行政化與專業(yè)自閉桎梏：廣東D區(qū)民辦社會工作機構的內卷化①

吳耀健 陳安娜

行政化與專業(yè)自閉桎梏：廣東D區(qū)民辦社會工作機構的內卷化①

吳耀健 陳安娜

內卷化逐漸成為分析中國社會工作發(fā)展現(xiàn)狀的熱門理論，主要有行政化和專業(yè)自閉兩個分析維度。目前多數(shù)相關研究關注官方背景的社會工作機構，本研究發(fā)現(xiàn)廣東D區(qū)民間發(fā)起的社會工作機構也出現(xiàn)了內卷化現(xiàn)象，并初步論證了外部系統(tǒng)的行政化及內部系統(tǒng)的專業(yè)自閉造成了專業(yè)發(fā)展的結構僵化和封閉化的內卷化現(xiàn)象。行政化方面，街鎮(zhèn)政府對機構的“家長式庇護”和帶有傳統(tǒng)單位制色彩的項目制治理模式，造成社會工作專業(yè)發(fā)展的內驅力不足，表現(xiàn)在社會工作機構的“全能化”、社工的“技工化”和社工服務的精致化。專業(yè)自閉方面，民辦社會工作機構普遍政社合作不足和社會參與程度低，服務受眾面窄、弱勢案主不受側重，使得服務資源面臨停止增多甚至被蠶食的危機。廣東D區(qū)的案例分析在一定程度上說明了中國社會工作要尤其警惕民辦社會工作機構的內卷化走向，通過解除行政化和專業(yè)自閉兩大桎梏以尋求去內卷化的出路。

民辦社會工作機構 社會服務 內卷化 專業(yè)自閉

一、問題的提出

近兩三年來，“內卷化”（Involution）的概念逐漸被社會工作學界及官方推行者使用，以描述和分析中國社會工作的一種不理想的、停滯了的發(fā)展狀態(tài)，從而尋求專業(yè)演進的出路。有趣的是，“內卷化”已被用于說明截然不同的現(xiàn)象。一種觀點較為主流，即用內卷化說明社會工作過于行政化及專業(yè)化水平不足的情形（范雅娜，2016；李文祥，2016；馬全中，2017；孫夢婷，2014；吳月，2015；余冰，2008）。另一種觀點出現(xiàn)在民政部社會工作司副司長黃勝偉的文章——《加快探索中國特色專業(yè)社會工作發(fā)展道路》，“要防止社工萬能論、經濟決定論、歷史虛無主義和內卷化傾向”。與前一個有濃厚專業(yè)主義色彩的觀點不同，黃勝偉主張的是一種將專業(yè)化與行政化相結合的去專業(yè)化發(fā)展路徑。他指出，要“防止過分看重社會工作的專業(yè)性”、“防止專業(yè)自閉和內卷化傾向”、“妥善處理好專業(yè)化與行政化之間的關系，防止只愿意做純粹的專業(yè)工作，不愿做一般性管理服務工作……如果出現(xiàn)這種傾向并任其發(fā)展，將會使社會工作之路越走越窄，出現(xiàn)內卷化現(xiàn)象，于專業(yè)社會工作的全面持續(xù)發(fā)展健康不利”（黃勝偉,2016）。

中國社會工作真的出現(xiàn)內卷化了嗎？這種內卷化主要是因為學者們所說的“專業(yè)化不足、行政化有余”，還是黃司長所講的“專業(yè)自閉、發(fā)展路徑狹窄”，亦或都有？社會工作內卷化的出路是繼續(xù)高舉專業(yè)主義的旗幟，還是進一步強化政社合作呢？本文將以筆者參與廣東省S市D區(qū)五年的社會工作項目評估所積累的經驗材料，試圖見微知著地對中國社會工作發(fā)展的“內卷化”傾向進行個案式的、有歷史維度的分析。這一個案之所以適合于加入“社會工作內卷化”這一宏大主題的討論，是因為S市D區(qū)社會工作在經歷一個發(fā)展高潮后，正在遭遇著專業(yè)有效性和公信力的危機，表現(xiàn)在政府逐漸縮小了購買社會工作服務資金規(guī)模，一些服務項目在合同到期后并未延續(xù)，甚至在合同未到期則已遭到撤銷；一個被視為地方行政體制創(chuàng)新亮點的、全國知名的半官方組織正在蠶食初有規(guī)模的社會工作行業(yè)的“蛋糕”，威脅著眾社會工作機構的生存和專業(yè)發(fā)展。文章的目的不在于為筆者研究的個案乃至中國社會工作的整體貼上一個“內卷化”的標簽，而在于以經驗性材料為載體，與現(xiàn)有的兩種對社會工作內卷化的不同觀點進行對話，并提出社會工作內卷化的一些爭議之處，最終對業(yè)內關于中國社會工作的“既有形態(tài)”及“演進方向”的討論提供“內卷化”理論視角的貢獻。

二、社會工作內卷化的分析視角

內卷化（Involution）是為數(shù)不多的幾個被認為和中國社會的某些特色聯(lián)系密切的概念之一，它甚至被稱為解讀中國問題的“萬能框架”，只要涉及到（社會、組織等）結構僵化或封閉化，都可以用內卷化來分析（郝娜，2010；劉世定、邱澤奇，2004），其解釋力擴張到經濟、政治、社會、文化等各個領域的“沒有發(fā)展的增長”現(xiàn)象。內卷化的概念最早見于哲學家康德所區(qū)分的演化論（Evolutionstheorie）和退行論（Involutionstheorie），后者即內卷化，意指復歸、衰退（康德，2002：279）。之后，美國人類學家戈登威澤用內卷化來描述一種內部不斷精細化、復雜化的文化現(xiàn)象。不同于戈登威澤對文化模式內卷化的積極看法，格爾茨認為農業(yè)內部的過度精細化（譬如租佃關系或勞動力合作關系變得復雜），會使本身形態(tài)變得僵化，甚至從農業(yè)擴展到整個社會的內卷化（Geertz，1963：80-82，125），這說明對內卷化有正面和負面的不同解讀。

杜贊奇（2004：55）運用國家政權內卷化的概念來分析國家權力向地方社會擴張中所出現(xiàn)的現(xiàn)象，“國家機構不是靠提高舊有或新增（此處指人際或其他行政資源）機構的效益，而是靠復制或擴大舊有的國家與社會關系——如中國舊有的營利型經紀體制——來擴大其行政職能”。王思斌（2012）通過研究中國醫(yī)療衛(wèi)生福利制度，指出中國社會福利發(fā)展的投入總量不斷增加，但人民群眾特別是弱勢群體的社會福利狀況卻沒有得到改善的內卷化現(xiàn)象。何艷玲、蔡禾（2015）發(fā)現(xiàn)中國城市基層自治組織（居委會）變革的內卷化問題，即雖然居委會在國家主導的變革過程中產生了新的組織形式要素（例如社區(qū)代表大會、居委會委員的直選等），但組織變革真正所要指向的組織性質和實際運作機制（組織結構科層化、組織功能行政化、組織成員“行政化”）卻沒有根本改變反而得到了加強。

中國社會工作發(fā)展在資金、機構和社工等數(shù)量規(guī)模上獲得增長的同時，逐漸產生了專業(yè)性不足、行政化嚴峻、社會認同低、人才流失嚴重等問題（陳蓓麗，2011；文軍，2009；殷妙仲，2011）。一些研究者嘗試運用內卷化概念來分析社會工作發(fā)展問題。路垚、郭小發(fā)（2015）指出目前社會工作機構處在“量的積累”而非“質的飛躍”階段，若這些問題在將來也得不到改善，必然走向內卷化的“自我鎖定”模式。孫夢婷（2014）對一個由街道辦成立、由社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會組成的社會服務機構進行非參與式觀察，發(fā)現(xiàn)社會工作的內卷化表現(xiàn)為機構的組織結構復制自政府，人事權和財政資源由政府掌控，服務功能行政化。吳月（2015）選取了一個由官方發(fā)起成立的社會工作機構所承接的社區(qū)服務項目來說明社會工作內卷化的問題，并指出社會工作機構形式上是獨立于科層體制的社會組織，實質上卻成為了一種體制內力量，協(xié)助政府進一步拓展其行為邊界，帶來的后果是進一步導致了社會服務“沒有發(fā)展的增長”的趨勢。

更多的研究也表明官方背景的社會服務機構較容易遇到內卷化的危機。馬全中（2017）發(fā)現(xiàn)由政府衍生的社會組織由于缺乏競爭機制和獨立性，服務提供者在服務意識、技能和方法等方面都有所欠缺，社會服務供給效率低、質量差、形式化，往往讓最需要幫助的群體得不到急需服務的供給。廖慧卿、王壬（2011）對三個分別代表著機構獨立型、鑲嵌型、行政內生型的社會工作機構進行研究，從自主性、組織結構與權力結構、職能這三個維度，發(fā)現(xiàn)機構獨立型社會工作機構幾乎不存在內卷化傾向。

民間發(fā)起的社會工作機構是否就不會出現(xiàn)內卷化問題呢？范雅娜（2016）選取由民間成立的社會工作機構所承接的項目為研究個案，隨著項目規(guī)模（地域、服務群體類別和資金）擴大以及服務層次提升（從少數(shù)民族社會工作服務到社區(qū)共融服務再到五大人群的統(tǒng)戰(zhàn)服務），內卷化問題以連鎖反應般呈現(xiàn)，即政社合作的權責不清造成了社會工作機構的無限責任制，進而模糊了社會工作者是“統(tǒng)戰(zhàn)助手”還是“專業(yè)社會工作者”的身份，影響了人才流失率和項目成效。李偉、楊超（2015）的研究說明了外部系統(tǒng)（基層治理）的內卷化將造成民間社會工作機構承辦的社會工作服務無法繼續(xù)。他們研究了一個農村社工項目在沒有上級政府的行政支持下，遭遇農村基層自治內卷化的負面影響而最終撤出農村，前面提到學者王思斌關注的社會福利內卷化、何艷玲和蔡禾研究的居委會內卷化乃至杜贊奇所指的國家政權內卷化，都是與社會工作專業(yè)內部系統(tǒng)相互作用的外部系統(tǒng)內卷化問題。

通過文獻綜述，筆者得出以下三方面的總結。第一，已有研究涉及的社會工作內卷化主要表現(xiàn)為行政對專業(yè)的影響，即官方成立的社會工作機構在機構管理、社工、服務等全面地服從政府行政管理的需求，基層治理的內卷化可能造成排斥社會工作機構的困境。這些研究說明社會管理和社會福利的內卷化是導致社會工作內卷化的強大掣肘，社會工作要么深陷行政管理的漩渦、要么被行政體系排異，難以實現(xiàn)專業(yè)角色。第二，對民間發(fā)起的社會工作機構的內卷化研究較少，學界和實務界普遍認為“社會工作機構獨立承接的服務項目”較具獨立性，但個別研究發(fā)現(xiàn)民間背景的社會工作機構內卷化的情形在一段時間也會表現(xiàn)出來。筆者認為，民間發(fā)起的社會工作機構里、項目制的政府購買服務模式下發(fā)現(xiàn)的社會工作內卷化傾向更能說明專業(yè)發(fā)展的危機。第三，已有研究忽略了作為發(fā)展主體的社會工作與周圍環(huán)境的互動?！霸谝粋€發(fā)展系統(tǒng)中，系統(tǒng)目標的達成受到系統(tǒng)目標的認同度、行為主體的意向、行為主體的主觀能動性以及外在環(huán)境條件等因素的影響”（馬衛(wèi)紅，2016），已有研究著力于分析作為外部系統(tǒng)的行政力量對社會工作造成的專業(yè)性不足的內卷化結果，但對行政力量與社會工作內部系統(tǒng)如何互相影響從而產生社會工作內卷化的討論未夠深入，也因此使內卷化的討論缺乏專業(yè)自閉的角度。

三、D區(qū)社會工作發(fā)展的內卷化現(xiàn)象

（一）社會工作專業(yè)發(fā)展不足

1.社會工作機構“全能化”

在D區(qū)，絕大部分社會工作機構在服務層面上制造出什么都能做的“全能型”形象。這種“全能型”假象體現(xiàn)在社會工作機構沒有清晰的定位，它們一般定位為全面性、綜合性機構，以便爭取各種服務領域的項目，以項目拿得多而非項目做得深見長。D區(qū)初步形成了區(qū)、街鎮(zhèn)和村居三級購買服務體系，社會工作機構通過競標獲得項目，在開展項目服務的同時會繼續(xù)參與新的項目競標。在政府大力支持和社會工作機構積極“拿項目”下，社會工作服務項目多點開花，不到5年時間，全區(qū)各街鎮(zhèn)實現(xiàn)了社會工作服務全覆蓋，一半以上村居建立了社會工作服務站，服務囊括了青少年、長者、殘障康復、家庭、學校、社區(qū)、職業(yè)、司法、醫(yī)務、禁毒等10個領域。與此同時，拿到不同項目的“全能型”社會工作機構不斷擴大其服務領域和服務地域。然而社會工作機構在起步階段就尋求多元化發(fā)展談何容易，倉促發(fā)展的后果往往是既做不到全面綜合，也達不到個別深入。由于社會工作機構未能向同一項目不斷輸入資源、促進服務深耕，各個項目的社工幾乎是孤軍奮戰(zhàn)、缺乏機構層面的支持，進而造成了整個行業(yè)服務的“廣而不深”現(xiàn)象，表現(xiàn)為服務地域廣，但由于人手不足①D區(qū)有3000多名持證社會工作者，但從事社工服務的只有700名左右。街鎮(zhèn)社會工作者數(shù)量不平衡，兩個街鎮(zhèn)占大頭，其余大部分街鎮(zhèn)社會工作者數(shù)量只有二三十人，一個街鎮(zhèn)社會工作服務站就占了近20個名額，轄內村居社會工作服務站社會工作者數(shù)量可想而知。而地域范圍過大，街鎮(zhèn)社工服務站雖號稱輻射全街鎮(zhèn)，但實際上往往只能服務社工服務站的鄰里，村居社工服務站更是有不少只是掛牌而已；服務領域多，但服務投入卻因此被打散，導致單個服務領域難以深入持續(xù)發(fā)展。

“全能型”社會工作機構的擴張還面臨著資金風險，一旦資金出現(xiàn)問題，原地踏步也難以保證，將可能出現(xiàn)倒退情況。D區(qū)政府購買服務資金從2013、2014年的三四千萬增長到2015、2016年的五六千萬，但社會工作機構對資金短缺的憂慮不降反升。近兩年，隨著政府財政壓力增大，一些項目出現(xiàn)了資金延遲發(fā)放乃至削減、項目拆分乃至撤銷等情況，個別迅速擴張的社會工作機構因其以使命感召或專業(yè)服務來鏈接其他資源的能力有限，無法彌補資金缺口，往往只能以遣散社會工作者收場。

片面追求項目大、地域廣、領域多，發(fā)展成為“全能型”而非“專業(yè)型”的社會工作機構，使行業(yè)服務呈現(xiàn)“廣而不深”現(xiàn)象，反映了社會工作機構的專業(yè)不足。這一內卷化的危機不是社會工作機構的組織結構趨向行政化并使得其專業(yè)服務異化為行政工作②除在社區(qū)矯正和禁毒等個別服務領域需要幫助政府對服務對象進行登記管理外，D區(qū)社會工作機構基本不需要開展傳統(tǒng)的行政工作。，而是效仿行政工作追求短平快的表面成績?！叭苄汀倍恰皩I(yè)型”的社會工作機構雖然在組織結構上不趨向行政化，但趁著政府加大投入來推動行業(yè)發(fā)展的機會，像外包機構似的接受不同政府部門、工青婦殘或居委會等委托和幫助其發(fā)展各種服務以制造政績，效仿行政工作講究快速見效，片面追求規(guī)模擴張卻嚴重依賴政府資源，結果是社工

S市D區(qū)位于經濟發(fā)展繁榮、城鎮(zhèn)化水平較高的廣東珠三角地區(qū)，總面積逾800平方公里，人口超過300萬人，近6成為外來人口。作為社會體制綜合改革試點地區(qū)，D區(qū)是國內最早發(fā)展社會工作的地區(qū)之一，目前有29家社會工作機構（主要為民間發(fā)起），近3000名持證社工，600多名專職社工，政府每年購買社工服務資金為6000多萬。D區(qū)社會工作發(fā)展內卷化的主要特征表現(xiàn)在專業(yè)發(fā)展不足和規(guī)模發(fā)展停滯。服務維持表面增長而不能邁向深度耕耘。

2.社會工作者“技工化”，工作流程化、模式化

社會工作者被培養(yǎng)的主要是完成合同任務的技能，工作內容逐漸被流程化、模式化。D區(qū)社會工作機構都制定了一套服務規(guī)范制度，社會工作者基本能夠按照規(guī)范制度所規(guī)定的社會工作服務程序依次完成各項工作，并填寫好各項工作所對應的文書，以這些文書作為工作成果來接受項目評估驗收。然而，社會工作者按部就班地遵循指引開展工作，起到的作用主要是節(jié)約時間和精力，卻未必能夠輸送專業(yè)服務，反而因為一味遵循專業(yè)秩序而導致社會工作者“技工化”，成為按程序快速完成合同任務的管理秩序的一部分，不但無法發(fā)揮服務的專業(yè)性，反而制造了某種程度上的專業(yè)神秘性。一個典型例子是，某家社會工作者機構有不少個案服務是以電話訪談形式開展的，談話內容主要是關心被訪者最近的情緒，通話時長常常只有三五分鐘，通話次數(shù)往往是五六次，社會工作者卻視這種電話訪談為個案服務，遵循規(guī)范制度填寫各種表格。某位街鎮(zhèn)政府購買方代表說，“那種文書很多，但我們看不懂。后來讓社會工作者提交資料匯報服務情況，我們會有意要求他們學下政府公文的寫法”。

社會工作者“技工化”還體現(xiàn)在督導的形式化。《D區(qū)政府購買社工服務項目規(guī)范指引》規(guī)定了督導資質、經費占比和每月督導次數(shù)，有的項目服務合同還規(guī)定了督導時數(shù)。大部分社會工作機構的督導并非項目專職督導，通常同時督導多個不同領域的項目，他們以完成合同時數(shù)或符合規(guī)范指引為導向，而不重點關注項目發(fā)展和社工的專業(yè)成長。督導往往通過郵件、QQ或微信而很少面對面與社會工作者溝通，一些督導更是只在文書的“督導”一欄簽字，只做“簽字督導”。為符合每月至少督導各個項目一次的規(guī)定，督導一般開展團體督導，督導內容是各個項目的共性問題或通用的實務技術，缺乏項目針對性。對社會工作者的個別督導也是嚴重缺乏的。以某家社會工作機構為例，社會工作者要申請才有機會接受個別督導且時間只有半小時。申請人數(shù)較多時，排隊時間可長達半年之久。督導本身就是資深社工，對社會工作的專業(yè)知識和價值起到重要的引導作用，督導的形式化不但直接反映了社工的“技工化”，而且助長了社工的“技工化”。

社會工作者成為一味遵循專業(yè)秩序使工作內容流程化和模式化以求快速完成合同要求的“技工化”社會工作者，反映了社會工作者的專業(yè)不足。這一內卷化的危機不在于社會工作者的角色搖擺于政府的行政助手和專業(yè)社會工作者，而在于社會工作者成為了機構行政管理的工具。“技工化”的社會工作者絕大部分時間在開展項目合同所規(guī)定的社會工作服務和督導工作，并非幫助政府開展行政工作，但他們以快速完成合同任務為導向，來配合機構應付項目評估驗收，從而成為了機構行政管理的工具，而不是深耕服務、注重質量的專業(yè)人士，影響了D區(qū)社工人才隊伍整體的專業(yè)化發(fā)展。

3.社會工作服務精致化

從服務活動來看，社會工作服務以小組和社區(qū)活動為主，活動目標是治療性或發(fā)展性的，但實際上只發(fā)揮了興趣活動的作用。D區(qū)社會工作機構小組或社區(qū)活動的量化指標往往超標完成，但這些活動在多大程度上回應需求呢？一般來說，小組或社區(qū)活動是一種體驗學習，體驗學習主張學習是經由體驗轉化以創(chuàng)造知識的過程（Kolb，2014：4），在這一過程中，參與者通過反思性學習（Reflective Learning）來將體驗創(chuàng)造和轉化為知識、技能、態(tài)度、價值、情緒、信仰及感受（Jarvis、Holfordamp;Griffin，2003：63-65），但筆者評估時發(fā)現(xiàn)，多數(shù)社會工作者和參加者講不出活動回應什么需求、問題或權利。例如，社會工作者常常為其開展的烘焙活動冠上“學習社交溝通技巧”“促進親子關系”“提升自尊自信”等目標，但在招募參加者時并未甄選有這方面需求的參加者，烘焙活動的各環(huán)節(jié)與街市的烘焙坊大同小異，唯一的區(qū)別是社會工作者在活動結束時會講出活動目的，但這與體驗學習的專業(yè)要求相距甚遠。

社會工作服務精致化反映了社工服務的專業(yè)不足。這一內卷化的危機不是社會工作服務異化為行政工作或以行政動員的方式使得某些服務對象被動參與，而是社工服務以其精致化的活動形式吸引服務對象參加，但服務內容止于表面的活動，未能幫助服務對象真正經歷體驗學習，以至于活動目的基本靠社工寫出來或說出來，而沒有真正體現(xiàn)在服務對象的改變上。

（二）社會工作規(guī)模發(fā)展停滯

1.服務受眾范圍停止擴大且弱勢案主不受側重

經過前幾年發(fā)展，D區(qū)社工服務吸引了一批服務對象，但當前服務對象的真實數(shù)量大打折扣，社工服務覆蓋范圍增長停滯，弱勢案主未能得到持續(xù)跟進。近兩年來，社工服務項目合同中服務對象數(shù)量的量化指標有一個明顯的變化，傾向于設置“服務人次”而非“服務對象人數(shù)”為指標。這個改變是為了服務深度能被考慮進指標設置，例如一些個案可能覆蓋的人數(shù)少但需要多次跟進。但是，不少社會工作機構卻借此來遮掩其“服務人數(shù)”停滯增長的事實，反復為一些積極居民——“社工粉絲”——提供服務，有的還通過增加小組節(jié)數(shù)來增加服務人次，以遮掩小組參加者少的事實。少有個案是得到多次、持續(xù)跟進的，迫切需求而又不善于積極參與服務、運用資源的弱勢群體未能得到相應服務。

社會工作者服務覆蓋面和深度均未能增加，服務資源的投入也未能實現(xiàn)向弱勢群體傾斜的專業(yè)原則，這些反映了社會工作規(guī)模發(fā)展的停滯。這一內卷化的危機在于社會工作逐漸產生了一種自我鎖定的服務圈，社會工作者反復為積極居民提供服務來完成量化指標，制造了規(guī)模擴大的假象，實際上并沒有擴大服務的受眾范圍，更沒有幫助到更多有迫切需要的弱勢群體。

2.服務資源停止增多且逐漸被蠶食

與全國不少地方都在增加政府購買社工服務的財政預算相比，D區(qū)政府對社會工作行業(yè)的支持力度可以說是停滯甚至倒退了。2015年起連續(xù)3年D區(qū)政府每年購買社工服務的資金維持在六千多萬元，資金規(guī)模停止了擴大的趨勢，并且項目資金延遲發(fā)放乃至削減、項目拆分乃至撤銷的情況屢有發(fā)生。與此同時，一個被視為地方行政體制創(chuàng)新亮點的、以社會創(chuàng)新為宗旨的半官方組織獲得的政府資金規(guī)模卻逐漸增大，當前資金規(guī)模幾乎相當于整個社工行業(yè)的資金規(guī)模。這家半官方組織原本只在區(qū)層面展開活動，逐漸地下沉到各街鎮(zhèn)注冊成立“分機構”，并使得街鎮(zhèn)政府抽取部分購買社工服務的資金用以購買該社會組織的社區(qū)發(fā)展服務。初有規(guī)模的社會工作行業(yè)的“蛋糕”正面臨著被蠶食，眾社會工作機構的生存和專業(yè)發(fā)展正遭遇著威脅。

服務資源停止增多且逐漸被蠶食反映了社會工作規(guī)模發(fā)展的停滯乃至倒退。這一內卷化的危機在于政府是社會工作的主要乃至單一資源來源，而社會工作卻不是政府發(fā)展社會服務的唯一合作方。那家構成社會工作行業(yè)威脅的半官方組織所提出的一些社區(qū)發(fā)展方法也屬于社會工作的社區(qū)工作范疇，可見街鎮(zhèn)政府已經傾向于更大規(guī)模、更有實力的社會服務合作者，社會服務的執(zhí)行者主體未必是社會工作機構。這家半官方組織的發(fā)展正好符合黃司長所主張的那種將專業(yè)與行政相結合的社會工作發(fā)展路徑。

四、D區(qū)社會工作內卷化的原因

社會工作內卷化表現(xiàn)為專業(yè)發(fā)展不足和規(guī)模發(fā)展停滯兩種狀態(tài)，其原因主要是行政化過度造成了社會工作專業(yè)化不足，以及專業(yè)自閉造成了社會工作規(guī)模未能擴大。行政化過度呈現(xiàn)在政府對社會工作機構的家長式庇護，及其背后的未超越傳統(tǒng)單位制的項目制治理模式。專業(yè)自閉呈現(xiàn)在社會工作發(fā)展的政社合作不足和社會參與程度低。

（一）“家長式庇護”和未超越傳統(tǒng)單位制的項目制治理模式

1.街鎮(zhèn)政府對社會工作機構的“家長式庇護”

“家長式庇護”政社關系下機構和項目淘汰機制的缺乏，使社會工作服務項目變成了停滯不前的“鐵飯碗”，服務更新與發(fā)展的活力受到嚴重影響。前面文獻顯示社會工作的外部系統(tǒng)問題在于政府對社會工作機構吸納同化或對抗排斥，這種行政化問題造成了社會工作的內卷化。筆者在D區(qū)的研究發(fā)現(xiàn)，D區(qū)是社會體制綜合改革試點地區(qū)，社會工作機構基本能夠掌握人事權和財政權，組織結構上未見明顯的行政化現(xiàn)象。社會工作的外部系統(tǒng)問題主要是街鎮(zhèn)政府對社會工作機構的“家長式庇護”。街鎮(zhèn)政府與社會工作機構之間存在著利益型依賴關系，街鎮(zhèn)政府以行政力量庇護社會工作機構，刻意維護社會工作機構的良好形象，同時也維護街鎮(zhèn)政府自身的政績與面子。街鎮(zhèn)政府與社會工作機構的關系好似護犢子的家長和正在發(fā)育的孩子，不論孩子對錯，家長都會護著孩子，政府購買服務的制度制定與執(zhí)行都是圍繞著“家長式庇護”來進行的。

“家長式庇護”體現(xiàn)在政府對給大多數(shù)社會工作機構提供主要資金來源的政府購買服務制度的技術性運用，造成各社會工作機構的利益格局相對固化。政府購買服務制度設計的初衷是公開、透明和適度競爭，但黃曉春（2017）的研究發(fā)現(xiàn)政府購買服務出現(xiàn)了“就近”購買或“圈內”購買機制。就近購買指政府更樂于尋求或支持自己培育的屬地內社會組織承接服務，“圈內“購買指政府傾向于尋找有特殊信任關系的社會組織來承接服務。這兩種機制都屬于一種特殊主義的服務者搜尋機制，其存在雖然有一定的現(xiàn)實合理性，但導致了統(tǒng)一、透明、適度競爭的公共服務外包市場缺位。筆者對D區(qū)的觀察在一定程度上反映了這種“特殊主義”的服務者搜尋機制的存在。據筆者統(tǒng)計，截止目前D區(qū)社會工作機構有86.2%為本地成立的，逾9成政府購買服務資金流向本地成立的社會工作機構，這些本地成立的社會工作機構僅在D區(qū)范圍內活動。每個街鎮(zhèn)都有各自的“龍頭機構”，又或者說規(guī)模較大的社會工作機構都有各自的“地盤”。整個政府購買服務的利益格局是相對固化、非本地的草根背景的社會工作機構或其他社會組織都難以進入。

筆者還觀察到“服務延續(xù)性”已異化為維護街鎮(zhèn)政府社工服務利益格局的托詞。在D區(qū)，項目合同期滿再次招投標時極少出現(xiàn)換社會工作機構中標的情況。政府購買服務通常采取公開招標、邀請招標方式確定服務方，購買方代表對評標結果的影響很大。某位街鎮(zhèn)政府購買方代表在一次項目評估后說：“跟Y機構合作幾年了，最開始我不懂，現(xiàn)在懂了一點，它做得怎樣我自己清楚，馬上開始下一個合同的招投標，我想過要不要換Z機構（另一家社會工作機構）來，但項目還是要穩(wěn)定和延續(xù)性發(fā)展的。”區(qū)政府出臺的《D區(qū)政府購買社工服務項目規(guī)范指引》也對項目的延續(xù)性做出了規(guī)定：“如項目確需自動續(xù)約的，須事先在標書上注明。項目首次合同期限原則上為1-2年，臨近項目期滿時，組織考核評估。評估結果為良好或以上，且雙方同意繼續(xù)合作的，經報同級財政部門審核同意后，可自動續(xù)簽1年?！睆倪@位街鎮(zhèn)政府購買方代表的觀點及D區(qū)政府購買服務的政策來看，D區(qū)各級政府部門人員都逐漸有意識維護社會工作機構的項目穩(wěn)定性，哪怕某些社會工作機構開展的服務是政府方面并不滿意的。

通過“特殊主義”的服務者搜尋機制和“維系服務延續(xù)性”的一系列對政府購買服務制度的技術性運用，政府為社會工作機構提供“家長式庇護”。在主張多元主體參與的社會治理環(huán)境中，社會工作機構雖然并未依附于政府而失去主體的自主性并產生行政化，但通過外借政府的行政力量所制造的保護傘來回避社會治理中不同主體間的公平競爭，盡管目前能夠以其專業(yè)招牌在政府的庇護下成為承接政府轉移社會服務功能的最大主體，但逐漸失去了專業(yè)發(fā)展與提升的動力，而片面追求“全能化”，結果導致社會工作機構人手不足而項目多的拆東墻補西墻現(xiàn)象突出。社會工作機構不斷拿到新項目，新項目職工常常不能及時到位，社會工作機構只能從其他項目中調派社工或招募實習生來補位，造成社工要同時兼顧兩個或以上的項目，難以專職開展深入的專業(yè)服務而習慣于開展一些精致化服務且長期處于超負荷工作狀態(tài)的局面。例如，某街鎮(zhèn)社工服務站的運營機構Y在項目合同期內先后獲得了由不同基金會資助的3個項目，都由同一個社工服務站社工負責。繁重的工作任務下，社工的“技工化”和服務的精致化為社工釋放了工作壓力，因為按工作流程化、模式化開展精致化的服務不但能快速完成工作任務，而且只需為流程、模式和服務是否精致化負責，而不必背上為服務對象解決問題、滿足需求的負重感。社工的“技工化”和服務的精致化還能幫助社工騰出時間幫機構申請更多項目從而可能獲得晉升，因為在“家長式庇護”下，幫助機構申請到項目的能力相較于專業(yè)服務能力更被重視，擁有這種能力的社工更具晉升優(yōu)勢。繁重的工作任務和不支持深耕服務的待遇晉升機制擠壓著專業(yè)成長的空間，這跟格爾茨對“農業(yè)內卷化”里勞動力的分析有相似之處。格爾茨指出農業(yè)內卷化是，由于缺乏資本和土地，勞動力安排變得更加復雜和精細，整個系統(tǒng)為每個人提供很少的生計，每個人的邊際勞動生產率是穩(wěn)定和限制提高的（Geertz，1963：80-82）。對應來看，D區(qū)各項目資源有限，社工雖然都能生存下來，但無論是工資水平、專業(yè)水平都提升緩慢，主要是低水平、重復性、模式化地提高完成項目的效率。

2.未超越傳統(tǒng)單位制的項目制治理模式

從財政體制來看，政府治理體系的項目制①項目制是分稅制改革后，上級政府財政資金以專項或項目發(fā)包的形式自上而下地進行轉移支付，由下級政府通過申請項目的方式獲得財政資金轉移支付并最終實施該項目的一種制度形式（路風，1989；折曉葉、陳嬰嬰，2011）。并未超越傳統(tǒng)的單位制②單位制是市場經濟深入改革前，我國各種社會組織所普遍采取的一種特殊的組織形式，是我國政治、經濟和社會體制的基礎，其基本內涵是一切微觀社會組織都是單位，控制和調節(jié)整個社會運轉的中樞系統(tǒng)由與黨的組織系統(tǒng)密切結合的行政組織構成（路風，1989）。模式，這是D區(qū)街鎮(zhèn)政府對社會工作機構進行“家長式庇護”的利益考量，是社會工作專業(yè)發(fā)展不足的內卷化狀態(tài)的深層次原因?！凹议L式庇護”背后的一個主要的行政邏輯是街鎮(zhèn)政府把社工服務當成政績的組成部分，不單服務項目換標會被視為跟相關政府工作人員的工作好壞有關系，就連服務項目的評估結果不好也被認為有損購買方的“面子”。所以，哪怕《D區(qū)政府購買社工服務項目規(guī)范指引》規(guī)定“依托社工協(xié)會組建第三方評估機構，積極推進第三方評估機制”，一旦其第三方的評估結果不能令購買方和服務方滿意，評估方就會被購買方要求更改評估分數(shù)、正面地展現(xiàn)評估結果。一次，由區(qū)社工協(xié)會組建的第三方評估機構的評估主任向筆者所在的評估團隊轉述購買方意見：“對于政府（購買方）而言，口頭交流怎樣都可以，書面評估報告也要指出問題，要求改善，但分數(shù)要好看一點。項目資金主要來自區(qū)政府，街鎮(zhèn)政府（購買方）運用這筆資金是有績效壓力的，項目評估結果不好，相當于政府人員自己‘打臉’，這是不可能的?！碑斮徺I方具有“把社工服務項目的評估結果做得好看”的政績要求，并且購買方也是項目評估的出資方而直接掌控評估的權力，區(qū)社工協(xié)會和評估機構往往只能變成“給社會工作項目背書”的工具，評估的專業(yè)權力幾乎為零，社會工作機構也就消極對待社工評估，缺乏動力去參考評估專家提出的意見改進服務。

街鎮(zhèn)政府把社工服務當成自身政績的行政邏輯是傳統(tǒng)單位制模式的作風。借鑒傳統(tǒng)的單位制和項目制的模式來分析社會治理問題（管兵、夏瑛，2016），從項目發(fā)包和資金轉移支付來看，表面上D區(qū)社工服務運行的是項目制的治理模式。區(qū)政府每年根據財政預算安排，預算一筆資金以專項發(fā)包形式轉移到街鎮(zhèn)政府，由街鎮(zhèn)政府向區(qū)政府申請該筆資金，以項目購買的方式購買社工服務，由社會工作機構通過參與招投標的方式申請資金，中標后實施項目。然而，D區(qū)社工服務保留著濃厚的單位制治理特征。在政府購買社工服務專項資金由區(qū)政府向街鎮(zhèn)政府轉移中，雖說要街鎮(zhèn)政府提出項目申請，但只是為了走程序，實際上區(qū)政府遵循單位制所強調的平均主義，實行專項資金的平均攤派。街鎮(zhèn)政府并不需要以“跑部錢進”或與其他部門競爭的方式來爭取區(qū)政府的轉移支付，但要保證轉移支付的正當性與合理性，因而需要通過“家長式庇護”來制造社工服務的良好情況從而“漂亮地”走完程序。街鎮(zhèn)政府依舊沿襲著部分單位制時期政治、經濟和社會多種功能合一性的特點，即雖然通過政府購買服務將部分服務轉移給社會工作機構，但具體做法上是政府設立社會工作服務站，再引進社會工作機構進駐開展服務，因此社會工作機構相當于幫助政府運作社工服務站這一單位成員，政府出于維護單位成員良好形象之需對社會工作機構進行“家長式庇護”。

（二）政社合作不足和社會參與程度低

1.資源單一且依賴，缺乏以使命感召的社會資源整合能力

政府是D區(qū)社會工作服務資金的幾乎唯一來源，社會工作機構對政府資源依賴嚴重。為推動社會工作蓬勃發(fā)展，重視量化績效的政府傾向于將有限的資源相對粗放地投放到多個服務領域和多個社會工作機構。在這一背景下，D區(qū)社會工作機構如雨后春筍般涌現(xiàn)，積極加入各種服務項目的申請隊伍。項目申請成功后，政府提供“家長式庇護”來保障項目延續(xù)性。由此，政府和社會工作機構之間形成一定的供養(yǎng)關系。在社會工作發(fā)展初步階段，隨著政府資源投入增多，項目逐漸增多，社會工作機構的規(guī)模也逐漸變大，于是社會工作機構便一直困在生存邊緣，逐漸僵化于不斷“拿項目養(yǎng)機構”的原地踏步中。最近兩年，隨著政府資源投入停止擴大，社會工作機構的項目難以保障，社會工作規(guī)模發(fā)展便受到較大影響。

以資源而非使命導向為發(fā)展策略的社會工作機構因政府粗放型的資源投放方式應運而生，然而正因為不以使命導向，社會工作機構缺乏使命感召的社會資源整合能力，進而使得對政府單一資源的依賴也不可持續(xù)。D區(qū)社會工作機構的使命大多宏大寬泛，脫離起步階段的發(fā)展現(xiàn)實，無法形成具有號召力的使命感，從而也難以凝聚一班擁有共同使命感的團隊。D區(qū)近8成社會工作機構創(chuàng)始人非社工專業(yè)出身，整體社工的專業(yè)資質也普遍偏低①D區(qū)社會工作者大專及以下學歷占55%，研究生及以上學歷為2%，其中持證比例僅為30.65%（數(shù)據來自D區(qū)社會工作協(xié)會2017年2月統(tǒng)計數(shù)據）。，其中大多數(shù)入行前缺乏社會服務經驗，以致清晰而具體的專業(yè)使命難以形成。由于缺失專業(yè)使命的引導，一方面社會工作機構無法深耕專業(yè)服務，只能在現(xiàn)階段依賴政府粗放型投放的資源，維持社工服務的表面增長；另一方面社會工作機構也難以以其專業(yè)使命來獲得社會廣泛認同和支持，從而整合社會多元資源，反而還面臨著被其他有清晰使命的社會組織爭奪政府這一主要資源的危機。

2.機構缺乏跟居民和社區(qū)的協(xié)商，社會參與程度低

社會工作機構采取自上而下的服務設計，缺乏跟居民和社區(qū)的協(xié)商，社會工作的社會參與程度低。從服務安排來看，各社會工作機構強調自上而下、由社會工作者主導的服務設計，而不注重自下而上、基于社區(qū)和服務對象實際需求的服務設計。按《D區(qū)政府購買社工服務項目規(guī)范指引》規(guī)定，社會工作機構可于項目實施頭一個月內開展需求評估。社會工作機構普遍在中標后進行需求評估，中標的服務方案基本是社工“閉門造車”出來的。中標后所進行的需求評估大多是以問卷調查方式提問被調查者是否愿意或方便參加某項服務，又或者期望參加哪些服務。服務對象往往只能看菜吃飯，接受社會工作機構既定框架的服務。即使需求評估結果與服務對象的需求不符，由于服務項目只要求中期和末期評估，基于不準確的需求評估結果而設計的服務至少被默許開展半年。于是，簡單直接而又能夠快速完成的需求評估法得到社工的歡迎，通過與居民及社區(qū)協(xié)商來深入分析需求及其成因的調查方法雖可能更能幫助社工掌握服務對象的整體處境卻因耗時費力而不被經常使用。

服務對象自身也缺乏社會參與的主動性。劉志民、楊友國（2009）在分析中國社會結構現(xiàn)狀時指出，中國仍然處于陌生自由人社會狀態(tài)，突出表現(xiàn)為社會自組織孱弱、公民參與缺乏、精英特征明顯、社會分化嚴重、公民文化缺失，呈現(xiàn)一定程度的內卷化趨勢，無法朝著市民社會（Civil Society）這一高級模式順利轉化。D區(qū)社區(qū)居民也普遍缺乏社會參與的意識，一方面一般參與社工服務的往往是兒童青少年、婦女和老人，因其身體功能差的社會刻板印象和社會地位低、話語權少的社會現(xiàn)實，而常常被動接受自上而下的服務和安排；另一方面，有一定社會地位和話語權的社會群體，或者以成為這類群體為目標的社會群體，其精英特征也很明顯，他們普遍不太關注個人利益以外的事情，因而也不會積極參與到社工服務中。而“技工化”的社工日常工作主要面對各種工作流程和文書表格，專注于做一名辦公室“寫工”而較少走進社會群體中，難以提升社區(qū)居民的社會參與意識。在這種情況下，社會工作機構幾乎全靠政府資源自上而下安排服務，難以調動廣泛的社會參與和整合多元的社會資源，使得社會工作規(guī)模發(fā)展難以實現(xiàn)突破，也沒有起到推動社會發(fā)展的專業(yè)價值。

五、結論：去內卷化？

正如文獻里提到的，內卷化有正面和負面的意義，內卷化未必是不增長，它只是沒有發(fā)展。借用郭繼強（2007）繼承和整合了格爾茨、黃宗智等人的內卷化概念，將農業(yè)內卷化視為經濟主體特別是家庭農場自我戰(zhàn)勝和自我鎖定的機理，本文也將社會工作的內卷化視為是一種專業(yè)主體特別是社會工作機構的“自我戰(zhàn)勝”和“自我封閉”。自我戰(zhàn)勝體現(xiàn)在社會工作機構并未像已有研究所分析那樣成為了行政工具，而是通過地方政府的“家長式庇護”開展著社會服務，盡管行政庇護下的社會服務專業(yè)水平低，但至少不是換湯不換藥的行政工作。自我封閉體現(xiàn)在社會工作機構缺乏與政府及社會的合作，只是依賴政府供養(yǎng)資源而機械地輸送低專業(yè)水平的、重復性的服務，難以真正產生規(guī)模效應。行政化和專業(yè)自我封閉構成了內卷化模式的持續(xù)。

郭繼強（2007）認為農業(yè)內卷化（即小農經濟陷入精細化耕作的路徑依賴）并不排除工業(yè)化和總體經濟的發(fā)展，但若要“去內卷化”，則有待相應社會經濟條件的形成，即通過市場化、工業(yè)化和城市化轉移和消化農村剩余勞動力，而城鄉(xiāng)分割和歧視等政策則不利于中國農業(yè)的“去內卷化”。類似地，社會工作的內卷化也并不排除專業(yè)化和總體社會服務的緩慢發(fā)展，但“去內卷化”在D區(qū)目前似乎是一個不得已而為之的方向，因為D區(qū)社會工作的內卷化已經面臨主要來自地方政府縮減資源以及其他社會組織爭奪資源的挑戰(zhàn)。篇幅所限，D區(qū)以及其他地區(qū)社會工作內卷化遭遇的危機無法得到詳細描述，但筆者呼吁更多的研究者關注到這些危機，因為這可能預示了去內卷化的必要性和緊迫性。

政府是社會工作專業(yè)發(fā)展的主導者，社會工作內卷化的發(fā)生及其難以為繼都離不開政府的決定，政府應堅持項目制的治理模式，不再對社會工作機構提供“家長式庇護”，讓第三方評估機構發(fā)揮專業(yè)性和獨立性，從而促進社會工作機構不斷發(fā)展和提升。民間發(fā)起的社會工作機構應在機構轉型、社工專業(yè)提升、服務層面進行社會創(chuàng)新，調動居民和社區(qū)的社會參與性，拓寬自身的資源渠道，否則難以預料它們將來會否遭到被邊緣甚至被拋棄的命運。社會工作機構、社工和行業(yè)協(xié)會或許難以預測政府行為的走向，但如果自身首先警醒內卷化中行政化及專業(yè)自我封閉的危機，也許會更加重視與社區(qū)內外的社會組織進行廣泛合作，擴大專業(yè)的開放性和降低行政依賴的潛在組織風險，并且把考慮服務對象的利益視為機構利益的前提條件，使服務對象成為社會工作發(fā)展最重要的同盟，這可能是去內卷化的必要條件。在朝向服務對象為本的去內卷化路徑中，如何降低對行政力量的依賴和生成專業(yè)自主，減少專業(yè)自我封閉和走向跨專業(yè)和深層次的社會合作，這方面的研究是最稀缺的，也是筆者在廣東D區(qū)接下來的研究中更加聚焦關注的議題。

[1]陳蓓麗，2011，《上海社會工作機構發(fā)展之制度困境及發(fā)展路徑研究》，《華東理工大學學報（社會科學版）》第4期。

[2]杜贊奇，2004，《文化、權力與國家：1900—1942年的華北農村》，南京：江蘇人民出版社。

[3]范雅娜，2016，《政社合作困境及其癥結探討——社區(qū)共融項目“內卷化”現(xiàn)象分析》，《重慶大學學報（社會科學版）》第1期。

[4]管兵、夏瑛，2016，《政府購買服務的制度選擇及治理效果：項目制、單位制、混合制》，《管理世界》第8期。

[5]郭繼強，2007，《“內卷化”概念新理解》，《社會學研究》第3期。

[6]郝娜，2010，《“內卷化”理論在中國》，《21世紀國際評論》第1期。

[7]何艷玲、蔡禾，2005，《中國城市基層自治組織的“內卷化”及其成因》，《中山大學學報（社會科學版）》第5期。

[8]黃勝偉，2016，《加快探索中國特色專業(yè)社會工作發(fā)展道路》，《中國社會工作》第15期。

[9]黃曉春，2017，《中國社會組織成長條件的再思考——一個總體性理論視角》，《社會學研究》第1期。

[10]康德，2002，《判斷力批判》，鄧曉芒譯，楊祖陶校，北京：人民出版社。

[11]李偉、楊超，2015，《基層自治“內卷化”與農村社會工作的結構性困境》，《社會工作》第4期。

[12]李文祥，2016，《合作性社會工作的全球視野與中國性實踐》，《社會科學輯刊》第4期。

[13]廖慧卿、王壬，2011，《城市社區(qū)社會服務的內卷化趨勢與發(fā)生機制——來自廣州市3條街道的個案研究》，中共廣東省委宣傳部、廣東省社會科學界聯(lián)合會，《廣東社會科學學術年會——地方政府職能與社會公共管理論文集》。

[14]劉世定、邱澤奇，2004，《“內卷化”概念辨析》，《社會學研究》第5期。

[15]劉志民、楊友國，2009，《陌生自由人社會及其內卷化——關于中國社會結構現(xiàn)狀的思考》，《甘肅行政學院學報》第4期。

[16]路風，1989，《單位：一種特殊的社會組織形式》，《中國社會科學》第1期。

[17]路垚、郭小發(fā)，2015，《走向內卷化的社工機構》，《學理論》第12期。

[18]馬全中，2017，《政府向社會組織購買服務的“內卷化”及其矯正——基于B市G區(qū)購買服務的經驗分析》，《求實》第4期。

[19]馬衛(wèi)紅，2016，《內卷化省思：重解基層治理的“改而不變”現(xiàn)象》，《中國行政管理》第5期。

[20]孫夢婷，2014，《城市社區(qū)社會工作服務的內卷化程度分析——基于長春市LH社區(qū)的個案研究》，《管理觀察》第11期。

[21]王思斌，2012，《中國社會福利的內卷化及發(fā)展——中國市場化轉型中社會福利制度的變遷》，王思斌，《中國社會工作研究》，北京：社會科學文獻出版社。

[22]文軍，2009，《當代中國社會工作發(fā)展面臨的十大挑戰(zhàn)》，《社會科學》第7期。

[23]吳月，2015，《社會服務內卷化及其發(fā)生邏輯：一項經驗研究》，《江漢論壇》第6期。

[24]殷妙仲，2011，《專業(yè)、科學、本土化：中國社會工作十年的三個迷思》，《社會科學》第1期。

[25]余冰，2008，《社區(qū)建設與社工介入》，《社會工作上半月（實務）》第5期。

[26]折曉葉、陳嬰嬰，2011，《項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析》，《中國社會科學》第4期。

[27]Geertz,C.1963,Agricultural involution:the process of ecological change in Indonesia.Univ of California Press.

[28]Jarvis,P.Holford,J.amp;Griffin,C.2003,The theoryamp;practice of learning.Psychology Press.

[29]Kolb,D.A.2014,Experiential learning:Experience as the source of learning and development.FT press.

順德職業(yè)技術學院青年科研骨干教師培養(yǎng)項目（2015-KJZX087）。

C916

A

1672-4828(2017)05-0071-11

10.3969/j.issn.1672-4828.2017.05.005

吳耀健，順德職業(yè)技術學院人文社科學院講師，中山大學社會工作專業(yè)碩士（廣東佛山 528333）；陳安娜，香港中文大學社會工作系社會福利博士生（香港 999077）。

①感謝匿名審稿人的中肯意見和建設性的修改建議。

編輯/方澈泉