)制以后才發(fā)揮作用的，從一個側(cè)面證明了參與機(jī)制對整個社會工作機(jī)構(gòu)功能發(fā)揮的重要性。根據(jù)表1的分析框架，社會治理四大主體有九種作用機(jī)制為社會工作機(jī)構(gòu)的功能發(fā)揮起促進(jìn)作用，但在“江西省未成年人（留守兒童）社會保護(hù)項目”的案例分析中，只涉及了政府和社會組織兩個主體，并未論及市場和公眾兩大主體的參與機(jī)制，說明這兩個主體參與機(jī)制或者缺位、或者未能發(fā)揮應(yīng)有的作用，使得整個未保治理工作面臨一些缺憾。

（一）缺位的市場參與機(jī)制

“江西省未成年人（留守兒童）社會保護(hù)項目”作為政府部門推出的項目，其經(jīng)費由省級政府部門支出，試點縣的民政部門負(fù)責(zé)配合駐點社會工作機(jī)構(gòu)完成該項目的落地。在這個“委托—執(zhí)行—評估—驗收—付款”的閉環(huán)中，政府作為參與式治理的設(shè)計者，對如何借助市場部門的參與來推進(jìn)項目的開展未做過多的考慮；而駐試點縣的社會工作機(jī)構(gòu)僅有2名社會工作者，在繁雜的任務(wù)面前無暇也無能力引進(jìn)市場資源。社會組織參與未保項目的理想狀態(tài)是達(dá)到專業(yè)性（引進(jìn)專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)）、廣泛性（服務(wù)的范圍不能只是一個點、一些典型，服務(wù)的參與對象也不只是社會的一部分人和組織）和可持續(xù)性（杜絕有頭無尾、有服務(wù)無跟蹤）兼顧（李芹，2014）。以此標(biāo)準(zhǔn)對照，該未保項目在專業(yè)性方面相對做得比較成功，其他兩方面有所不足。

我們在開展服務(wù)過程中，主要面臨的困難，一是服務(wù)人員缺乏，機(jī)構(gòu)駐派人員只有2個，加上縣域面積較大，本土人才隊伍數(shù)量少，只能在小范圍開展服務(wù)。二是派駐機(jī)構(gòu)對本地情況不熟悉，與其他部門銜接存在障礙，平臺建設(shè)只能限于愿意配合的學(xué)校、村落。三是服務(wù)對象日常上學(xué)時間較長，工作日能參與服務(wù)的時間短，使得服務(wù)提供面臨時間結(jié)構(gòu)上缺失。

——L機(jī)構(gòu)駐點負(fù)責(zé)人Z

未保服務(wù)是一個長期的工作，半年的時間只能做一些培訓(xùn)、臺賬之類基礎(chǔ)性工作，我們希望能在現(xiàn)在的基礎(chǔ)上跟蹤服務(wù)下去，但是，項目制招標(biāo)制的現(xiàn)實又不可能做到，后面的深度服務(wù)需要依靠當(dāng)?shù)氐膶I(yè)隊伍持續(xù)工作下去了。

——T中心駐點負(fù)責(zé)人D

上述訪談對象反映的問題聚焦于服務(wù)項目廣泛性和和可持性的不足。姑且不論本次駐點社會工作機(jī)構(gòu)每縣只派2名專業(yè)社工，即使是當(dāng)?shù)厣鐣ぷ鳈C(jī)構(gòu)人才隊伍成熟了，政府部門向本土社會工作機(jī)構(gòu)購買專業(yè)服務(wù)用于未保工作，其能夠劃撥的經(jīng)費也還是有限。何況社會組織的服務(wù)和發(fā)展不可能一直依賴政府資金和政府購買，那么向市場部門爭取經(jīng)濟(jì)資源的支持就是必然；在社會治理領(lǐng)域一旦形成相對的市場部門參與模式，社會組織服務(wù)范圍的擴(kuò)大和服務(wù)的持續(xù)性自然會有保障，市場部門則可以通過向社會領(lǐng)域投入資源而體現(xiàn)其社會責(zé)任，并在一定程度上實現(xiàn)其社會理想。市場部門承擔(dān)社會責(zé)任是一個系統(tǒng)工程，它不是一個結(jié)果，而是一個參與的過程。企業(yè)利用其擁有資源調(diào)配資源能力強(qiáng)的優(yōu)勢，在簡單的捐款捐物之外，聯(lián)合眾多利益方，主動在改善社會中扮演積極的角色，促進(jìn)社會、環(huán)境和商業(yè)在內(nèi)的各個方面可持續(xù)發(fā)展，可以說是企業(yè)社會責(zé)任的“下半場”①來源：戎麗娟，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)有責(zé)任深度參與社會治理，2017-05-17 00:03:58紅網(wǎng)http://hlj.rednet.cn/c/2017/05/17/4295273.htm。

（二）不足的公眾參與機(jī)制

公眾參與的內(nèi)容可以分為三個層面：第一是立法層面的公眾參與，如立法聽證和利益集團(tuán)參與立法；第二是公共決策層面，包括政府和公共機(jī)構(gòu)在制定公共政策過程中的公眾參與；第三個層面是公共治理層面的公眾參與，包括法律政策實施，基層公共事務(wù)的決策管理等（蔡定劍，2009）。本文的公眾參與屬于第三層面。從公眾角度講，參與社會治理是喚醒廣大公眾公共精神和社會責(zé)任感的過程（黃品嘉等，2016）。然而，從計劃經(jīng)濟(jì)體制和單一結(jié)構(gòu)的政府治理模式走出來的社會公眾，尚未形成強(qiáng)烈的主體意識、社會責(zé)任意識和主動參與意識。在本項目中，政府部門將延伸到每個村（社區(qū)），以及時掌握當(dāng)?shù)匚闯赡耆藸顩r和信息的未保專干網(wǎng)絡(luò)，作為確保公眾參與的重要機(jī)制。未保項目帶來的直觀變化就是村/居民一旦遇到困境兒童知道找未保專干去求助，這為公眾參與建立了渠道。但是僅靠這一個渠道并不能完全煥發(fā)公眾參與的熱情，而且未保專干這種機(jī)制形式也還不能能完全發(fā)揮作用。

以前知道未成年人保護(hù)，感覺那是政府部門的事情，但也不知道找哪個部門合適?，F(xiàn)在知道對未成年人的保護(hù)需要全社會的支持，光靠政府，管不了那么細(xì)。遇到陷入困境的孩子，知道只要找到他們村的未保專干，就等于向政府求助了。

——DH區(qū)YZZ村某村民

村里爺爺奶奶帶的孩子，都沒有什么問題，除非那些非常窮的，完全沒有父母在身邊的，會出現(xiàn)很大的問題，其他基本不會出現(xiàn)問題。我們的主要工作就是要反復(fù)宣傳，不要讓孩子們?nèi)蛩?/p>

——YJ縣未保專干A

專業(yè)社會工作者來村里做，自己也跟著看了。他們做活動的確挺專業(yè)的，可以多做一些。但是呢，我自己操作起來呢，就只能讓孩子們在村里的圖書室里面看看書，玩玩游戲。要達(dá)到專業(yè)程度，還真需要訓(xùn)練。

——WN縣未保專干H

未保專干缺乏專業(yè)洞察力，認(rèn)為保障留守兒童安全問題是本項工作的重點，缺乏對留守兒童的心理、行為的洞察，因此容易缺乏對留守兒童心理、行為的預(yù)見性，難以做到真正對未成年兒童風(fēng)險的預(yù)防。雖然社會大眾都知道未成年人保護(hù)是一件必須得到高度重視的大事，稍有疏忽容易導(dǎo)致風(fēng)險的發(fā)生。但是，在相當(dāng)一部分公眾心里，存在著服從政府、依賴政府的心態(tài)，認(rèn)為未保的事情當(dāng)然得由政府采取措施，自身參與社會治理的積極性和熱情不高，也不知道如何參與到這個問題的社會治理系統(tǒng)中。公眾參與社會治理的方式是多樣化的，該未保項目強(qiáng)調(diào)對未保專干和相關(guān)社會工作機(jī)構(gòu)及志愿者的專業(yè)能力培訓(xùn)，包含有通過他們激發(fā)和引導(dǎo)公眾參與的目的在內(nèi)，只是培育公眾參與的能力需要更多的時間。

（三）改進(jìn)參與機(jī)制的路向

由四方共同參與的社會治理如果只有兩方的參與在發(fā)揮作用，不僅其功效打折，而且還不利于解決所面臨的共同問題。對于其他兩方參與缺位或參與不足的問題，政府、市場部門和社會組織都需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。政府作為參與的設(shè)計者，當(dāng)仁不讓地負(fù)有設(shè)計責(zé)任；市場部門以贏取利益為目標(biāo)，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中最活躍的部門，在面對公共利益問題時應(yīng)同樣能推動相關(guān)各方拿出有效的參與辦法；而社會組織則作為服務(wù)提供者或者需求傳達(dá)者的載體，更負(fù)有培育公眾參與能力的重任。

未成年人的問題大多緣于父母外出勞務(wù)，若能從父母勞務(wù)所在的單位或企業(yè)入手，改變其謀生及培養(yǎng)子女的環(huán)境，不失為一種良好的選擇；再者，也可以通過改善當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境將兒童父母留在當(dāng)?shù)兀瑥亩蠓雀纳莆闯赡耆吮Ｗo(hù)的狀況。這兩種問題的解決，不僅需要發(fā)揮政府的頂層設(shè)計功能，營造與之配套的政策環(huán)境，還需要有良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，以及具有積極參與熱情和高度社會責(zé)任感的企業(yè)。與這些宏觀、中觀政策環(huán)境改善層面的市場部門參與相比，作為市場部門最活躍分子的企業(yè)，通過為社會公益性問題的解決提供經(jīng)濟(jì)或物質(zhì)上的支持，更微觀也更具有工具性作用。此外，將市場的一些理念和方法引進(jìn)社會治理領(lǐng)域，將能激發(fā)更多社會組織創(chuàng)設(shè)豐富的社會服務(wù)項目，滿足更多元的社會服務(wù)對象和社會需求，有利于填補(bǔ)政府主導(dǎo)下社會治理的一些空白領(lǐng)域。

就公眾參與而言，相對于發(fā)達(dá)國家，我國的公眾參與社會治理尚未大范圍推廣，在某些領(lǐng)域某些條件尚未具備：參與治理的公眾如何被賦權(quán)？如何進(jìn)行自主治理？如何習(xí)得協(xié)商民主的技巧？如何懂得進(jìn)行專業(yè)化的決策？專業(yè)化的知識又是從何種渠道獲得？等等諸類問題，既涉及到知識問題也涉及到技巧問題更牽涉到政府相關(guān)部門的態(tài)度問題。社會工作機(jī)構(gòu)不能僅停留在宣傳以營造氛圍上，還應(yīng)該加大引導(dǎo)公眾參與、提升參與能力方面的服務(wù)。政府部門則應(yīng)通過構(gòu)建多渠道的信息傳送和整合平臺，更大范圍地發(fā)揮“縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村（社）-組”四級縱向聯(lián)動機(jī)制和縣級政府部門的橫向聯(lián)席會議機(jī)制的作用，構(gòu)建“業(yè)務(wù)統(tǒng)一受理—項目分流移交—部門協(xié)調(diào)處置—全程跟蹤督辦—辦結(jié)回訪問效”的鏈條式服務(wù)機(jī)制。當(dāng)公眾感受到參與帶來的變化和好處，今后的參與將更加踴躍。

六、結(jié) 論

社會工作機(jī)構(gòu)利用“網(wǎng)絡(luò)型服務(wù)治理”機(jī)制來發(fā)揮參與社會治理的功能，其特色之處就在于通過與政府部門、市場部門、服務(wù)對象以及社會服務(wù)同行的多重互動來實現(xiàn)社會治理。在筆者看來，“網(wǎng)絡(luò)型服務(wù)治理”可以作為整個社會工作機(jī)構(gòu)參與社會治理的作用機(jī)制的統(tǒng)稱，而在這一大機(jī)制之下，根據(jù)社會治理的四大參與主體，可以分別有四個參與機(jī)制、兩個嵌入機(jī)制和一個介入機(jī)制，共七種機(jī)制，每種機(jī)制又可以按照項目的不同，具有不同的機(jī)制形式。這些機(jī)制的有效運轉(zhuǎn)保障了社會工作機(jī)構(gòu)服務(wù)功能的良好發(fā)揮，其中某些功能的缺位或未能發(fā)揮應(yīng)有的作用，則相應(yīng)的社會治理項目也不能收獲最佳的效果。本文所探討的有效的或者未發(fā)揮作用的機(jī)制或機(jī)制形式，僅針對“江西省未成年人（留守兒童）社會保護(hù)項目”而言，不同的項目，發(fā)揮作用的機(jī)制和機(jī)制形式自然會各有不同。期望這一分析方法能為社會工作機(jī)構(gòu)參與社會工作治理提供一種思路，以構(gòu)建更加高效的作用機(jī)制。

[1]蔡定劍，2009，《公眾參與：風(fēng)險社會的制度建設(shè)》，北京：法律出版社。

[2]郭春甫、吳世坤，2017，《從效率到合法性：政府購買社會工作服務(wù)行為變遷的選擇機(jī)制研究》，《社會工作》第1期。

[3]黃品嘉、趙繼倫、趙奚，2016，《提升公眾參與社會治理創(chuàng)新的積極性》，《光明日報》09-25。

[4]李波、于水，2016，《參與式治理：一種新的治理模式》，《理論與改革》第6期。

[5]李芹，2014，《轉(zhuǎn)型期中國志愿服務(wù)的基本特點》，《社會工作》第4期。

[6]王思斌，2011，《中國社會工作的嵌入性發(fā)展》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》第2期。

[7]王思斌，2012，《社會工作實踐權(quán)的獲得與發(fā)展——以地震救災(zāi)學(xué)校社會工作的展開為例》，《學(xué)?！返?期。

[8]王思斌，2014，《社會服務(wù)的結(jié)構(gòu)與社會工作的責(zé)任》，《東岳論叢》第1期。

[9]王思斌，2015a，《社會工作機(jī)構(gòu)在社會治理創(chuàng)新中的網(wǎng)絡(luò)型服務(wù)治理》，《學(xué)海》第3期。

[10]王思斌，2015b，《社會工作參與社會治理的特點及其貢獻(xiàn)——對服務(wù)型治理的再理解》，《社會治理》第1期

[11]莊曉惠、楊勝平，2015，《參與式治理的發(fā)生邏輯、功能價值與機(jī)制構(gòu)建》，《吉首大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》第5期。

江西省社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃項目“重大決策社會風(fēng)險防范中的社會工作介入機(jī)制研究”(15SH02)。

C916

A

1672-4828(2017)05-0060-11

10.3969/j.issn.1672-4828.2017.05.004

楊芳勇，江西省社會科學(xué)院社會學(xué)研究所副研究員（南昌 330077）。

①感謝江西省救助管理總站、江西省民生研究所、南昌太陽花社會工作服務(wù)中心、長沙藍(lán)宇心理咨詢有限公司為本文提供項目樣本、執(zhí)行資料、評估調(diào)查及訪談資料。

編輯/方澈泉