中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)福利發(fā)展階段與制度體系研究

劉繼同

中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)福利發(fā)展階段與制度體系研究

劉繼同

本文從政治哲學(xué)、現(xiàn)代化、國(guó)家責(zé)任、公民權(quán)利、社會(huì)需要和福利等理論視角出發(fā)，運(yùn)用文獻(xiàn)回顧、社會(huì)—?dú)v史比較、社會(huì)政策和綜合研究等方法，從國(guó)家與福利社會(huì)史等角度，首次簡(jiǎn)要描述1911～1949年中華民國(guó)，1949～1978年社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中國(guó)，1978～2015年改革開(kāi)放中國(guó)3個(gè)發(fā)展階段現(xiàn)代社會(huì)福利制度歷史發(fā)展軌跡，概要梳理3個(gè)歷史發(fā)展階段社會(huì)福利制度與社會(huì)政策基本涵義、價(jià)值目標(biāo)、理論基礎(chǔ)、基本原則、服務(wù)對(duì)象、范圍內(nèi)容、優(yōu)先領(lǐng)域、服務(wù)方法、管理體制和基本特征。全面介紹當(dāng)代中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)福利制度建設(shè)與社會(huì)政策發(fā)展現(xiàn)狀，尤其是面臨主要問(wèn)題和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，全面概括中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)福利制度與社會(huì)政策框架歷史發(fā)展的體系特點(diǎn)，系統(tǒng)總結(jié)中國(guó)社會(huì)福利制度與社會(huì)政策百年變遷的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和客觀規(guī)律。最后試圖從理論建構(gòu)角度將中國(guó)社會(huì)福利制度模式與社會(huì)政策框架概括為“社會(huì)—市場(chǎng)—國(guó)家組合型社會(huì)福利制度范式”，為中國(guó)社會(huì)發(fā)展道路、中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡提供科學(xué)理論解釋，指明中國(guó)福利制度與社會(huì)政策發(fā)展的總體方向，勾勒“路線圖與時(shí)間表”，規(guī)劃專業(yè)行動(dòng)戰(zhàn)略，為實(shí)現(xiàn)兩個(gè)一百年目標(biāo)和中華民族復(fù)興中國(guó)夢(mèng)奠定現(xiàn)代福利制度基礎(chǔ)。

中國(guó)模式 社會(huì)福利制度 社會(huì)政策 國(guó)家角色 福利國(guó)家組合型福利制度

一、中國(guó)發(fā)展模式戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代社會(huì)福利制度議題

2010年是人類社會(huì)和中國(guó)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折點(diǎn)，如何建立健全中國(guó)特色現(xiàn)代社會(huì)福利制度成為國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，中國(guó)發(fā)展模式戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代社會(huì)福利制度建設(shè)成為國(guó)家優(yōu)先議題。從全球視野和國(guó)際經(jīng)濟(jì)角度看，2011年2月14日，日本內(nèi)閣府公布數(shù)據(jù)顯示，日本2010年名義GDP為54742億美元，比中國(guó)少4044億美元，中國(guó)GDP超過(guò)日本正式成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。中國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總值（GDP）趕超日本成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體的預(yù)言成為社會(huì)現(xiàn)實(shí)（馮武勇，2011）。從內(nèi)政與社會(huì)發(fā)展角度看，2010年是社會(huì)福利與社會(huì)政策元年，標(biāo)志中國(guó)福利時(shí)代來(lái)臨（劉繼同，2011）。中國(guó)社會(huì)政策、社會(huì)立法、社會(huì)福利、社會(huì)服務(wù)、兒童福利、殘障福利、老人福利、家庭福利、社會(huì)工作政策議題，尤其是政府“讓人民生活得更有尊嚴(yán)，更加幸?！钡那f嚴(yán)承諾，標(biāo)志中國(guó)特色現(xiàn)代社會(huì)福利制度建設(shè)成為中國(guó)政府戰(zhàn)略目標(biāo)，說(shuō)明中國(guó)從單純追求GDP和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式向經(jīng)濟(jì)—社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展模式戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，新型發(fā)展觀核心是以人為本和健康福祉（中共中央宣傳部，2014）。更為重要的是，從國(guó)家戰(zhàn)略與政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)的角度看，現(xiàn)代社會(huì)福利制度建設(shè)“不約而同”成為中國(guó)發(fā)展模式戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型與實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的時(shí)代主題。首先，從人類文明發(fā)展歷史軌跡看，幸福美好生活和健康福利是人類社會(huì)追求的終極目標(biāo)（諾曼·巴里，2005）。其次，從福利國(guó)家與福利社會(huì)發(fā)展規(guī)律看，福利國(guó)家與福利社會(huì)是社會(huì)現(xiàn)代化的主題（威廉姆·H·懷特科等，2003）。從歷史發(fā)展角度看，中國(guó)正處于社會(huì)現(xiàn)代化早期，如何建立現(xiàn)代社會(huì)福利制度是現(xiàn)代化的目標(biāo)。第三，從生態(tài)文明角度看，生態(tài)文明建設(shè)核心是建立健全現(xiàn)代綠色和可持續(xù)發(fā)展福利制度（維克·喬治、保羅·威爾丁、張東奇、劉繼同，2015）。第四，從政治文明角度看，國(guó)家本身不是政治目標(biāo)，現(xiàn)代社會(huì)福利制度建設(shè)是國(guó)家目標(biāo)（周鴻雁，江暢，2005）。第五，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)角度看，社會(huì)福利是解決自由市場(chǎng)體系所造成社會(huì)問(wèn)題最佳的制度安排（朱利安·勒、格蘭德等，2006）。第六、從狹義社會(huì)角度看，社會(huì)福利是預(yù)防、解決社會(huì)問(wèn)題，維護(hù)社會(huì)公平秩序的基本制度。第七，從文化角度看，社會(huì)福利是弘揚(yáng)社會(huì)主義價(jià)值理念，體現(xiàn)人文關(guān)懷價(jià)值觀最佳典型。簡(jiǎn)言之，無(wú)論全球治理與國(guó)家治理，還是國(guó)家目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)現(xiàn)代化與文化建設(shè)需要，走和平發(fā)展道路，構(gòu)建中國(guó)福利社會(huì)，強(qiáng)化國(guó)民歸屬感，實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)均聚焦發(fā)展福利制度。

二、現(xiàn)代中國(guó)社會(huì)福利制度百年變遷與歷史脈絡(luò)

1911年辛亥革命推翻幾千年封建帝制，建立中華民國(guó)，拉開(kāi)了中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)福利制度百年變遷歷史。目前，史學(xué)界關(guān)于中國(guó)近代史與現(xiàn)代史分界線，哪一年是中國(guó)現(xiàn)代史起點(diǎn)尚存在不同看法（張海鵬，2015）。按照中國(guó)近現(xiàn)代史研究慣例，1911～2017年百多年歷史變遷可劃分為三階段：民國(guó)時(shí)期（1912～1949年），社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期（1949～1978年），改革開(kāi)放以來(lái)（1978～2017年）。這三個(gè)特色鮮明和截然不同的歷史發(fā)展階段，可作為基礎(chǔ)勾勒中國(guó)百年社會(huì)福利制度歷史變遷軌跡，探尋中國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化歷史脈絡(luò)，進(jìn)而深度理解中國(guó)社會(huì)發(fā)展的歷史邏輯。

從社會(huì)性質(zhì)角度看，中華民國(guó)是資本主義制度，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期是典型的社會(huì)主義制度，改革開(kāi)放以來(lái)是市場(chǎng)社會(huì)主義制度，清晰反映中國(guó)社會(huì)性質(zhì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)制度變遷（張海鵬，2015）。

從歷史角度看，這三個(gè)不同的歷史發(fā)展階段均具有相對(duì)獨(dú)立和相對(duì)完整的歷史發(fā)展變遷軌跡，每個(gè)歷史階段又可以細(xì)分為不同歷史發(fā)展階段，凸顯歷史發(fā)展豐富內(nèi)涵和制度變遷歷史細(xì)節(jié)。例如，從政治史和軍事史角度看，按照中華民國(guó)史權(quán)威和專業(yè)歷史劃分，共計(jì)38年的民國(guó)時(shí)期可細(xì)分為六個(gè)更具體的歷史發(fā)展階段，清晰反映不同時(shí)期發(fā)展脈絡(luò)與時(shí)代主題（王憲文，1985）。簡(jiǎn)言之，我們將以民國(guó)時(shí)期、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和改革開(kāi)放以來(lái)三個(gè)歷史時(shí)期為宏觀歷史研究框架，旨在粗線條地勾勒中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)福利制度百年歷史變遷軌跡和總體輪廓，描繪總體發(fā)展趨勢(shì)。

表1 中華民國(guó)六個(gè)歷史發(fā)展階段與時(shí)代主題一覽表（1912～1949年）

本文社會(huì)福利與社會(huì)政策概念內(nèi)涵外延界定完全遵從西方的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)與學(xué)術(shù)共識(shí)，社會(huì)福利是個(gè)“古老、全面”和“大”概念，社會(huì)保障是個(gè)“新生、有限”和“小”概念。

目前，西方學(xué)術(shù)界對(duì)于社會(huì)福利與社會(huì)政策概念內(nèi)涵外延的界定、認(rèn)知、理解已形成慣例，政界、學(xué)界和社會(huì)各界對(duì)社會(huì)福利與社會(huì)政策概念已形成社會(huì)共識(shí)，幾乎不存在歧義（Pinker，1980）。但是，由于社會(huì)、歷史、文化、學(xué)科、發(fā)展階段、國(guó)家體制和宏觀社會(huì)制度背景多樣化差異，導(dǎo)致中國(guó)社會(huì)福利概念與社會(huì)保障概念的區(qū)分、澄清、界定是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作。本文從西方學(xué)術(shù)共識(shí)角度使用社會(huì)福利概念，社會(huì)保障是現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)體系組成部分（尚曉援，2011）。

更為重要的是，由于社會(huì)福利概念的內(nèi)涵豐富，外延廣泛，社會(huì)福利范圍內(nèi)容有擴(kuò)大化趨勢(shì)。例如中國(guó)社會(huì)存在四個(gè)層次的社會(huì)福利概念，清晰反映中國(guó)社會(huì)對(duì)社會(huì)福利概念的文化建構(gòu)。一是最高層次和“理想類型”的社會(huì)福祉，即幸福、美好、快樂(lè)，主觀色彩濃厚。二是泛指有助于人類幸福美好生活的所有努力活動(dòng)，這是最廣義和最寬泛的社會(huì)福利概念。三是英國(guó)社會(huì)福利或社會(huì)服務(wù)概念，主要包括衛(wèi)生、教育、住房、社會(huì)保障和個(gè)人社會(huì)服務(wù)。四是微觀社會(huì)福利概念，主要指英國(guó)的個(gè)人社會(huì)服務(wù)，美國(guó)的人類服務(wù)，中國(guó)的福利服務(wù)（劉繼同，2012）。

由于篇幅所限，中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)福利制度百年變遷的歷史研究重點(diǎn)將局限于“社會(huì)福利服務(wù)或福利服務(wù)”，因?yàn)闉閮和?、殘疾人、老人、窮人、災(zāi)民、難民和其他弱勢(shì)群體提供的福利服務(wù)最能體現(xiàn)國(guó)家福利哲學(xué)與制度安排。

中英文獻(xiàn)回顧發(fā)現(xiàn)，中國(guó)社會(huì)福利制度是個(gè)應(yīng)該受到學(xué)術(shù)界高度重視，但卻未受到應(yīng)有重視，而且長(zhǎng)期處于邊緣和次要、附屬地位的研究議題，相關(guān)中英文研究文獻(xiàn)數(shù)量均不多。正如黃黎若蓮博士所言，“外界對(duì)中國(guó)（大陸）社會(huì)福利提供幾乎一無(wú)所知或是知之甚少”（Linda Wong，1988）。目前，在英文文獻(xiàn)中，存在兩個(gè)比較典型的研究取向，一是社會(huì)主義國(guó)家和陣營(yíng)的福利制度。社會(huì)主義國(guó)家指中國(guó)、古巴、捷克斯洛伐克、匈牙利、朝鮮、波蘭、蘇聯(lián)、南斯拉夫（Dixon,J.amp;Macarov,D.，1992）。二是海外華人或香港學(xué)者對(duì)中國(guó)社會(huì)福利制度改革、發(fā)展和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型狀況的最新描述、介紹。

這類代表作有二：一是黃黎若蓮專著，二是梁祖斌新作，全面介紹中國(guó)福利制度發(fā)展?fàn)顩r（Linda Wong，1988）。這些著作的共同之處是比較缺乏中國(guó)社會(huì)福利與社會(huì)政策的歷史視角，大多是對(duì)中國(guó)社會(huì)福利體系和福利服務(wù)現(xiàn)實(shí)狀況的客觀描述。例如梁祖彬和徐月賓著作的內(nèi)容是：概論，從社會(huì)主義到現(xiàn)代化，市場(chǎng)改革面臨的社會(huì)挑戰(zhàn)，都市社會(huì)保護(hù)，鄉(xiāng)村社會(huì)保護(hù)，老年人社會(huì)照顧，創(chuàng)新社會(huì)治理：社會(huì)工作組織的出現(xiàn)，第三次轉(zhuǎn)折點(diǎn)，清晰描繪社會(huì)福利的現(xiàn)狀（Leung Joe C.B.amp;Xu Yue Bin，2015）。

中文文獻(xiàn)回顧發(fā)現(xiàn)，中國(guó)社會(huì)福利與社會(huì)政策歷史研究，同樣是個(gè)長(zhǎng)期不受重視的邊緣領(lǐng)域，尤其是縱貫中華民國(guó)時(shí)期、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期和改革開(kāi)放時(shí)期三個(gè)歷史發(fā)展階段的福利研究尚屬空白（彭華民、萬(wàn)國(guó)威，2010）。簡(jiǎn)言之，民國(guó)時(shí)期、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期與改革開(kāi)放時(shí)期的中國(guó)社會(huì)福利制度百年史是個(gè)亟待研究的基礎(chǔ)課題。

本文嘗試通過(guò)宏觀社會(huì)環(huán)境、政治因素、市場(chǎng)力量、社會(huì)需要、文化價(jià)值傳統(tǒng)和社會(huì)福利制度五大部分組成分析框架，宏觀社會(huì)環(huán)境、政治因素、市場(chǎng)力量、社會(huì)需要、文化價(jià)值傳統(tǒng)四個(gè)因素互動(dòng)主題是社會(huì)福利。為便于縱向和橫向比較研究，本文采用統(tǒng)一理論分析框架，目的是將社會(huì)福利制度發(fā)展變遷的過(guò)程放在中國(guó)社會(huì)特定歷史時(shí)空處境中歷史和動(dòng)態(tài)考察，通過(guò)縱向歷史比較和橫向國(guó)際比較，探尋中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)福利制度結(jié)構(gòu)變遷的歷史軌跡和規(guī)律。具體來(lái)說(shuō)，更為細(xì)致的分析框架包括宏觀社會(huì)環(huán)境，主流價(jià)值觀與意識(shí)形態(tài)，主要社會(huì)問(wèn)題，主要服務(wù)對(duì)象，社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，福利服務(wù)人員，服務(wù)方法，國(guó)家職能定位，福利政策法規(guī)，福利行政管理體制，福利范圍與重點(diǎn)領(lǐng)域，市場(chǎng)地位，社會(huì)力量，福利發(fā)展動(dòng)機(jī)和影響因素。鑒于篇幅所限，民國(guó)時(shí)期主要以兒童福利服務(wù)為主要分析領(lǐng)域，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期主要以民政對(duì)象服務(wù)為主要分析領(lǐng)域，改革開(kāi)放以來(lái)主要以老年福利服務(wù)為重點(diǎn)分析領(lǐng)域。由于中國(guó)兒童福利、殘疾人福利、老人福利和窮人救濟(jì)服務(wù)主要屬于民政部門工作職責(zé)范圍，所以，在某種程度上說(shuō)，中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)福利制度歷史研究與民政工作歷史研究高度交叉重疊。

三、民國(guó)時(shí)期現(xiàn)代國(guó)家型福利制度建設(shè)模式與歷史特征

民國(guó)時(shí)期是現(xiàn)代社會(huì)福利制度奠基和首個(gè)發(fā)展高峰，社會(huì)福利行政、社會(huì)福利立法、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、福利服務(wù)和福利教育研究等領(lǐng)域均做出開(kāi)創(chuàng)性貢獻(xiàn)，形成現(xiàn)代化制度模式。1906年清政府創(chuàng)設(shè)“民政部”，揭開(kāi)中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)福利制度建設(shè)漫長(zhǎng)、曲折、輝煌歷史序幕。民政部主要由民治、警政、疆里、營(yíng)繕和衛(wèi)生等5個(gè)司組成，工作重心是“警政”。1911年10月，中華民國(guó)鄂軍政府設(shè)置軍令、參謀、軍務(wù)、內(nèi)務(wù)、外交、理財(cái)、交通、司法和編制等9個(gè)部，內(nèi)務(wù)部職責(zé)是“管理警察、衛(wèi)生、宗教、禮俗、戶口、田土、水利、工程、善舉、公益及地方行政事務(wù)，監(jiān)督所轄各官署及地方官”，內(nèi)務(wù)部比民政部的福利職責(zé)范圍顯著擴(kuò)大。1912年中華民國(guó)臨時(shí)政府設(shè)置陸軍部、海軍部、外交部、司法部、財(cái)政部、內(nèi)務(wù)部、教育部、事業(yè)部和交通部等9個(gè)部，內(nèi)務(wù)部下設(shè)警務(wù)、民治、土木、禮教、衛(wèi)生和疆里等6個(gè)局。民治局管理地方官吏、選舉、公益事業(yè)、慈善團(tuán)體、撫恤、戶籍和移民等，基本職責(zé)原樣未變。

1912年北洋政府先后成立司法、交通、陸軍、工商、農(nóng)林、內(nèi)務(wù)部，共計(jì)10個(gè)部。內(nèi)務(wù)部設(shè)置民政、職方、警政、土木、禮俗和衛(wèi)生等6個(gè)司，全面管理社會(huì)福利與社會(huì)行政管理事務(wù)。1921年中華民國(guó)政府設(shè)置外交部、內(nèi)政部和財(cái)政部等7個(gè)部，內(nèi)政部福利職能進(jìn)一步增多、細(xì)化。

1940年7月，原來(lái)隸屬國(guó)民黨的“社會(huì)部”改為隸屬行政院，原來(lái)屬于內(nèi)政部民政司掌管的社會(huì)福利事務(wù)也劃歸社會(huì)部，專設(shè)社會(huì)福利司掌管其事。社會(huì)部設(shè)總務(wù)、組織訓(xùn)練、社會(huì)福利三司和合作事業(yè)管理局。抗戰(zhàn)勝利后又增設(shè)勞動(dòng)局、社會(huì)保險(xiǎn)局籌備處及秘書處等司處。社會(huì)福利司負(fù)責(zé)農(nóng)工福利、兒童福利、社會(huì)救濟(jì)、國(guó)民就業(yè)和國(guó)際勞動(dòng)等事項(xiàng)，表明中華民國(guó)社會(huì)福利行政管理體制，尤其是各項(xiàng)社會(huì)福利事業(yè)達(dá)到一個(gè)鼎盛時(shí)期（楊劍虹，1994）。

中華民國(guó)時(shí)期的農(nóng)民福利、社會(huì)救濟(jì)、賑災(zāi)恤貧、難民難童救助、勞工福利、職業(yè)介紹、鄉(xiāng)村建設(shè)、社會(huì)合作、優(yōu)待撫恤安置、禁煙戒毒、公益慈善、貧苦老弱病殘收容、游民改造、國(guó)民教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)與社會(huì)工作，尤其是在兒童福利領(lǐng)域取得相當(dāng)高歷史成就（王春霞，2014）。當(dāng)時(shí)先進(jìn)現(xiàn)代兒童福利理念、國(guó)家優(yōu)先的兒童福利政策目標(biāo)、影響深遠(yuǎn)兒童節(jié)與兒童年（朱季康、孔祥德，2014）、1941年全國(guó)兒童福利會(huì)議確立的“善種、善生、善養(yǎng)、善教、善?！眱和＠吣繕?biāo)（董根明，2006）、發(fā)達(dá)的托兒所、幼教事業(yè)與收寄養(yǎng)服務(wù)、星羅棋布兒童福利試驗(yàn)區(qū)、免費(fèi)的醫(yī)療保健服務(wù)（左芙蓉、劉繼同，2006）、兒童為本的兒童福利原則、養(yǎng)教兼顧兒童保育理論視角、多樣兒童福利組織機(jī)構(gòu)與協(xié)會(huì)（雨山，2011）、繁榮興旺的兒童文學(xué)、藝術(shù)、出版和戲劇、首次“名正言順”兒童游戲、娛樂(lè)和藝術(shù)表演（劉媛，2011）、風(fēng)起云涌?jī)和腋＿\(yùn)動(dòng)和難童救助運(yùn)動(dòng)、頻繁召開(kāi)的全國(guó)性和專題性兒童福利工作會(huì)議（丁戎，2011）、繁榮多樣兒童福利服務(wù)內(nèi)容與兒童優(yōu)先地位、個(gè)案工作為主的專業(yè)兒童福利服務(wù)方法、興旺發(fā)達(dá)的兒童福利研究、數(shù)量繁多的兒童圖書館、多種多樣有關(guān)兒童研究雜志，以及大量分門別類、簡(jiǎn)明實(shí)用的兒童福利法規(guī)，從各方面展示民國(guó)時(shí)期兒童福利事業(yè)的發(fā)展成就（關(guān)瑞梧、李槐春，2014）。

簡(jiǎn)言之，民國(guó)時(shí)期是兒童福利、殘疾人福利、老人服務(wù)、軍人等福利奠基、發(fā)展、成熟期。

民國(guó)時(shí)期現(xiàn)代社會(huì)福利價(jià)值理念、福利理論、政策目標(biāo)、基本原則、大政方針、福利政策和福利服務(wù)體系，尤其是國(guó)家角色與政府職能定位，國(guó)家政治哲學(xué)與福利哲學(xué)理念，集中反映在中央政府與地方政府有關(guān)社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)服務(wù)、勞工福利、職業(yè)介紹、職工福利、兒童福利、農(nóng)民福利、教育福利、醫(yī)療福利、傷殘康復(fù)、慈善事業(yè)、社會(huì)工作和社會(huì)福利行政等社會(huì)福利立法工作體系中，典型反映當(dāng)時(shí)社會(huì)福利政策取向（王瑩，2008）。

總體來(lái)說(shuō)，當(dāng)時(shí)社會(huì)福利立法涉及醫(yī)療衛(wèi)生立法、教育立法、勞動(dòng)就業(yè)和職業(yè)介紹立法、社會(huì)保險(xiǎn)立法、社會(huì)救助立法、社會(huì)社會(huì)服務(wù)與社會(huì)工作立法、福利服務(wù)立法、少年司法立法、財(cái)稅優(yōu)惠立法、慈善公益立法、宗教福利立法、社會(huì)團(tuán)體立法、福利行政立法等所有領(lǐng)域，奠定中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)政策與社會(huì)立法基礎(chǔ)，社會(huì)立法模式成熟，立法主題是社會(huì)福利制度（彭秀良、郝文忠，2014）。

鑒于篇幅所限，本文僅以民國(guó)時(shí)期兒童福利立法和有關(guān)兒童福利的相關(guān)福利立法為例，全面梳理民國(guó)時(shí)期有關(guān)兒童福利立法和政策，希望以兒童福利立法和福利政策為典型案例，全面觀察、認(rèn)識(shí)、理解兒童福利服務(wù)體系發(fā)展?fàn)顩r，間接反映兒童福利服務(wù)發(fā)展歷史成就（張秀芹、岳宗福，2013）。

表2 民國(guó)時(shí)期部分兒童福利立法和相關(guān)政策法規(guī)狀況一覽表①本表系筆者根據(jù)多種歷史文獻(xiàn)和檔案資料編制而成?！敖虄?nèi)實(shí)業(yè)部”是教育部、內(nèi)務(wù)部與實(shí)業(yè)部三部簡(jiǎn)稱，特此說(shuō)明與致謝。

民國(guó)時(shí)期社會(huì)福利制度建設(shè)整體上達(dá)到一個(gè)相當(dāng)?shù)臍v史高度，在短暫的28年之中，社會(huì)福利制度發(fā)展經(jīng)歷孕育、發(fā)展、轉(zhuǎn)型、奠基和相對(duì)成熟多個(gè)歷史發(fā)展階段，特點(diǎn)鮮明。

首先，現(xiàn)代社會(huì)福利制度框架與福利服務(wù)體系框架基本形成，國(guó)家社會(huì)福利行政機(jī)構(gòu)，社會(huì)福利立法政策法規(guī)，社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、組織與設(shè)施、現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)與福利服務(wù)，專業(yè)社會(huì)福利服務(wù)人員社會(huì)工作者，社會(huì)福利研究等現(xiàn)代社會(huì)福利制度的主要構(gòu)成要素均已具備且較完善。中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)自助、互助、救濟(jì)、慈善、公益服務(wù)已實(shí)現(xiàn)向現(xiàn)代社會(huì)福利制度戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。按照社會(huì)部權(quán)威官員政策評(píng)估，1940年11月28日新社會(huì)部成立7年以來(lái)，全國(guó)社會(huì)福利制度建設(shè)取得重大成就，基本實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)體系向現(xiàn)代福利制度全面性、結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型，福利行政由綜合單一而專業(yè)分工；福利政策由消極救濟(jì)而積極福利；福利業(yè)務(wù)由實(shí)驗(yàn)研究而示范推廣；福利設(shè)施由建立據(jù)點(diǎn)而普及全面，現(xiàn)代社會(huì)福利制度框架清晰可見(jiàn)（張鴻鈞，1947）。

其次，民國(guó)福利制度尤其是兒童福利制度價(jià)值理念現(xiàn)代、先進(jìn)，指明兒童福利發(fā)展方向。民國(guó)政府確立兒童福利政策目標(biāo)是“實(shí)現(xiàn)善種、善生、善養(yǎng)、善教、善保，以培養(yǎng)健全兒童，造成優(yōu)良國(guó)民籍以增進(jìn)民族活力，奠定建國(guó)基礎(chǔ)”。同時(shí)，主導(dǎo)性兒童福利目標(biāo)和原則有八，一是實(shí)施兒童福利以社會(huì)正義與國(guó)家責(zé)任為信念，二是以全國(guó)兒童為對(duì)象，三是以父母之愛(ài)為基礎(chǔ)，四是以善種優(yōu)生為起點(diǎn)，五是以發(fā)展兒童健全身心之設(shè)施為內(nèi)容，六是以推行各種積極方法及厲行一切保護(hù)兒童之法令為手段，七是以政府力量策動(dòng)社會(huì)及家庭力量為推行力量，八是以婦女福利及其他社會(huì)福利為配合設(shè)施，全面、綜合、現(xiàn)代兒童觀的特征明顯（張鴻鈞，1948）。

第三，民國(guó)社會(huì)福利制度建設(shè)尤其是兒童福利制度建設(shè)的政治色彩濃厚，中國(guó)版福利政治學(xué)萌芽，凸顯現(xiàn)代兒童問(wèn)題本質(zhì)屬性是現(xiàn)代國(guó)家“最大政治問(wèn)題”的現(xiàn)代政治生活特征。從兒童保育、兒童節(jié)、兒童年、兒童教育、兒童健康營(yíng)養(yǎng)、難童救濟(jì)、全國(guó)兒童福利協(xié)會(huì)等多種兒童福利服務(wù)活動(dòng)蹤跡中，可以清晰看到現(xiàn)代國(guó)家與兒童福利、政黨政治與兒童福利、國(guó)家目標(biāo)與兒童福利、國(guó)家的兒童與兒童的國(guó)家間密切互動(dòng)關(guān)系，政治和權(quán)力斗爭(zhēng)激烈（孫霞，2011）。簡(jiǎn)言之，社會(huì)福利制度尤其是兒童福利制度本質(zhì)屬性是政治學(xué)，實(shí)質(zhì)是國(guó)家福利責(zé)任承擔(dān)。

第四，民國(guó)社會(huì)福利尤其是兒童福利法治化程度較高，兒童福利成為福利行政管理和學(xué)術(shù)研究的戰(zhàn)略重點(diǎn)，相關(guān)法律、政策、法規(guī)數(shù)量龐大，范圍廣泛，內(nèi)容繁多，社會(huì)地位重要，反映民國(guó)政治文明建設(shè)、現(xiàn)代國(guó)家制度建設(shè)、現(xiàn)代法治尤其是社會(huì)福利立法的發(fā)展?fàn)顩r（陳竹君，2005）。

第五，民國(guó)社會(huì)福利制度尤其是兒童福利服務(wù)體系的全面性、綜合性和系統(tǒng)性特征明顯。全面性是指社會(huì)福利價(jià)值理念、政策目標(biāo)、基本原則、理論基礎(chǔ)和國(guó)家功能角色的全覆蓋。綜合性是指社會(huì)福利服務(wù)范圍廣泛，內(nèi)容繁多，主要包括兒童義務(wù)教育、兒童健康食品營(yíng)養(yǎng)、兒童救濟(jì)、家庭教育與親子關(guān)系、家庭寄養(yǎng)收養(yǎng)與“類”家庭服務(wù)、兒童少年司法體系等（牛傳勇，2015）。系統(tǒng)性是指社會(huì)福利尤其是兒童福利服務(wù)，無(wú)論是從國(guó)家的政策制定到福利服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)施，從政策法規(guī)、福利行政管理機(jī)構(gòu)、兒童福利機(jī)構(gòu)、兒童福利服務(wù)和兒童福利服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，到兒童福利雜志、兒童圖書館、兒童研究和兒童圖書出版等所有領(lǐng)域，均有相當(dāng)系統(tǒng)性（黃潔、張峰，2014）。

第六，民國(guó)社會(huì)福利尤其是兒童福利制度歷史發(fā)展階段清晰，而且成為當(dāng)時(shí)社會(huì)福利制度建設(shè)戰(zhàn)略重點(diǎn)與主要研究領(lǐng)域?？v觀民國(guó)歷史，可劃分為截然不同三個(gè)歷史階段，一是1927年南京民國(guó)政府建立前，這個(gè)時(shí)期主要是南北政權(quán)對(duì)峙，連年戰(zhàn)爭(zhēng)，國(guó)家建設(shè)缺乏適宜社會(huì)環(huán)境，福利制度難以發(fā)展。1927～1937年全面抗戰(zhàn)爆發(fā)前十年間是國(guó)家發(fā)展與社會(huì)建設(shè)黃金期，福利制度建設(shè)開(kāi)始起步。全面抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，全民抗戰(zhàn)、救亡圖存極大刺激現(xiàn)代社會(huì)福利尤其是兒童福利迅猛發(fā)展。因?yàn)閮和敲褡逦磥?lái)，國(guó)家希望，所以兒童福利成為民國(guó)時(shí)期最重要和最熱門研究領(lǐng)域（蘇全有，2013）。

第七，民國(guó)社會(huì)福利服務(wù)尤其是專業(yè)化兒童福利服務(wù)體系初見(jiàn)端倪，兒童和家庭社會(huì)工作者扮演舉足輕重角色。1940年2月20日第五屆中央委員會(huì)第一四一次會(huì)議通過(guò)《社會(huì)工作人員訓(xùn)練辦法》以后，專業(yè)社會(huì)工作培訓(xùn)和社會(huì)政策研究、社會(huì)行政管理成為國(guó)家政策。社會(huì)工作教學(xué)、課程、研究、專業(yè)社會(huì)服務(wù)迅速成全國(guó)多所大學(xué)熱點(diǎn)，其中兒童社會(huì)工作是從業(yè)人數(shù)最多、最發(fā)達(dá)和專業(yè)性最強(qiáng)領(lǐng)域之一，中國(guó)首批專業(yè)兒童社會(huì)工作者應(yīng)運(yùn)而生（張鴻鈞，1947）。

第八，民國(guó)社會(huì)福利尤其兒童福利制度建設(shè)國(guó)際化程度較高，社會(huì)福利與兒童福利工作者積極參與國(guó)際性和地區(qū)性政策議程，深度參與國(guó)際性和地區(qū)性兒童福利政策規(guī)則制定工作，在亞太地區(qū)扮演引領(lǐng)者和示范者角色，顯示民國(guó)社會(huì)福利尤其是兒童福利制度建設(shè)先進(jìn)性。例如針對(duì)當(dāng)時(shí)盛行的販賣婦孺問(wèn)題，1937年2月國(guó)聯(lián)在印尼爪哇舉辦“國(guó)聯(lián)遠(yuǎn)東禁販婦孺會(huì)議”，內(nèi)政部選派中華慈幼協(xié)會(huì)（陳鶴琴），北平香山慈幼院（關(guān)瑞梧）和世界紅十字會(huì)中華總會(huì)（熊秉三先生和毛彥文女士）代表中國(guó)參會(huì)。他們?cè)跁?huì)議上表明中國(guó)態(tài)度，闡述中國(guó)主張，提出中國(guó)建議，制定中國(guó)規(guī)則，有力捍衛(wèi)國(guó)家主權(quán)和國(guó)家利益，成為國(guó)際福利立法先驅(qū)（關(guān)瑞梧，1937）。

第九，民國(guó)時(shí)期社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，尤其是全國(guó)性社會(huì)福利行業(yè)協(xié)會(huì)和兒童福利行業(yè)協(xié)會(huì)在社會(huì)福利與兒童福利事業(yè)倡導(dǎo)、引領(lǐng)示范、發(fā)展推動(dòng)、組織建設(shè)、直接服務(wù)、實(shí)務(wù)研究、刊物出版和全國(guó)專業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等各方面均發(fā)揮舉足輕重作用，扮演開(kāi)拓者和引領(lǐng)者角色。1917年著名政治家與慈善家熊希齡在北平創(chuàng)設(shè)“慈幼局”，1920年改名為“北平香山慈幼院”，成為當(dāng)時(shí)最早成立、理念最先進(jìn)、規(guī)模最大、服務(wù)質(zhì)量最高和影響最廣民辦兒童福利機(jī)構(gòu)（劉振，2013）。1928年4月4日，中華慈幼協(xié)會(huì)在上海成立，協(xié)會(huì)以“創(chuàng)導(dǎo)實(shí)施各項(xiàng)有關(guān)兒童福利事業(yè)，為全國(guó)兒童謀幸?！睘樽谥?。孔祥熙為理事長(zhǎng)，蔣介石任名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)。協(xié)會(huì)主要的服務(wù)是兒童保育、兒童教養(yǎng)、兒童衛(wèi)生、兒童研究、社會(huì)教育五類工作，及戰(zhàn)爭(zhēng)災(zāi)荒時(shí)救助災(zāi)童難童（黃莉莉，2008）。1938年3月，中國(guó)戰(zhàn)時(shí)兒童保育會(huì)在武漢成立，宗旨是保育自戰(zhàn)區(qū)搶救撤退到后方兒童，因戰(zhàn)爭(zhēng)失去保護(hù)人的兒童，因父母從事戰(zhàn)事無(wú)暇照顧的兒童，宋美齡任理事長(zhǎng)。在8年保教實(shí)踐中，中國(guó)戰(zhàn)時(shí)兒童保育會(huì)在全國(guó)各地先后成立22個(gè)分會(huì)和54所固定兒童保育院，積極對(duì)戰(zhàn)區(qū)兒童、孤貧兒童進(jìn)行收容、教養(yǎng)，先后保育近3萬(wàn)兒童，為抗戰(zhàn)建國(guó)做出巨大貢獻(xiàn)（張麗萍，2013）。

更重要的是，創(chuàng)立“機(jī)關(guān)家庭化、行政科學(xué)化、教育社會(huì)化和生活化”兒童集體保教模式（張純，2012）。1944年由戰(zhàn)時(shí)兒童保育會(huì)發(fā)起，美國(guó)援華會(huì)資助的第二次全國(guó)兒童福利工作人員會(huì)議在重慶召開(kāi)。會(huì)議決定籌組中國(guó)兒童福利協(xié)會(huì)。1944年12月15日中國(guó)兒童福利協(xié)會(huì)在重慶成立，團(tuán)體會(huì)員36個(gè)，個(gè)人會(huì)員1071人。主席是謝征孚，標(biāo)志民國(guó)兒童福利協(xié)會(huì)建設(shè)高峰（馬客談，1945）。也就是說(shuō)，在此期間，全國(guó)兒童福利協(xié)會(huì)組織發(fā)揮了多種開(kāi)拓性和奠基性領(lǐng)導(dǎo)作用。

表3 民國(guó)時(shí)期全國(guó)主要兒童福利機(jī)構(gòu)與協(xié)會(huì)基本狀況一覽表

第十，民國(guó)時(shí)期社會(huì)福利、社會(huì)政策、社會(huì)立法、社會(huì)服務(wù)和社會(huì)工作，尤其是兒童福利制度建設(shè)最突出特征之一是，社會(huì)福利基礎(chǔ)理論研究、福利立法、福利政策、福利服務(wù)、發(fā)展規(guī)劃，社會(huì)福利發(fā)展實(shí)驗(yàn)研究緊密相連，理論與實(shí)踐相互促進(jìn)，政界、學(xué)界與實(shí)務(wù)界良性互動(dòng)，社會(huì)學(xué)家與社會(huì)工作者深度參與國(guó)家福利政策法規(guī)制定，有關(guān)實(shí)證調(diào)查研究報(bào)告卷帙浩繁，學(xué)術(shù)研究深入，學(xué)術(shù)雜志多樣，為福利制度建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)理論政策、服務(wù)實(shí)踐和方法基礎(chǔ)（錢智修，1911）。其中最重要是，1942年社會(huì)部主辦，內(nèi)政部和國(guó)民黨中央?yún)⑴c“第一次全國(guó)社會(huì)行政會(huì)議”，多位著名社會(huì)學(xué)家與社會(huì)工作者參會(huì)，所提多項(xiàng)福利政策與福利制度建設(shè)政策建議被政府采納（魏文亨，2012）。尤為重要的是，最能反映民國(guó)時(shí)期社會(huì)政策、社會(huì)立法、社會(huì)福利、社會(huì)服務(wù)與社會(huì)工作研究水平是社會(huì)部研究主編的一套社會(huì)行政叢書，留下諸多華語(yǔ)社會(huì)福利與社會(huì)工作經(jīng)典（劉繼同，2014）。這套叢書分為總論類、調(diào)查研究、社會(huì)政策、民眾組織、社會(huì)工作、社會(huì)福利、合作事業(yè)、人力動(dòng)員等8個(gè)部分，共計(jì)66種圖書，其中許多書都是該領(lǐng)域首部奠基性和本土化的經(jīng)典（張鴻鈞，1944）。

合作事業(yè)人力動(dòng)員美國(guó)南加利佛尼亞兒童福利制度家庭津貼制度難童教養(yǎng)流浪兒童救濟(jì)事業(yè)童工保護(hù)制度女工保護(hù)制度中國(guó)倉(cāng)制考合作組織技術(shù)農(nóng)企國(guó)家合作問(wèn)題與方法實(shí)用合作薄記中國(guó)合作運(yùn)動(dòng)史合作金庫(kù)實(shí)務(wù)勞力供給與國(guó)防納粹勞力動(dòng)員之研究李璠著劉淑元譯陳繼貞著劉仰之著鐘華諤編鐘華諤編子佑虞著吳志鐸著黃肇光著謝尤莊編著張?jiān)浦S肇光著張永懋譯蒙瞳劉振群譯商務(wù)印書館1943年9月出版商務(wù)印書館商務(wù)印書館正中書局1943年12月出版

第十一，民國(guó)社會(huì)福利尤其是兒童福利制度建設(shè)深受1937～1945年全面抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的影響，再次驗(yàn)證戰(zhàn)爭(zhēng)與國(guó)家發(fā)展、戰(zhàn)爭(zhēng)與民族獨(dú)立解放、戰(zhàn)爭(zhēng)與社會(huì)政策、戰(zhàn)爭(zhēng)與社會(huì)福利制度、戰(zhàn)爭(zhēng)與醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、戰(zhàn)爭(zhēng)與軍人福利、戰(zhàn)爭(zhēng)與優(yōu)待軍屬、戰(zhàn)爭(zhēng)與撫恤陣亡將士、戰(zhàn)爭(zhēng)與安置退伍轉(zhuǎn)業(yè)軍人等經(jīng)典社會(huì)政策議題。同時(shí)，民國(guó)時(shí)期對(duì)中國(guó)社會(huì)影響最大的國(guó)家是日本（黃琨，2013）。晚清尤其是1895年中日甲午海戰(zhàn)失敗以來(lái)，日本成為仁人志士和知識(shí)分子學(xué)習(xí)研究對(duì)象，許多新價(jià)值觀念、新思想理論學(xué)說(shuō)、新科學(xué)技術(shù)、新制度安排均通過(guò)日本留學(xué)生傳入中國(guó)?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)社會(huì)政策、戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)社會(huì)福利制度、戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)優(yōu)撫和軍人福利影響顯著。其中戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)兒童成長(zhǎng)的影響最為廣泛、深遠(yuǎn)，兒童與戰(zhàn)爭(zhēng)關(guān)系是理解兒童福利重要視角（Harlow S.R.，1941）。簡(jiǎn)言之，民國(guó)時(shí)期是中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)福利制度奠基、發(fā)展和走向成熟時(shí)期，現(xiàn)代社會(huì)福利制度框架與服務(wù)體系輪廓清晰可見(jiàn)，積累豐富的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，蘊(yùn)藏豐富歷史啟示和歷史智慧。

最后，需要強(qiáng)調(diào)的是，民國(guó)是中國(guó)社會(huì)政策興起、發(fā)展和繁榮時(shí)期，是由理念轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代福利制度，由價(jià)值觀轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)福利政策，由西方社會(huì)政策理論實(shí)現(xiàn)本土化的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期。1900年以后英德法日等國(guó)社會(huì)福利制度發(fā)展，五四新文化運(yùn)動(dòng)，科學(xué)民主和思想觀念革命，馬克思主義思想在中國(guó)傳播，前蘇聯(lián)社會(huì)主義制度建立，現(xiàn)代政治制度發(fā)展，北洋政府統(tǒng)治，以及中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，均為社會(huì)政策觀念、理論、政策模式在中國(guó)傳播創(chuàng)造適宜條件。

表5 中華民國(guó)時(shí)期部分不同作者有關(guān)相同題目的文章一覽表

但是中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)與社會(huì)政策之間似乎并不存在內(nèi)在必然的邏輯聯(lián)系，社會(huì)政策、社會(huì)問(wèn)題、社會(huì)福利、社會(huì)工作、社會(huì)學(xué)等長(zhǎng)期不為人所知。直到2006年，中國(guó)大陸才重新出現(xiàn)“社會(huì)政策”為題著作（景天魁，2006）。

表6 ：中華民國(guó)時(shí)期社會(huì)政策譯著目錄一覽表（1911～1949年）

辛亥革命以來(lái)，社會(huì)主義思想、社會(huì)學(xué)學(xué)科、社會(huì)進(jìn)化與社會(huì)變遷研究、社會(huì)心理學(xué)研究，尤其是人口、種族、婚姻、家庭、貧困、社會(huì)政策、社會(huì)行政、社會(huì)福利與社會(huì)問(wèn)題研究比較多。早在1920年易家鉞所譯《家庭問(wèn)題》一書中，他就集中研究社會(huì)問(wèn)題主要類型的家庭問(wèn)題。1924年10月，著名社會(huì)學(xué)家陶孟和在商務(wù)印書館出版首部以“社會(huì)問(wèn)題”為名的學(xué)術(shù)專著，此后社會(huì)問(wèn)題研究成為社會(huì)科學(xué)，尤其是社會(huì)學(xué)與社工等學(xué)科研究重點(diǎn)熱點(diǎn)，專著不斷涌現(xiàn)。根據(jù)孫本文研究，截至1943年，有關(guān)社會(huì)問(wèn)題尤其是中國(guó)社會(huì)問(wèn)題的書籍已達(dá)31種之多。

表7 民國(guó)時(shí)期部分有關(guān)社會(huì)問(wèn)題譯、著圖書目錄一覽表①本表系筆者根據(jù)孫本文著作編制，特此說(shuō)明與致謝。

民國(guó)時(shí)期官員和學(xué)者對(duì)待社會(huì)問(wèn)題普遍采取現(xiàn)實(shí)主義、實(shí)證主義和科學(xué)方法，這種坦然承認(rèn)社會(huì)問(wèn)題，直面現(xiàn)代社會(huì)錯(cuò)綜復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)主義態(tài)度是社會(huì)政策基礎(chǔ)。如孫本文提出看待、認(rèn)識(shí)、解決社會(huì)問(wèn)題8個(gè)原則，今天仍具有重大現(xiàn)實(shí)、理論和政策涵義。這些原則是：應(yīng)以國(guó)家民族的利益為中心；應(yīng)以國(guó)家中心思想為準(zhǔn)繩；應(yīng)不被國(guó)家改定的社會(huì)政策；應(yīng)顧及社會(huì)各方面的利益；應(yīng)顧及問(wèn)題的地方性與時(shí)代性；應(yīng)顧及問(wèn)題的起因與影響；應(yīng)治標(biāo)治本雙方兼顧；應(yīng)知社會(huì)問(wèn)題解決實(shí)無(wú)一勞永逸的辦法（孫本文，2011）。

四、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期工作單位—民政為本福利模式與歷史特征

1949年10月1日，中華人民共和國(guó)成立，標(biāo)志中國(guó)社會(huì)進(jìn)入嶄新的歷史發(fā)展階段，由此也形成截然不同的社會(huì)主義社會(huì)福利制度模式：即工作單位—民政為基礎(chǔ)福利制度模式。社會(huì)主義中國(guó)可以劃分為兩大歷史時(shí)期，1949～1977年是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，1978年中共十一屆三中全會(huì)召開(kāi)以來(lái)是改革開(kāi)放時(shí)期，兩個(gè)時(shí)期的宏觀社會(huì)環(huán)境、價(jià)值觀念、理論基礎(chǔ)、主要社會(huì)問(wèn)題、國(guó)家角色、市場(chǎng)地位和社會(huì)結(jié)構(gòu)均存在重大結(jié)構(gòu)差別，屬于不同發(fā)展階段。工作單位是社會(huì)主義中國(guó)特有的概念。按照單位性質(zhì)和職能，改革開(kāi)放前中國(guó)只有三類單位，一是國(guó)家機(jī)關(guān)，二是介于機(jī)關(guān)與企業(yè)之間的事業(yè)單位，三是企業(yè)單位，主要由國(guó)營(yíng)企業(yè)組成。

事業(yè)單位是指履行部分政府職能、社會(huì)服務(wù)為主要目標(biāo)的一類公益性社會(huì)組織和人民團(tuán)體等。事業(yè)單位宗旨是為社會(huì)服務(wù)，同時(shí)協(xié)助政府參與某些社會(huì)事務(wù)管理，履行管理和服務(wù)職能，主要從事“非營(yíng)利、去商品化和公益性”的教育、科技、文化、體育、衛(wèi)生等社會(huì)服務(wù)活動(dòng)。1950年中央人民政府內(nèi)務(wù)部召開(kāi)第一次全國(guó)民政工作會(huì)議，確立民政工作主要任務(wù)是民主建政、優(yōu)撫、復(fù)員安置、社會(huì)救濟(jì)、生產(chǎn)救災(zāi)、困難補(bǔ)助、地政、戶籍、國(guó)籍、行政區(qū)劃、邊界糾紛、社團(tuán)登記、婚姻登記、民工動(dòng)員、移民安置、游民改造、宗教、僑務(wù)等社會(huì)事務(wù)。1950年代社會(huì)主義改造時(shí)期，民政工作主要集中在優(yōu)撫、復(fù)員安置、救災(zāi)和社會(huì)救濟(jì)。1958年后民政發(fā)展“社會(huì)福利企業(yè)”和社會(huì)福利事業(yè)，民政部門職責(zé)范圍基本定型（萌昭華、王明寰，2985）。簡(jiǎn)言之，1949年以來(lái)社會(huì)主義中國(guó)建立一套以工作單位——民政為基礎(chǔ)的社會(huì)福利制度模式。

1949年以來(lái)，中華人民共和國(guó)工作單位—民政為基礎(chǔ)社會(huì)福利制度模式是在改造、合并、撤銷民國(guó)時(shí)期舊有社會(huì)福利體系基礎(chǔ)上，又根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)立新型社會(huì)主義福利體系。1949年新中國(guó)成立后，在1950—1956年社會(huì)主義改造運(yùn)動(dòng)中，社會(huì)主義政府首要任務(wù)是取締、接收、整頓、改造、合并、撤銷原有的福利機(jī)構(gòu)，目標(biāo)是徹底廢除帝國(guó)主義津貼資助的社會(huì)文化救濟(jì)福利機(jī)構(gòu)，徹底肅清帝國(guó)主義流毒和影響，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義改造和建設(shè)新中國(guó)目標(biāo)。社會(huì)政策、社會(huì)立法、社會(huì)問(wèn)題、社會(huì)福利、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)工作、社會(huì)學(xué)等都是資本主義社會(huì)產(chǎn)物，是帝國(guó)主義侵略、剝削、壓迫、殘害、腐蝕中國(guó)人民和“虛情假意”的罪惡象征，這些福利機(jī)構(gòu)與社會(huì)主義社會(huì)無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命目標(biāo)背道而馳，水火不容，是堅(jiān)決予以取締的。在與舊社會(huì)徹底劃清界限，建立社會(huì)主義新社會(huì)和一切向蘇聯(lián)社會(huì)主義“一邊倒”背景下，民國(guó)時(shí)期所有教育科技、文化藝術(shù)、福利救濟(jì)機(jī)構(gòu)均成功實(shí)施社會(huì)主義思想與組織改造（李小蔚，2011）?？陀^上說(shuō)，社會(huì)主義改造運(yùn)動(dòng)結(jié)果是，社會(huì)主義中國(guó)成功消除賣淫嫖娼、吸毒販毒、流浪乞討和剝削壓迫等一系列社會(huì)丑惡現(xiàn)象和社會(huì)問(wèn)題，社會(huì)主義中國(guó)到處朝氣蓬勃、欣欣向榮，創(chuàng)造人類社會(huì)歷史上現(xiàn)代社會(huì)建設(shè)奇跡，尤其是運(yùn)用社會(huì)運(yùn)動(dòng)解決社會(huì)問(wèn)題的中國(guó)模式（李洪河，2007）。同時(shí)，在對(duì)資本主義工商業(yè)社會(huì)主義改造基礎(chǔ)上，逐步建立以國(guó)營(yíng)企業(yè)為主體的公有制經(jīng)濟(jì)。

1950年代末期在城鄉(xiāng)大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)浪潮中，一方面城市社區(qū)產(chǎn)生大量的大集體和小集體企業(yè)，中央高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制成為主流制度模式，國(guó)家權(quán)力高度集中，國(guó)家壟斷所有資源，幾乎等同于資本主義社會(huì)代名詞的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)機(jī)制基本絕跡，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制銷聲匿跡。國(guó)家強(qiáng)力介入所有社會(huì)生活領(lǐng)域，民間社會(huì)幾乎沒(méi)有什么資源和發(fā)展空間。

1962年以后，城鄉(xiāng)分割的戶口制度逐步穩(wěn)定定型，城鄉(xiāng)二元社會(huì)福利制度格局隨之形成（劉繼同，2003）。在國(guó)家保障機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)營(yíng)企業(yè)職工福利的背景下，那些沒(méi)有工作單位的老弱病殘、鰥寡孤獨(dú)成為民政部門服務(wù)對(duì)象，以孤殘兒童、殘疾人和農(nóng)村五保戶為主的民政福利形成（崔乃夫，1994）。簡(jiǎn)言之，新中國(guó)建立與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)民政福利服務(wù)體系，為弱勢(shì)群體提供最低保護(hù)。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期民政型社會(huì)福利實(shí)質(zhì)就是現(xiàn)代社會(huì)福利服務(wù)，主要由救災(zāi)救濟(jì)、優(yōu)撫、福利服務(wù)三大部分組成，民政服務(wù)對(duì)象主要是災(zāi)民、貧民、復(fù)退轉(zhuǎn)業(yè)軍人、孤殘兒童、殘疾人、城市孤老、城市街道辦事處、居委會(huì)管轄的少數(shù)無(wú)業(yè)人員和農(nóng)村五保戶等，是典型弱勢(shì)群體。所謂農(nóng)村五保制度主要是指保吃、保穿、保醫(yī)、保住、保葬（孤兒為保教）的福利服務(wù)體系，五保對(duì)象主要是指農(nóng)村中無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)法定贍養(yǎng)扶養(yǎng)義務(wù)人“三無(wú)人員”，或是雖有法定贍養(yǎng)扶養(yǎng)義務(wù)人，但無(wú)贍養(yǎng)扶養(yǎng)能力的老年人、殘疾人和未成年人。

民政工作對(duì)象屬于兩大類人群，一是“最可憐的人”，如孤殘兒童和五保對(duì)象，二是“最可愛(ài)的人”，如烈士、退伍軍人和烈軍屬，他們的共同特點(diǎn)是無(wú)生活來(lái)源和依靠。在一個(gè)工作單位主導(dǎo)的嚴(yán)密社會(huì)組織結(jié)構(gòu)體系之中，民政對(duì)象突出的社會(huì)組織特征是“無(wú)單位的人”，他們因?yàn)槌錾聿缓?、遭父母遺棄、身體殘疾、年老體弱等各種原因而無(wú)工作單位，缺乏正常經(jīng)濟(jì)收入和生活來(lái)源，普遍長(zhǎng)期處于生活困難和需要國(guó)家?guī)椭牟焕鐣?huì)處境（白益華、吳忠澤，1996）。需要指出的是，在當(dāng)時(shí)全國(guó)范圍物質(zhì)匱乏和物質(zhì)福利普遍比較落后、所有人溫飽尚未解決的宏觀社會(huì)背景下，民政工作對(duì)象的福利服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)自然不高，基本生活需要的滿足尚存在困難。

從當(dāng)時(shí)民政工作重點(diǎn)和優(yōu)先領(lǐng)域角度看，救災(zāi)救濟(jì)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期民政部門的戰(zhàn)略重點(diǎn)（李本公，1996），典型反映計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期社會(huì)福利服務(wù)停留在應(yīng)急性和較低水平“救災(zāi)救濟(jì)”層次上的客觀現(xiàn)實(shí)。簡(jiǎn)言之，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以民政對(duì)象為主體的民政福利服務(wù)典型反映工作單位—民政型福利模式。

總體來(lái)說(shuō)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期中國(guó)社會(huì)福利制度時(shí)代特征十分明顯，凸顯計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期社會(huì)主義中國(guó)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活模式，是理解當(dāng)今中國(guó)社會(huì)生活狀況的基礎(chǔ)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期處于民國(guó)時(shí)期與改革開(kāi)放時(shí)期兩個(gè)歷史發(fā)展階段中間，具有諸多獨(dú)特社會(huì)歷史特征。

首先，社會(huì)主義建設(shè)是在徹底清除和完全廢棄民國(guó)時(shí)期一切制度安排，完全白手起家，完全從零開(kāi)始，缺乏可資借鑒社會(huì)主義建設(shè)歷史經(jīng)驗(yàn)，又無(wú)歷史文化遺產(chǎn)繼承的背景下起步。這種歷史發(fā)展連續(xù)性完全中斷和兩個(gè)時(shí)代全面徹底歷史斷裂的社會(huì)歷史影響廣泛、深遠(yuǎn)（費(fèi)正清，1993）。這種“完全中斷與歷史斷裂”體現(xiàn)在社會(huì)生活所有領(lǐng)域，社會(huì)福利與社會(huì)政策領(lǐng)域也不例外。中國(guó)共產(chǎn)黨認(rèn)知狀況、思維模式和延安歷史傳統(tǒng)成為理解社會(huì)主義中國(guó)革命邏輯的主要淵源。

其次，社會(huì)主義中國(guó)最顯著的特征是社會(huì)主義價(jià)值觀，意識(shí)形態(tài)、社會(huì)主義、集體主義、平均主義、階級(jí)斗爭(zhēng)理論和人民民主專政思想等，奠定國(guó)家社會(huì)主義的價(jià)值基礎(chǔ)與思想基礎(chǔ)。社會(huì)主義新中國(guó)以社會(huì)主義制度優(yōu)越性、社會(huì)主義教育思想改造運(yùn)動(dòng)、集體主義思想教育、社會(huì)主義國(guó)家權(quán)威性、階級(jí)斗爭(zhēng)和馬克思主義革命理論宣傳學(xué)習(xí)開(kāi)始社會(huì)主義建設(shè)運(yùn)動(dòng)的。社會(huì)主義、集體主義、共產(chǎn)主義、階級(jí)斗爭(zhēng)和意識(shí)形態(tài)之間關(guān)系密切，成為主流價(jià)值觀念（Schurmann F.，1968）。與此同時(shí)，民國(guó)時(shí)期社會(huì)政策、社會(huì)立法、社會(huì)福利、社會(huì)問(wèn)題、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)工作等價(jià)值觀念和思想理論沒(méi)能在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的社會(huì)主義中國(guó)得到延續(xù)。而平均而非平等、平均而非公平、集體而非個(gè)人，國(guó)家而非社會(huì)，義務(wù)而非權(quán)利成主流價(jià)值觀。

第三，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期中國(guó)社會(huì)福利制度具有諸多獨(dú)特結(jié)構(gòu)性特征，典型反映工作單位—民政為基礎(chǔ)福利制度模式。首先，城鄉(xiāng)居民享受截然不同的福利制度，城市市民擁有現(xiàn)代社會(huì)福利體系，農(nóng)民主要是范圍內(nèi)容十分有限和標(biāo)準(zhǔn)水平偏低的社區(qū)互助和集體福利（潘屹，2014）。當(dāng)時(shí)中國(guó)是典型的城鄉(xiāng)二元福利社會(huì)，城市市民與鄉(xiāng)村農(nóng)民享受截然不同的社會(huì)福利待遇。其次，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期福利服務(wù)對(duì)象身份資格主要根據(jù)階級(jí)成分、家庭出身，而非需要確定（萊恩·多亞爾，2008）。福利是“階級(jí)之愛(ài)”和人民身份，階級(jí)敵人或地（主）富（農(nóng)）反（革命）壞（分子）右（派）無(wú)緣。

第三，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和福利服務(wù)，尤其是職工福利主要是以就業(yè)狀況為基礎(chǔ)的，單位性質(zhì)、就業(yè)人員身份基本決定就業(yè)者職業(yè)福利狀況，職工福利發(fā)揮重要作用（勞動(dòng)部保險(xiǎn)福利司，1987）。

第四，福利服務(wù)對(duì)象局限老弱病殘、鰥寡孤獨(dú)、災(zāi)民窮人等民政對(duì)象，人數(shù)有限，選擇性強(qiáng)。

第五，社會(huì)福利服務(wù)主體是救災(zāi)救濟(jì)、孤殘兒童、殘疾人、城市孤老和農(nóng)村五保戶服務(wù)等，社會(huì)福利服務(wù)內(nèi)容主要局限于物質(zhì)福利和最低水平的經(jīng)濟(jì)保障，匱乏心理支持和社會(huì)支持。需要特別指出的是，1956年源于南京的對(duì)心理學(xué)批判運(yùn)動(dòng)，使心理學(xué)教學(xué)研究成為禁區(qū)（丁瓚，1956），這種純正唯物主義思想使心理、精神、靈性等形而上學(xué)、唯心主義取向?qū)W科專業(yè)無(wú)人問(wèn)津。

第六，社會(huì)福利服務(wù)主要由政府機(jī)關(guān)中民政部門提供，國(guó)家壟斷社會(huì)福利規(guī)劃、政策、服務(wù)提供和所有領(lǐng)域，缺乏社會(huì)力量參與。社會(huì)福利機(jī)構(gòu)全部都是國(guó)家興辦的，無(wú)其他性質(zhì)機(jī)構(gòu)。

第七，福利服務(wù)方法主要是行政化社會(huì)服務(wù)，缺乏專業(yè)社會(huì)工作者，專業(yè)社工成歷史現(xiàn)象（王思斌，1995）。

簡(jiǎn)言之，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期中國(guó)政府建立社會(huì)主義和工作單位—民政為基礎(chǔ)的社會(huì)福利制度模式。中國(guó)政府社會(huì)政策與社會(huì)福利制度安排普遍是以“無(wú)社會(huì)問(wèn)題的社會(huì)問(wèn)題觀”為基礎(chǔ)而建設(shè)的，典型反映當(dāng)時(shí)社會(huì)生活高度階級(jí)化與社會(huì)透明化狀況。

總之，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期民政型社會(huì)福利制度顯著特征之一是法治化程度較低，政府有關(guān)社會(huì)福利“政策法規(guī)”取代社會(huì)福利“立法”，而且有關(guān)社會(huì)福利政策法規(guī)數(shù)量稀少，極少出現(xiàn)社會(huì)福利與社會(huì)服務(wù)等概念，“社會(huì)行政管理”成為民政型福利政策法規(guī)的主題。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1949～1978年間，民政工作涉及的基層政權(quán)建設(shè)、行政區(qū)劃、優(yōu)撫、安置、救災(zāi)救濟(jì)、社會(huì)福利、婚姻管理、殯葬管理、社團(tuán)管理、地名管理等工作，中央政府層面上主要政策法規(guī)共有50件，其中竟無(wú)一件含有“福利”概念政策法規(guī)，福利概念成為歷史（崔乃夫，1990）。需要強(qiáng)調(diào)的是，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和住房都是典型的社會(huì)福利性質(zhì)（陳海峰，1985）。

簡(jiǎn)言之，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)主義、階級(jí)友愛(ài)、城鄉(xiāng)二元、工作單位—民政福利制度模式特征明顯。

五、改革開(kāi)放以來(lái)個(gè)人—社區(qū)—社會(huì)保障式福利與歷史特征

1978年改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)社會(huì)進(jìn)入嶄新歷史發(fā)展階段，在總體性社會(huì)結(jié)構(gòu)全面、快速、戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型背景下，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成社會(huì)福利制度模式也在經(jīng)歷全面、快速、結(jié)構(gòu)和戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型，新型的以“個(gè)人—社區(qū)—社會(huì)保障式社會(huì)福利”為主體的社會(huì)福利制度模式基本上形成。

一般來(lái)說(shuō)，政界與學(xué)術(shù)界通常以1978年中共十一屆三中全會(huì)為歷史分界線，標(biāo)志中國(guó)政府開(kāi)始實(shí)施“改革與開(kāi)放政策”，拉開(kāi)改革開(kāi)放時(shí)代的歷史序幕，具有劃時(shí)代和歷史性的意義。總體來(lái)說(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)社會(huì)政策與社會(huì)福利制度改革、發(fā)展、轉(zhuǎn)型經(jīng)歷六個(gè)發(fā)展階段，一是1978～1985年解放思想、撥亂反正階段，二是1986～1990年城市經(jīng)濟(jì)體制改革階段，三是1991～1999年社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)時(shí)期，四是2000～2005年公共服務(wù)體系發(fā)展階段，五是2006～2011年構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)時(shí)期，六是2012以來(lái)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)和“社會(huì)政策托底”的最新發(fā)展階段。清晰反映當(dāng)代中國(guó)社會(huì)政策與社會(huì)福利制度改革發(fā)展、創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的歷史軌跡，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的工作單位—民政為本福利轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人—社區(qū)—社會(huì)保障式福利模式。

改革開(kāi)放30多年來(lái)，中國(guó)社會(huì)政策框架與社會(huì)福利制度改革發(fā)展、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型主題有6個(gè)方面，一是1986年第七個(gè)五年計(jì)劃首次單獨(dú)設(shè)立“人民生活與社會(huì)保障”一章，首次從官方角度提出社會(huì)保障制度概念，“社會(huì)保障”概念開(kāi)始流行起來(lái)，社會(huì)保障制度成為官方政策話語(yǔ)。

二是伴隨城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，尤其是1980年代末期開(kāi)始的勞動(dòng)、工資、社會(huì)保險(xiǎn)三項(xiàng)制度改革拉開(kāi)國(guó)營(yíng)企業(yè)、勞動(dòng)關(guān)系和社會(huì)保險(xiǎn)體系改革、發(fā)展序幕，社會(huì)政策意義重大。

與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期城鄉(xiāng)二元、覆蓋范圍僅局限城市國(guó)營(yíng)企業(yè)和事業(yè)單位職工的社會(huì)保險(xiǎn)相比，改革開(kāi)放以來(lái)社會(huì)保險(xiǎn)的改革發(fā)展速度最快，覆蓋范圍由少數(shù)人擴(kuò)大到全民，保險(xiǎn)范圍由傳統(tǒng)社會(huì)保險(xiǎn)，升級(jí)為社會(huì)養(yǎng)老、社會(huì)醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育五大保險(xiǎn)，奠定現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)的制度基礎(chǔ)（胡曉義，2009）。

這意味計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)營(yíng)企業(yè)職工以“工作單位為基礎(chǔ)的職業(yè)福利模式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭w就業(yè)者以社會(huì)保險(xiǎn)為基礎(chǔ)的職業(yè)福利模式”，這是理解當(dāng)代中國(guó)社會(huì)政策與社會(huì)福利制度的基礎(chǔ)。

三是1980年代以來(lái)，伴隨城市經(jīng)濟(jì)體制改革全面實(shí)施，企業(yè)職工的工作單位與企業(yè)保障開(kāi)始向社會(huì)保障戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，尤其是解決城市居民衣食住行用等諸多日常生活困難和不便之處，1986年民政部在武漢召開(kāi)城市社區(qū)服務(wù)座談會(huì)，“社區(qū)與社區(qū)服務(wù)”概念開(kāi)始逐漸流行（張德江，1995）。一般來(lái)說(shuō)，除國(guó)營(yíng)企業(yè)傳統(tǒng)的工作單位職工服務(wù)之外，新興的社區(qū)服務(wù)主要是指城市街道辦事處和居民委員會(huì)地理范圍內(nèi)為本社區(qū)居民提供的便民利民服務(wù)。這意味新興社區(qū)概念包括傳統(tǒng)“功能社區(qū)”（工作單位）和新興的“地域社區(qū)”（街道辦事處與居民委員會(huì)）兩大類型（劉繼同，1995）。

1990年代以來(lái)，民政部門在社區(qū)服務(wù)基礎(chǔ)上提出“社區(qū)建設(shè)”新概念，并且頒布出臺(tái)諸多國(guó)家級(jí)社區(qū)建設(shè)政策，推動(dòng)社區(qū)服務(wù)向社區(qū)建設(shè)，單純社區(qū)服務(wù)向社區(qū)型福利體系轉(zhuǎn)型（多吉才讓，2001）。這意味計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以民政工作對(duì)象為基礎(chǔ)的非就業(yè)人群福利模式轉(zhuǎn)向所有城鄉(xiāng)居民福利。

四是1990年代以來(lái)，民政部門開(kāi)始在本系統(tǒng)內(nèi)部大力倡導(dǎo)和推動(dòng)“社會(huì)福利社會(huì)化”運(yùn)動(dòng)，目的是改革傳統(tǒng)國(guó)家獨(dú)辦的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)與僵化的福利體制，社會(huì)福利體制改革日趨深入。2000年社會(huì)福利社會(huì)化由民政部部門性政策上升為國(guó)務(wù)院國(guó)家性政策，歷史意義深遠(yuǎn)（民政部政策法規(guī)司，2012）。這意味國(guó)家有意識(shí)在國(guó)家、社會(huì)與市場(chǎng)領(lǐng)域三部門中分擔(dān)社會(huì)福利責(zé)任，弱化福利國(guó)家性，增強(qiáng)福利的社會(huì)性，目的是動(dòng)員一切可以動(dòng)員社會(huì)力量，多方積極參與和發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)。

五是2006年中共中央提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和造就一支宏大社會(huì)工作隊(duì)伍的戰(zhàn)略目標(biāo)，將以人為本、社會(huì)服務(wù)、化解社會(huì)矛盾、社會(huì)管理創(chuàng)新和專業(yè)化社會(huì)工作服務(wù)結(jié)合起來(lái)（中共中央，2006）。這意味經(jīng)過(guò)多年中斷，社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)理念方法重新成國(guó)家社會(huì)政策與福利制度重要部分（民政部社會(huì)工作研究中心，2014）。

六是2012年以來(lái)，中共中央高瞻遠(yuǎn)矚，首次明確提出中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”目標(biāo)，更為重要的是，首次提出“宏觀政策要穩(wěn)，微觀政策要活，社會(huì)政策要托底”的治國(guó)方針①新華每日電訊：政治局常委會(huì)研究經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)工作。習(xí)近平總書記主持會(huì)議并發(fā)表重要講話，要求宏觀政策要穩(wěn)住，微觀政策要放活，社會(huì)政策要托底，堅(jiān)持用兩點(diǎn)論看待問(wèn)題，未雨綢繆加強(qiáng)研判。北京：2013年04月26日。。這意味經(jīng)過(guò)多年中斷之后，社會(huì)政策與社會(huì)福利再次成為國(guó)家公共政策議程的優(yōu)先戰(zhàn)略議題。

改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)社會(huì)政策與社會(huì)福利制度建設(shè)最突出成就是，政府正式建立中國(guó)特色社會(huì)保障式福利制度框架，首次明確界定社會(huì)保障式社會(huì)福利制度框架范圍內(nèi)容與優(yōu)先領(lǐng)域。

中國(guó)改革最先是從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)起步的，1980年代擴(kuò)大為城市經(jīng)濟(jì)體制改革。眾所周知，城市經(jīng)濟(jì)體制改革社會(huì)前提和制度基礎(chǔ)是勞動(dòng)、工資、社會(huì)保險(xiǎn)三項(xiàng)改革，關(guān)系職工切身利益。為全面推進(jìn)和深化城市經(jīng)濟(jì)體制改革，必須發(fā)展以失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)為主體的社會(huì)保險(xiǎn)體系，以增強(qiáng)企業(yè)活力，解決企業(yè)下崗失業(yè)人員后顧之憂（周太和，1984）。在此宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下，以社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助為主體的社會(huì)保障概念進(jìn)入國(guó)家決策視野。1986年作為經(jīng)濟(jì)體制改革“配套工程”的社會(huì)保障，首次出現(xiàn)在“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃”中，其中專章論述“人民生活與社會(huì)保障”，并且首次界定社會(huì)保障制度框架，明確指出社會(huì)保障制度主要由社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)保險(xiǎn)、優(yōu)撫工作四部分組成①全國(guó)人大：《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃1986-1990》。北京：人民出版社,1986。。由此確立中國(guó)官方話語(yǔ)體系中社會(huì)保障是個(gè)“大”概念，社會(huì)福利是個(gè)“小”概念歷史傳統(tǒng)。1991年鄧小平南巡講話發(fā)表后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)思路日漸清晰，市場(chǎng)力量激增。

與此同時(shí)，自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身弊端和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境條件下帶來(lái)的諸多社會(huì)問(wèn)題也日益明顯。有鑒于此，1993年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》重申中國(guó)社會(huì)保障式福利制度框架的范圍內(nèi)容，即社會(huì)保障制度主要由社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)保險(xiǎn)、優(yōu)撫安置、個(gè)人儲(chǔ)蓄式積累賬戶和社會(huì)互助六部分組成，后兩部分是新增內(nèi)容②中共中央：《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》。北京：人民日?qǐng)?bào)，1993.11.7。。如果將個(gè)人儲(chǔ)蓄式積累賬戶納入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的話，實(shí)際上社會(huì)福利范圍主要由五部分組成。

2000年以來(lái)，中國(guó)新、舊社會(huì)問(wèn)題高度相互交織，社會(huì)問(wèn)題日趨嚴(yán)峻，社會(huì)矛盾日益增多，社會(huì)沖突日益激烈，社會(huì)管理、社會(huì)穩(wěn)定與社會(huì)秩序問(wèn)題顯著，凸顯福利制度建設(shè)緊迫性。在此背景下，2006年10月11日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議通過(guò)了《中共中央關(guān)于構(gòu)建和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》，首次提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)目標(biāo)。《報(bào)告》出現(xiàn)有關(guān)“社會(huì)福利制度”的三種表述，一是堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)，加強(qiáng)“社會(huì)事業(yè)建設(shè)”，社會(huì)事業(yè)具體是指社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，教育、衛(wèi)生、文化，積極就業(yè)政策，以及環(huán)境保護(hù)。二是適應(yīng)人口老齡化、城鎮(zhèn)化、就業(yè)方式多樣化，逐步建立社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的“社會(huì)保障體系”。三是基本公共服務(wù)體系更加完備③中共中央：《中共中央關(guān)于構(gòu)建和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》。北京：人民出版社，2006。。換言之，公共服務(wù)體系、社會(huì)事業(yè)與社會(huì)保障制度三者并存共生，共同構(gòu)成社會(huì)福利制度。

2013年11月12日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，首次明確規(guī)定“以促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”，首次將社會(huì)保障制度納入到“社會(huì)事業(yè)”范圍之中，而且與教育服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、收入分配、醫(yī)藥衛(wèi)生服務(wù)并列，實(shí)際上是重新界定社會(huì)事業(yè)或福利制度范圍④中共中央：《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議文件匯編》。北京：人民出版社，2013。。需要指出的是，社會(huì)保障制度框架新增內(nèi)容是城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，住房保障體系，財(cái)稅優(yōu)惠政策，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，農(nóng)村留守兒童、婦女、老年人關(guān)愛(ài)服務(wù)體系，殘疾人權(quán)益保障制度，困境兒童分類保障制度，共計(jì)七大類服務(wù)，現(xiàn)代社會(huì)福利制度框架清晰可見(jiàn)。

表8 中國(guó)政府官方界定社會(huì)保障式福利制度框架范圍內(nèi)容歷史演變狀況一覽表

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)老年人福利政策與福利服務(wù)體系建設(shè)狀況是最主要和最典型例證，典型反映改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)政治哲學(xué)、社會(huì)福利哲學(xué)、政府職能定位、市場(chǎng)力量、公民社會(huì)地位、社會(huì)政策框架與社會(huì)福利制度運(yùn)行狀況，尤其是社會(huì)福利價(jià)值理念和福利現(xiàn)代化狀況。

因?yàn)槔淆g化是當(dāng)今世界各國(guó)普遍面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，如何利用社會(huì)福利制度應(yīng)對(duì)老齡化高峰，“實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學(xué)、老有所樂(lè)”的老年政策目標(biāo)是最佳視角。

1996年8月29日，第八屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》，標(biāo)志中國(guó)老年福利制度建設(shè)進(jìn)入法治化建設(shè)時(shí)代，具有劃時(shí)代歷史意義（民政部法規(guī)辦公室，2000）。2012年12月28日，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議修訂通過(guò)新版的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》，為全面深入分析老年福利政策提供權(quán)威的法律文本。

雖然2012年修訂版法律內(nèi)容有大幅度增加，由原來(lái)6章，50條，增加擴(kuò)大為9章，85條，法律規(guī)定條文數(shù)量和老年服務(wù)內(nèi)容數(shù)量均呈現(xiàn)顯著增加，即新增加“第四章社會(huì)服務(wù)，第五章社會(huì)優(yōu)待，第六章宜居環(huán)境”三章。但是，在關(guān)于老年政策本質(zhì)屬性與養(yǎng)老服務(wù)主體責(zé)任兩個(gè)最關(guān)鍵問(wèn)題上卻無(wú)什么實(shí)質(zhì)性變化：即“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭”，國(guó)家責(zé)任意識(shí)淡?。ɡ铠P月，2006）。

簡(jiǎn)言之，中國(guó)社會(huì)保障式福利制度框架基本形成，但是匱乏現(xiàn)代社會(huì)福利的價(jià)值理念與目標(biāo)，社會(huì)保障式福利制度建設(shè)基本停留在形式化制度建設(shè)層面，缺乏實(shí)質(zhì)性社會(huì)福利制度建設(shè)。更為重要的是，社會(huì)保障式福利制度名不正、言不順，難以發(fā)揮社會(huì)福利制度應(yīng)有社會(huì)功能。

表9 1996年與2012年《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》部分條文比較一覽表

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)政策與社會(huì)福利制度改革發(fā)展實(shí)踐具有若干明顯的時(shí)代特征，既典型反映當(dāng)代中國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)與決策模式，國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系，社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型趨勢(shì)，又反映中國(guó)社會(huì)政策、社會(huì)立法、社會(huì)福利、社會(huì)服務(wù)與社會(huì)工作在社會(huì)生活中功能、角色，為理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡、中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、中國(guó)道路和中國(guó)社會(huì)文化傳統(tǒng)提供最佳的案例。

首先，中國(guó)改革開(kāi)放總設(shè)計(jì)師，鄧小平提出“中國(guó)特色社會(huì)主義理論”，中國(guó)特色理論與中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系是最顯著的時(shí)代特征，反映中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人思維（陳永琴，2009）。因此，如何妥善處理普遍性與特殊性，普世規(guī)律與中國(guó)特色之間關(guān)系是重大的文化議題①中-美分歧源于五大理念差異。北京：參考消息，2015.9.30.。

其次，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)家計(jì)劃體制、國(guó)家父權(quán)主義、國(guó)家社會(huì)主義、集體主義福利文化、工作單位職工福利文化等歷史遺產(chǎn)豐富，影響巨大，傳統(tǒng)思維模式、行為方式和福利文化的路徑依賴現(xiàn)象普遍，這使得解放思想、更新觀念，對(duì)于推動(dòng)社會(huì)福利制度改革創(chuàng)新有所影響。換言之，改革開(kāi)放時(shí)代來(lái)源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，改革開(kāi)放政策是對(duì)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的革命，因此計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期社會(huì)主義福利文化傳統(tǒng)還在以不同方式影響人們選擇。因此改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)福利制度發(fā)展包括改革、發(fā)展、創(chuàng)新多種方式，歷史影響深遠(yuǎn)。

第三，改革開(kāi)放以來(lái)，像社會(huì)結(jié)構(gòu)全面、快速、轉(zhuǎn)型一樣，一方面，中國(guó)社會(huì)政策與社會(huì)福利制度正處于全面、快速、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與發(fā)展變化過(guò)程中，正處于“制度發(fā)育青春期”，社會(huì)政策與福利制度可謂日新月異，頗有令人應(yīng)接不暇感覺(jué)。另一方面，中國(guó)社會(huì)政策與社會(huì)福利制度價(jià)值理念、政策目標(biāo)、理論基礎(chǔ)、基本原則、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方法、服務(wù)組織、福利行政和體制機(jī)制，正處于全面、系統(tǒng)、快速、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和戰(zhàn)略升級(jí)過(guò)程之中。

這意味經(jīng)過(guò)30多年改革開(kāi)放式發(fā)展，在傳統(tǒng)福利制度改革和新型福利制度并行發(fā)展過(guò)程中，中國(guó)社會(huì)政策框架與社會(huì)福利制度正在經(jīng)歷全面、系統(tǒng)、快速、結(jié)構(gòu)、戰(zhàn)略和歷史性轉(zhuǎn)型，社會(huì)福利制度由經(jīng)濟(jì)體制改革“配套工程”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)建設(shè)與構(gòu)建和諧社會(huì)的“主體部分”，社會(huì)福利戰(zhàn)略重點(diǎn)正在經(jīng)歷由“以社會(huì)保障為主”戰(zhàn)略升級(jí)為“以社會(huì)服務(wù)體系為主”轉(zhuǎn)變，社會(huì)政策與社會(huì)立法在經(jīng)歷計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的長(zhǎng)期沉寂之后，重新恢復(fù)重建和日趨重要，社會(huì)福利責(zé)任主體由單一國(guó)家責(zé)任正在向個(gè)人責(zé)任—社區(qū)責(zé)任—國(guó)家責(zé)任并存模式轉(zhuǎn)變，社會(huì)福利對(duì)象由老弱病殘、鰥寡孤獨(dú)和少數(shù)民政服務(wù)對(duì)象向普惠性、全民性福利轉(zhuǎn)變（竇玉沛，2006）。簡(jiǎn)言之，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)特色、新型和現(xiàn)代的社會(huì)福利制度模式正在形成發(fā)展過(guò)程之中。

第四，改革開(kāi)放以來(lái)，主要是深受美國(guó)“社會(huì)保障”理念和制度影響，中國(guó)逐步建立一套社會(huì)保障式福利制度模式，形成社會(huì)保障是個(gè)大概念，社會(huì)福利是個(gè)小概念的獨(dú)特慣例。不言而喻，這種社會(huì)保障式福利制度的負(fù)面影響是廣泛、多樣和深遠(yuǎn)的，嚴(yán)重妨礙現(xiàn)代社會(huì)福利制度健康發(fā)展，因?yàn)樯鐣?huì)保障價(jià)值理念只是最低層次的“安全”，缺乏福利的公平價(jià)值；社會(huì)保障責(zé)任主體是國(guó)家、社會(huì)、企業(yè)、個(gè)人分擔(dān)，社會(huì)福利責(zé)任主體則是國(guó)家和政府主導(dǎo)；社會(huì)保障主要是物質(zhì)福利和經(jīng)濟(jì)收入保障，難以涵蓋教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房和專業(yè)社會(huì)服務(wù)；社會(huì)保障主要服務(wù)對(duì)象是勞動(dòng)就業(yè)者及其家屬，社會(huì)福利對(duì)象則覆蓋所有“有需要”的人群；社會(huì)保障資金來(lái)源多樣，國(guó)家財(cái)政、企業(yè)和個(gè)人交納保險(xiǎn)金，福利財(cái)政則主要是財(cái)政資金；社會(huì)保障服務(wù)基本上不需要專業(yè)化服務(wù)知識(shí)和方法，社會(huì)福利服務(wù)是個(gè)性化與專業(yè)化服務(wù)。換言之，中國(guó)政策話語(yǔ)和學(xué)術(shù)研究范式恰恰與西方的學(xué)術(shù)慣例、思想理論共識(shí)截然相反（國(guó)際勞工組織，1989）。簡(jiǎn)言之，中國(guó)社會(huì)保障式社會(huì)福利理念、價(jià)值觀、政策目標(biāo)、制度安排和思維模式亟需改變，以適應(yīng)2021年全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的宏偉戰(zhàn)略和國(guó)家目標(biāo)。

表10 中國(guó)“社會(huì)保障”與“社會(huì)福利”研究比較狀況一覽表（1979～2015.10）

第五，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)處于社會(huì)現(xiàn)代化早期，如何發(fā)展現(xiàn)代社會(huì)福利制度，回應(yīng)和解決社會(huì)問(wèn)題成為社會(huì)制度建設(shè)的歷史主題。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)全球化和中國(guó)開(kāi)放程度提高，中國(guó)社會(huì)福利制度最突出的特征是各種成份的大雜燴，福利制度建設(shè)像是多元素混合“沙拉”，社會(huì)福利體系像是個(gè)多種元素的大拼盤，社會(huì)福利制度建設(shè)呈現(xiàn)史上罕見(jiàn)多形態(tài)、多樣化。這種早期化、多形態(tài)和多樣化主要表現(xiàn)為多種不系統(tǒng)、不完善、不成熟和不和諧發(fā)展?fàn)顩r中。如公平、自由、權(quán)利、需要、博愛(ài)等現(xiàn)代價(jià)值理念與傳統(tǒng)的權(quán)威、仁慈、救濟(jì)理念并存共生。高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡與社會(huì)福利發(fā)展嚴(yán)重滯后問(wèn)題格外引人注目，社會(huì)不公與秩序問(wèn)題突出。中國(guó)大陸的東部、中部、西部之間，不同部門、行業(yè)、職業(yè)、民族、性別、年齡之間差距巨大。

第六，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)福利制度恢復(fù)、發(fā)展、改革、創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是在政治哲學(xué)、社會(huì)福利哲學(xué)、社會(huì)福利理論、社會(huì)政策研究嚴(yán)重不足，缺乏福利制度建設(shè)頂層設(shè)計(jì)，甚至是極力回避、貶低和排斥社會(huì)福利的社會(huì)歷史背景下緩慢起步的，宏觀背景與發(fā)展軌跡非?！邦愃啤敝腥A民國(guó)。同時(shí)，中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與社會(huì)現(xiàn)代化，尤其是社會(huì)問(wèn)題叢生與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、確保社會(huì)秩序的客觀現(xiàn)實(shí)需要與內(nèi)源動(dòng)力，又極大推動(dòng)社會(huì)政策框架、社會(huì)福利理念與專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)重新恢復(fù)、重建，客觀上刺激和推動(dòng)現(xiàn)代社會(huì)福利制度建設(shè)，并成國(guó)家公共政策議程優(yōu)先領(lǐng)域?？傮w來(lái)說(shuō)，中國(guó)福利制度建設(shè)呈現(xiàn)“趨同”歐美大趨勢(shì)（Wilensky,H.L.amp;Lebeaux,G.N，1965）。這意味中國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化目標(biāo)與歐美并無(wú)實(shí)質(zhì)差別，區(qū)別和中國(guó)特色主要體現(xiàn)在中國(guó)社會(huì)獨(dú)特的歷史文化傳統(tǒng)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史階段，社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)關(guān)系不同，社會(huì)福利制度構(gòu)成要素的組合方式不同，社會(huì)政策與社會(huì)福利制度發(fā)展過(guò)程不同，體現(xiàn)普世規(guī)律與中國(guó)特色關(guān)系。例如，2000年以來(lái)，社會(huì)政策概念、社會(huì)政策理論、社會(huì)政策研究重新出現(xiàn)在中國(guó)學(xué)術(shù)界。

表11 中國(guó)10屆社會(huì)政策國(guó)際論壇暨系列講座情況一覽表（2005～2015年）①注：本表系筆者根據(jù)有關(guān)信息自行編制，特此說(shuō)明與致謝。

第七，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)政策框架重建，社會(huì)福利制度改革發(fā)展轉(zhuǎn)型創(chuàng)新的時(shí)序結(jié)構(gòu)，尤其是社會(huì)福利服務(wù)體系發(fā)展時(shí)序結(jié)構(gòu)恰恰與西方國(guó)家發(fā)展順序截然相反，即兒童福利與老人福利發(fā)展嚴(yán)重滯后，醫(yī)療衛(wèi)生和住房福利發(fā)展嚴(yán)重滯后，收入分配和經(jīng)濟(jì)保障福利發(fā)展嚴(yán)重滯后，以家庭為基礎(chǔ)的福利制度和職業(yè)福利發(fā)展嚴(yán)重滯后，而且這些福利服務(wù)的發(fā)展順序普遍滯后于其他權(quán)力部門、有資源行業(yè)、強(qiáng)勢(shì)群體和有機(jī)會(huì)發(fā)聲的人群。

表12 中國(guó)兒童與殘疾人、婦女、老年人福利立法比較狀況一覽表（1978～2015年）

改革開(kāi)放以來(lái)，雖然兒童少年問(wèn)題成為獨(dú)立性社會(huì)福利問(wèn)題，但是尚未納入國(guó)家政策議程。迄今為止，在殘疾人權(quán)益保障法、婦女權(quán)益保障法、老人權(quán)益保障法都早已出臺(tái)宏觀背景下，中國(guó)兒童福利法尚未納入國(guó)家立法議程，兒童福利與家庭福利成為社會(huì)福利制度“短板”（劉繼同，2010）。

六、中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)福利制度模式與國(guó)家福利責(zé)任承擔(dān)

綜觀1911～2015年中國(guó)百年社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷歷史軌跡，清晰反映中國(guó)政治現(xiàn)代化、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、社會(huì)現(xiàn)代化與文化現(xiàn)代化的歷史發(fā)展主題，現(xiàn)代社會(huì)福利制度建設(shè)是反映政治現(xiàn)代化、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、社會(huì)現(xiàn)代化和文化現(xiàn)代化的共同主題，是社會(huì)現(xiàn)代化和社會(huì)發(fā)展的最終目標(biāo)。

1911～1949年民國(guó)時(shí)期38年，1949～1978年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期29年，1978～2015年改革開(kāi)放時(shí)期37年間，雖然社會(huì)性質(zhì)、社會(huì)環(huán)境、社會(huì)制度安排、社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)問(wèn)題、社會(huì)需要與社會(huì)政策框架截然不同，但是價(jià)值追求均是如何建構(gòu)現(xiàn)代社會(huì)福利制度框架與體系。

綜觀中外各國(guó)社會(huì)福利制度發(fā)展歷史經(jīng)驗(yàn)，政治哲學(xué)、政黨政治、權(quán)力結(jié)構(gòu)、法律體系和國(guó)家行政管理體制的基本目標(biāo)是，樹(shù)立恰當(dāng)權(quán)力結(jié)構(gòu)，確立國(guó)家政治游戲規(guī)則，維護(hù)社會(huì)秩序，確保社會(huì)良性運(yùn)行。這意味國(guó)家發(fā)展和政治發(fā)展目標(biāo)不是國(guó)家本身與政治本身，而是為社會(huì)秩序奠定政治基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)是創(chuàng)造財(cái)富，為人民幸福美好生活提供必要物質(zhì)福利基礎(chǔ)。這意味市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身不是目的，而是人類社會(huì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)和社會(huì)政策的經(jīng)濟(jì)工具與手段。文化是特定社會(huì)生活的價(jià)值表現(xiàn)形態(tài)，文化最能反映特定社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)歷史傳統(tǒng)、習(xí)慣。比較而言，社會(huì)關(guān)系、社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)體系與社會(huì)福利制度是現(xiàn)代社會(huì)生活的主體與主題，幸福美好生活和全人發(fā)展是社會(huì)發(fā)展追求的最高目標(biāo)，現(xiàn)代社會(huì)福利制度是社會(huì)現(xiàn)代化目標(biāo)。簡(jiǎn)言之，政治文明是基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是手段，文化發(fā)展是形式，社會(huì)發(fā)展是目標(biāo)和實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

綜觀中國(guó)百多年歷史變遷與社會(huì)發(fā)展軌跡，可以清晰看到現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的基本社會(huì)邏輯與歷史邏輯，反映社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷與社會(huì)發(fā)展基本原理，為理解現(xiàn)代社會(huì)生活與社會(huì)現(xiàn)代化過(guò)程提供社會(huì)結(jié)構(gòu)視角，有助于理解現(xiàn)代社會(huì)制度安排與社會(huì)發(fā)展互動(dòng)關(guān)系。首先，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化和現(xiàn)代社會(huì)形成，是現(xiàn)代社會(huì)生活與社會(huì)制度安排的起點(diǎn)。需要指出的是，中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化模式截然不同英、美古典的模式，特色鮮明。其次，社會(huì)問(wèn)題是現(xiàn)代社會(huì)特有的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，社會(huì)問(wèn)題既是現(xiàn)代理想社會(huì)生活的障礙、困難，又是建構(gòu)幸福沒(méi)生活的動(dòng)力源泉。某種意義上說(shuō)，社會(huì)現(xiàn)代化過(guò)程是人類不斷解決社會(huì)問(wèn)題的過(guò)程，就是人類不斷制造、認(rèn)識(shí)、理解、建構(gòu)、評(píng)估、回應(yīng)和解決社會(huì)問(wèn)題的社會(huì)過(guò)程（文森特·帕里羅，2002）。第三，人類需要與社會(huì)需要是認(rèn)識(shí)和理解現(xiàn)代社會(huì)生活的基本視角，社會(huì)需要就是人類認(rèn)知和感受到的社會(huì)問(wèn)題與社會(huì)生活障礙，例如婚姻、家庭、貧困、疾病、失業(yè)、工傷、傷殘、老年、犯罪、環(huán)境污染等，這些社會(huì)問(wèn)題或社會(huì)障礙的存在會(huì)直接影響人們?nèi)粘Ｉ钯|(zhì)量。第四，在社會(huì)問(wèn)題或社會(huì)障礙出現(xiàn)以前，或是其形成過(guò)程中與形成以后，為滿足人類需要和社會(huì)需要，英國(guó)現(xiàn)代社會(huì)形成了專門回應(yīng)和解決社會(huì)問(wèn)題的“社會(huì)政策”，簡(jiǎn)單地說(shuō)，社會(huì)政策就是國(guó)家與社會(huì)解決各式各樣社會(huì)問(wèn)題的政策，社會(huì)政策目標(biāo)是公正、健康、福祉、安全等非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，核心目的是改善人類生活質(zhì)量，提高人類健康福祉水平（哈特利·迪安，2015）。第五，最能夠體現(xiàn)社會(huì)政策原則與社會(huì)目標(biāo)的具體化社會(huì)制度安排就是現(xiàn)代社會(huì)福利制度?，F(xiàn)代社會(huì)福利制度框架范圍廣泛，內(nèi)容繁多，主要是醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、教育服務(wù)、住房服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)、社會(huì)救助服務(wù)，以及服務(wù)老弱病殘、鰥寡孤獨(dú)等弱勢(shì)群體的社會(huì)福利服務(wù)（威廉姆·H·懷特科，2003）。第六，回應(yīng)和解決社會(huì)問(wèn)題，制定社會(huì)政策，建立現(xiàn)代社會(huì)福利制度的過(guò)程就是社會(huì)治理，實(shí)質(zhì)就是現(xiàn)代國(guó)家與社會(huì)共同面對(duì)社會(huì)問(wèn)題，積極回應(yīng)和有效解決社會(huì)問(wèn)題，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。

需要強(qiáng)調(diào)的是，目前中國(guó)治理實(shí)踐面臨諸多思想誤區(qū)和錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，亟需解放思想，更新觀念，例如，社會(huì)組織是不是異己的力量？究竟什么才是社會(huì)治理中最基本的原則？有效化解社會(huì)矛盾，靠基層還是靠上層？打造公共安全體系，官方監(jiān)督和行業(yè)協(xié)會(huì)哪個(gè)更有力？這些問(wèn)題典型反映中國(guó)社會(huì)治理面臨困境（李強(qiáng)，2015）。最后通過(guò)社會(huì)政策，發(fā)展福利制度，實(shí)施社會(huì)治理，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展和總體福利提高目標(biāo)。

綜觀民國(guó)時(shí)期、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期和改革開(kāi)放時(shí)期三個(gè)歷史發(fā)展階段，中國(guó)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化現(xiàn)代化和全面現(xiàn)代化的發(fā)展努力十分強(qiáng)烈，社會(huì)現(xiàn)代化與現(xiàn)代社會(huì)福利制度建設(shè)是貫穿三個(gè)歷史時(shí)代的共同主題和歷史主題，反映中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與社會(huì)現(xiàn)代化歷史軌跡。

比較歷史發(fā)現(xiàn)，中國(guó)百年社會(huì)政策與社會(huì)福利制度歷史反差強(qiáng)烈，對(duì)比鮮明，主題明確。如果說(shuō)中華民國(guó)最主要?dú)v史使命是民族獨(dú)立和建立現(xiàn)代民族主權(quán)國(guó)家，主體是“政治性革命”，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期最主要?dú)v史使命是建立社會(huì)主義國(guó)家制度和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，主體是“思想革命”，改革開(kāi)放30年來(lái)主要?dú)v史使命是建立中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，主體是“經(jīng)濟(jì)革命”，那么從目前到2050年未來(lái)的30年的歷史使命是全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，建立富強(qiáng)、民主、文明、現(xiàn)代和福利中國(guó)。這意味未來(lái)30年左右，中國(guó)國(guó)家發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和人民發(fā)展的“共同主題”將是社會(huì)政策、社會(huì)立法、社會(huì)福利和社會(huì)服務(wù)。換言之，是中國(guó)特色現(xiàn)代社會(huì)福利制度框架與體系建設(shè)（景天魁、畢天云、高和容，2003）。從歷史發(fā)展角度看，中華民國(guó)時(shí)期是現(xiàn)代化社會(huì)福利制度起步奠基時(shí)期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義福利制度起步奠基時(shí)期，改革開(kāi)放以來(lái)既是傳統(tǒng)社會(huì)主義福利制度結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、改革發(fā)展，又是新型全球性社會(huì)政策與現(xiàn)代社會(huì)福利制度奠基、確立時(shí)期，社會(huì)政策與社會(huì)福利制度將由“民族主權(quán)國(guó)家型”為主戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型升級(jí)為“全球性社會(huì)政策與國(guó)際社會(huì)福利制度”，世界性意義顯著。不言而喻，中國(guó)將在全球性社會(huì)政策與國(guó)際社會(huì)福利制度建設(shè)中扮演重要角色。

簡(jiǎn)言之，社會(huì)政策與社會(huì)福利立法，尤其是現(xiàn)代社會(huì)福利制度成為中國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)與主題?，F(xiàn)代社會(huì)福利制度由“資本主義專利、邊緣地位、配套工程”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)（彭華民，2012）。

表13 中華民國(guó)時(shí)期中央政府社會(huì)福利職能范圍內(nèi)容歷史演變狀況一覽表

1911～2015年中國(guó)百年社會(huì)政策與社會(huì)福利制度歷史發(fā)展軌跡清晰，不同階段差異明顯，凸顯不同歷史時(shí)期社會(huì)政策與社會(huì)福利制度歷史特征與時(shí)代特征，反映不同政治與福利文化。

總體來(lái)說(shuō)，民國(guó)時(shí)期最突出的總體性時(shí)代特征是現(xiàn)代性國(guó)家型福利制度建設(shè)模式，現(xiàn)代性、國(guó)家性、社會(huì)福利制度建設(shè)是三個(gè)關(guān)鍵詞，集中體現(xiàn)民國(guó)時(shí)期社會(huì)政策與福利制度特征。現(xiàn)代性主要是指福利價(jià)值理念、政策目標(biāo)、理論基礎(chǔ)、基本原則和社會(huì)政策都是現(xiàn)代取向的，這與傳統(tǒng)價(jià)值理念、政策目標(biāo)、理論基礎(chǔ)、基本原則和愚民政策截然不同，革命性意義深遠(yuǎn)。國(guó)家性主要是國(guó)家在社會(huì)福利制度建設(shè)中扮演主要角色，承擔(dān)主要責(zé)任，發(fā)揮決定性作用。盡管當(dāng)時(shí)多種全國(guó)性社會(huì)福利協(xié)會(huì)也發(fā)揮舉足輕重作用，積極推動(dòng)社會(huì)福利制度發(fā)展（王子今、劉悅斌、常宗虎，2002）。社會(huì)福利制度建設(shè)主要是指民國(guó)時(shí)期已實(shí)現(xiàn)了由社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)向社會(huì)福利戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，一是1940年社會(huì)部由中國(guó)國(guó)民黨機(jī)構(gòu)改隸行政院，二是社會(huì)部里首次設(shè)置“社會(huì)福利司”，三是社會(huì)部社會(huì)福利司職能主要是農(nóng)工福利、兒童福利、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、工礦檢查、國(guó)民就業(yè)、職業(yè)介紹等，從名詞概念、內(nèi)涵外延、基本原則到服務(wù)內(nèi)容都屬現(xiàn)代社會(huì)福利制度范疇（岳宗福，2006）。當(dāng)然，民國(guó)時(shí)期的社會(huì)福利發(fā)展在實(shí)踐中，僅囿于少數(shù)人之中，多數(shù)窮苦百姓還是衣不蔽體，食不果腹。建設(shè)福利制度僅是緩解政治紛爭(zhēng)的權(quán)宜之計(jì)。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期最突出總體性特征是社會(huì)主義國(guó)家福利制度建設(shè)模式，社會(huì)主義、國(guó)家性、工作單位、民政部門、福利制度建設(shè)是五個(gè)關(guān)鍵詞，凸顯社會(huì)政策與福利制度的時(shí)代性特征。其目標(biāo)是建立社會(huì)主義全民福利，追求平等與自由。

眾所周知，中華人民共和國(guó)國(guó)家性質(zhì)與社會(huì)制度性質(zhì)是社會(huì)主義國(guó)家，這是最根本的特征。國(guó)家性主要是指父權(quán)主義國(guó)家和國(guó)家社會(huì)主義體系，國(guó)家取代社會(huì)，成為唯一政治主體（梁祖彬、顏可親，1996）。集體主義主要是指社會(huì)福利都是通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)營(yíng)企業(yè)和農(nóng)村集體組織提供的，社會(huì)主義制度優(yōu)越性和國(guó)家權(quán)威性都體現(xiàn)在反映集體主義文化的國(guó)有和集體組織之中（嚴(yán)忠勤，1987）。因?yàn)楫?dāng)時(shí)主要是企業(yè)型保障服務(wù)，社會(huì)化程度極低，因此福利制度并非是真正“社會(huì)”福利。這意味著各式各樣工作單位是社會(huì)主義福利服務(wù)主要提供者，典型反映社會(huì)主義的集體文化。民政部門主要是指除有工作單位社會(huì)勞動(dòng)者之外，其余老弱病殘、鰥寡孤獨(dú)等所有弱勢(shì)群體都是民政部門服務(wù)對(duì)象，民政部門成為政府職能部門中社會(huì)福利服務(wù)主要提供者，地位重要。換言之，民政部門等于“社會(huì)福利”，更準(zhǔn)確地說(shuō)是等于“社會(huì)福利服務(wù)”，等于為弱勢(shì)群體提供社會(huì)福利（劉繼同，2002）。

改革開(kāi)放后突出總體特征是中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下多元主義社會(huì)福利制度，中國(guó)特色、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、多元主義、個(gè)人與家庭責(zé)任、社區(qū)服務(wù)、社會(huì)保障制度是六個(gè)關(guān)鍵詞，凸顯改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)社會(huì)福利制度建設(shè)時(shí)代特征。中國(guó)特色是指中國(guó)政治精英群體主導(dǎo)的思維模式，強(qiáng)調(diào)中國(guó)模式和中國(guó)道路獨(dú)特性。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主要是強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)主義屬性，而非資本主義性質(zhì)。多元主義指福利多元主義，國(guó)家、市場(chǎng)、企業(yè)（黃黎若蓮，2000）、社區(qū)、家庭與個(gè)人扮演重要角色。個(gè)人和家庭責(zé)任是指改革開(kāi)放以來(lái)，個(gè)人與家庭開(kāi)始承擔(dān)越來(lái)越多責(zé)任。在社會(huì)現(xiàn)代化的背景下，目前中國(guó)的個(gè)人主義是“組織性個(gè)人主義”（劉繼同，2004）。

社區(qū)服務(wù)主要是泛指以地理社區(qū)（街居）和功能社區(qū)（單位）為基礎(chǔ)社會(huì)服務(wù)，是社會(huì)化主體。

簡(jiǎn)言之，中國(guó)三個(gè)歷史發(fā)展階段百年社會(huì)政策與社會(huì)福利制度建設(shè)歷史模式、時(shí)代特征鮮明。

表14 中國(guó)三個(gè)歷史發(fā)展階段社會(huì)福利制度模式、關(guān)鍵詞與時(shí)代特征一覽表

當(dāng)代中國(guó)社會(huì)福利制度總體性與綜合性模式是“社會(huì)—市場(chǎng)—國(guó)家組合型社會(huì)福利制度”，典型反映當(dāng)代中國(guó)社會(huì)政策地位，尤其是社會(huì)福利制度歷史性、結(jié)構(gòu)性、體系性與制度特征。由于中華民國(guó)與中華人民共和國(guó)是兩種完全不同的社會(huì)制度，社會(huì)福利的特點(diǎn)不可比擬。因此，1949年以來(lái)社會(huì)主義中國(guó)歷史發(fā)展脈絡(luò)是理解當(dāng)代中國(guó)社會(huì)政策與社會(huì)福利制度最佳視角。

換言之，當(dāng)代中國(guó)社會(huì)福利制度總體性、結(jié)構(gòu)性與制度性特征來(lái)源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與改革開(kāi)放兩個(gè)時(shí)期歷史特征的交叉混合和重新組合，是舊體制改革，新體制發(fā)展和制度創(chuàng)新力量的互動(dòng)。需要強(qiáng)調(diào)的是，這種“社會(huì)—市場(chǎng)—國(guó)家組合型社會(huì)福利制度”只是對(duì)當(dāng)代中國(guó)福利制度概括，像其他領(lǐng)域一樣，中國(guó)社會(huì)福利制度也正處在全面、快速、結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程中。

目前，中外學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)福利制度模式的理論總結(jié)，基本都是對(duì)現(xiàn)有福利制度運(yùn)行結(jié)果研究，對(duì)正處于快速發(fā)展變遷過(guò)程的福利制度研究不多，且理論視角是單一“福利國(guó)家”思維（哥斯塔·埃斯平·安德森，2010）。換言之，社會(huì)—市場(chǎng)—國(guó)家組合型社會(huì)福利制度是對(duì)當(dāng)代中國(guó)快速發(fā)展變遷福利制度暫時(shí)概括。1949年以來(lái)，“社會(huì)”基本上長(zhǎng)期被國(guó)家所覆蓋，社會(huì)依附于國(guó)家之下，社會(huì)主體性較弱。改革開(kāi)放以來(lái)，作為獨(dú)立社會(huì)結(jié)構(gòu)因素的社會(huì)“浮出水面”，并逐漸具有日益豐富社會(huì)內(nèi)涵。目前，一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)主要是由社區(qū)（含地理社區(qū)與功能社區(qū)）、家庭、個(gè)人三大部分組成。這意味當(dāng)代中國(guó)社會(huì)責(zé)任主要是由社區(qū)責(zé)任、家庭責(zé)任和個(gè)人責(zé)任三部分組成，個(gè)人是主體。按照現(xiàn)代社會(huì)三個(gè)部門理論，市場(chǎng)部門是邊界最清晰明確的，其主要功能是創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富。國(guó)家主要是泛指現(xiàn)代所有國(guó)家機(jī)器和行政、立法、司法行政部門，包括中央政府與地方政府。中國(guó)社會(huì)—市場(chǎng)—國(guó)家組合型社會(huì)福利制度的關(guān)鍵是社會(huì)、市場(chǎng)、國(guó)家三部門之間排列順序，實(shí)際反映在回應(yīng)社會(huì)問(wèn)題，滿足人類需要過(guò)程中，社會(huì)責(zé)任主體承擔(dān)福利責(zé)任的先后順序。這是社會(huì)—市場(chǎng)—國(guó)家組合型社會(huì)福利制度模式的關(guān)鍵之處，典型反映目前中國(guó)社會(huì)福利狀況。這意味中國(guó)的社會(huì)責(zé)任主體，主要是個(gè)人、家庭、單位與社區(qū)是福利責(zé)任的首要承擔(dān)主體，第二步是市場(chǎng)力量，即自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)力量，尤其是對(duì)適齡社會(huì)勞動(dòng)者而言，這是重要資源。國(guó)家是最后出場(chǎng)和最后承擔(dān)責(zé)任的責(zé)任主體，這是社會(huì)福利社會(huì)化與改革開(kāi)放的最新?tīng)顩r，這種狀況已與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)家包攬一切，是唯一責(zé)任主體的國(guó)家社會(huì)主義模式截然不同。簡(jiǎn)言之，改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)社會(huì)政策與社會(huì)福利制度改革、發(fā)展和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的社會(huì)結(jié)果是，形成中國(guó)特色的“社會(huì)—市場(chǎng)—國(guó)家組合型社會(huì)福利制度”，“社會(huì)責(zé)任承擔(dān)個(gè)人化”狀況明顯。這是中國(guó)社會(huì)矛盾突出，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)增多，民眾普遍感覺(jué)社會(huì)生活壓力巨大的主要社會(huì)原因。

需要強(qiáng)調(diào)的是，當(dāng)代中國(guó)“社會(huì)—市場(chǎng)—國(guó)家組合型社會(huì)福利制度”模式在制度背景、結(jié)構(gòu)成因、范圍內(nèi)容、福利要素組合形式與福利責(zé)任承擔(dān)順序上截然不同歐洲的福利多元主義。眾所周知，歐洲福利多元主義是1970年代出現(xiàn)的所謂“福利國(guó)家危機(jī)”的社會(huì)、歷史產(chǎn)物，目的是改革國(guó)家福利，大幅度削減福利開(kāi)支，降低福利依賴，增強(qiáng)福利對(duì)象的就業(yè)動(dòng)機(jī)（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織秘書處，1990）。歐洲福利國(guó)家危機(jī)現(xiàn)象背后主要因素是新右派思想重新占據(jù)主流地位，為福利改革奠定基礎(chǔ)。更為重要的是，歐洲國(guó)家具有地方自治的優(yōu)良傳統(tǒng)，社區(qū)在社會(huì)生活中持續(xù)發(fā)揮重要作用，自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制具有悠久歷史傳統(tǒng)，社會(huì)結(jié)構(gòu)主要構(gòu)成要素之間社會(huì)互動(dòng)關(guān)系比較正常，而且福利多元主義的組合形式和福利責(zé)任承擔(dān)的先后次序，基本上是“國(guó)家—社會(huì)—市場(chǎng)”，國(guó)家依然是最重要的福利責(zé)任主體，在社會(huì)福利制度建設(shè)中扮演主角，承擔(dān)主要福利責(zé)任。社會(huì)力量和市場(chǎng)因素發(fā)揮配角和輔助者作用，何況消減福利國(guó)家經(jīng)費(fèi)是一套政治話語(yǔ)（Johnson,N.，1987）。

這意味歐洲福利多元主義無(wú)論在形式與內(nèi)容上，均完全不同于中國(guó)的社會(huì)—市場(chǎng)—國(guó)家組合型社會(huì)福利制度，歐洲福利多元主義戰(zhàn)略目標(biāo)是由“福利國(guó)家”走向“福利社會(huì)”，降低社會(huì)排擠、提高社會(huì)質(zhì)量，建構(gòu)新型、現(xiàn)代的國(guó)家與社會(huì)契約關(guān)系，進(jìn)而提高總體社會(huì)福利（Beck,W.,Maesen,L.Van deramp;Walker,A.eds.，1997）。與此相反，中國(guó)發(fā)展的總體趨勢(shì)是既強(qiáng)調(diào)政府福利責(zé)任，又強(qiáng)調(diào)建設(shè)市場(chǎng)責(zé)任和社會(huì)責(zé)任。簡(jiǎn)言之，歐洲福利多元主義截然不同于中國(guó)福利多元主義，國(guó)家福利責(zé)任承擔(dān)是本質(zhì)區(qū)別。

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C916

A

1672-4828(2017)05-0035-25

10.3969/j.issn.1672-4828.2017.05.003

劉繼同，北京大學(xué)衛(wèi)生政策與管理系教授，博士生導(dǎo)師（北京 100191）。

編輯/林白