分稅制改革后我國政府間財政關系研究

張城彬+孫玉棟

摘要：十八屆三中全會提出要加快推進財稅體制改革，建立現(xiàn)代財政制度的基本框架。現(xiàn)代財政制度的基本框架包括：預算體制改革、稅收制度改革、財政體制改革（央地關系改革）。然而，迄今為止，這三方面的改革進程中中央與地方財政關系調整是進展最緩慢的，甚至與1994年分稅制改革提出的“事權與財權相匹配”的最初設計方案越走越遠。如各級政府事權、財權劃分依舊不明確，導致政府間事權與財權，事權與財力的不匹配，從而造成了地方政府的“土地財政”、融資平臺的不規(guī)范發(fā)展、預算外收入等等一系列問題。更為甚者，改革進程有倒退的風險，即從“分稅”的改革路徑回到“分錢”的路徑上來。阻礙改革進程的因素是多方面的，文章首先回顧了我國政府間財政關系改革歷程，其次通過分析我國政府間財政收入、支出、轉移支付結構以及事權劃分等數(shù)據(jù)描述了我國1994年分稅制改革后的政府間財政關系的現(xiàn)狀，然后在此基礎上指出了我國政府間財政關系存在的問題，最后相應地提出了我國政府間財政關系的下一步改革方案。

關鍵詞：政府間財政關系；財政聯(lián)邦主義；事權劃分；分稅制

一、 問題的提出

自我國改革開放以來，財政改革作為各項改革的突破口，已取得眾多階段性成果。財政改革的目標也經(jīng)歷了由“公共財政”到“公共財政現(xiàn)代化”再到十八界三中全會提出的“現(xiàn)代財政制度”的轉變?，F(xiàn)代財政制度的基本框架主要包括三個方面：政府預算改革，稅制改革以及政府間財政關系改革。其中稅制改革與預算改革都取得明顯的改革成效，并且改革進程也不斷加快，唯獨政府間財政關系改革進展最為緩慢。如各級政府事權，財權劃分依舊不明確，導致政府間事權與財權，事權與財力的不匹配，從而造成了地方政府的“土地財政”、融資平臺的不規(guī)范發(fā)展、預算外收入等等一系列問題。更為甚者，改革進程有倒退的風險，即從“分稅”的改革路徑回到“分錢”的路徑上來。因此，正確地理解當下我國政府間關系以及考慮如何優(yōu)化政府間財政關系，對于推動改革進程并建立“現(xiàn)代財政制度”尤為重要?，F(xiàn)有的文獻大多是從行政角度研究政府間關系的，間接地討論政府間的財政關系。本文正是試圖直接從政府間財政關系入手，分析我國政府間財政關系的現(xiàn)狀，從而發(fā)現(xiàn)我國政府間存在的稅制、預算、轉移支付以及事權、財權劃分等方面的問題，而后相應地提出一些改革建議。

二、 我國政府間財政關系改革歷程

我國中央政府與地方政府財政關系大概可以劃分為四個階段：從統(tǒng)收統(tǒng)支的“大財政”到各地實行“包干合同”再到“分稅制”改革以及之后的“提高公共服務責任劃分”。首先，在建國之初，1956年，毛澤東提出的“論十大關系”要求分權化改革，導致1957年～1958年中央政府向地方政府（省級政府）下放經(jīng)濟計劃和管理權。但分權導致了一系列問題，因此在20世紀70年代中央政府又通過集權矯正過度分權的問題，形成集權和分權的循環(huán)。之后，在1980年起中央政府實行了“包干合同”制度，提高了地方政府的自主性及積極性，形成政府與市場的新邊界，促進市場機制的形成。然后，由于“包干合同”導致的兩個比重連年下降，中央政府宏觀調控能力大大減弱，1994年進行了“分稅制”改革，劃分了各級政府的財政收入，提高中央政府財政收入并加強其宏觀調控能力。此后，2000年后提出的“公共服務提供責任劃分”改革的重點由收入劃分轉向支出責任的劃分。如“十一五”規(guī)劃提出的“基本公共服務均等化”，再到“十八界三中全會”提出的 “建立事權和支出責任相適應制度”，旨在解決政府間事權與財權，支出責任與財力不匹配問題。

可以看出我國政府間財政關系改革是一個不斷“放權” 的過程，但在這個過程中不斷地出現(xiàn)“一放就亂，一收就死”的問題，從而導致改革的實踐與改革的最初設計方案漸行漸遠。比如，1994年分稅制改革的核心內容是財權與事權的匹配，但后來因為這個財權始終沒能夠到位，就改為事權與財力的匹配。但是事權與財力相匹配時，這兩者不是同一性質的東西，理論上是不能直接匹配的。因此后來又提出支出責任與財力相匹配，通過這一間接的方式達到匹配。迫于現(xiàn)實條件我國政府間財政關系改革存在由分稅制向“分錢制”倒退的風險。

三、 分稅制改革成果及政府間財政關系現(xiàn)狀

分稅制改革解決了部分財稅包干制度帶來的問題，使全國財政收入快速增長，提高了“兩個比重”，從制度層面保證了中央財政收入穩(wěn)定增長、增強中央宏觀調控能力目標的實現(xiàn)。但離分稅制改革提出的“事權與財權相匹配”的改革目標還相差甚遠。

從財政收入結構看，中央財政收入占全國財政收入的名義比重顯著提高（名義收入代表著中央的可支配財力），從1993年的22%增長到1994年的56%。而地方財政收入占全國財政收入的比重從1993年的78%下降到44%。中央與地方財政收入占比在1994年形成了一個“剪刀差”。中央財政收入占比在隨后的幾年一直保持著增長的趨勢，但在金融危機后的2011年，地方財政收入占比再次超越中央財政收入占比。到2016年，地方與中央財政收入占比分別為55%、45%。

從各大稅種占比來看，分稅制改革使得財力向中央政府集中。2015年主要稅種稅收收入占全國財政總收入的比重以及2015年中央政府與地方政府主要稅種收入劃分占比來看，比較穩(wěn)定的稅種，如增值稅（中央68.4%）、消費稅，中央企業(yè)所得稅、銀行及金融企業(yè)所得稅（64.2%）都劃歸為中央財政收入。而地方稅收收入中只有個人所得稅（地方40%）及地方企業(yè)所得稅（35.8%），另外，“營改增”將完全屬于地方的營業(yè)稅也合并到中央與地方共享的增值稅當中，更加劇了地方財政收入不足的問題。雖然營業(yè)稅的分成比例由75：25調整為50：50，但仍然沒有解決地方財政收入缺乏主體稅種的問題。總體來說，按稅種計算，中央政府稅收收入占總稅收收入的比重已超過50%，這樣的收入結構既不利于地方政府的財政收入的穩(wěn)定性，也不利于發(fā)揮地方政府的積極性。

從財政支出結構看，地財政支出占全國財政支出的比重在2000后呈現(xiàn)明顯的抬升，2016年中央財政支出額為25 542.2億元，而地方財政支出額為150 335.6億元。但從中央、地方財政支出的增速看，分稅制改革后，中央財政支出增速明顯的抬升，但總體上地方財政支出增速明顯快于中央財政支出增速，2003年后地方財政支出增速長期高于中央財政支出，兩者差額在2011年達到最大值，中央增速為3.28%，而地方增速達到25.51%，隨后兩者的差額逐漸回落，2016年中央增速13.17%，地方增速16.34%。這也是現(xiàn)行分稅制下說明分稅制改革導致事權與財權不匹配、支出責任與財力不匹配的主要依據(jù)。endprint

但如果考慮到中央對地方的轉移支付情況，分稅制有關財力與支出責任的提法就有待斟酌?？紤]到稅收返還因素，地方實際可支配財力占比增長并不明顯，說明隨著時間推移，稅收返還這一因素對中央收入格局的影響正在日趨減弱，2009年為7個百分點，而2015年則僅為2.4個百分點?？紤]到一般轉移支付后，地方政府可支配財力以達到70%，基本符合分稅制之前央地財政收入劃分的格局?？紤]到專項轉移支付后，地方政府名義可支配財力與實際財政支出基本保持一致，甚至從結構上調整后含專項轉移支付的地方財政收入占比要高于地方財政支出占全國財政支出的占比。從實際收支總量看，考慮專項轉移支付后，無論中央還是地方的財政支出均存在超支現(xiàn)象，高于相應財政收入，從缺口看，地方缺口要小于中央財政缺口。

從財政事權的劃分來看，事務支出責任主要集中在地方政府。地方政府支出占全國財政總支出的85.2%，而中央政府支出只占全國財政支出的14.8%?？梢钥吹?，像教育（地方政府支出占比5.17%）、醫(yī)療衛(wèi)生（地方政府支出占比99.3%）以及社會保障（地方政府支出占比96.2%）等一般公共服務事項的支出責任都集中在地方政府。但這些事項都具有一定的外部性，部分支出責任應該向中央政府集中。另外，我國政府事權的劃分不清，存在中央政府和地方政府事權重疊模糊的問題，完全屬于中央或完全屬于地方的事權很少。

四、 政府間財政關系現(xiàn)存問題

1. 政府間事權劃分缺少法律約束。我國憲法對各級政府的事權劃分缺乏明確具體的規(guī)定，都只是做了原則性的表述。有關政府間事權以及支出責任劃分散見于國務院有關文件或部門規(guī)章中。上級政府有權對下級政府的事權進行決定、劃分，這就造成了下級政府事權和支出責任范圍的不確定性以及隨意性。

2. 政府間事權和支出責任劃分不清。目前各級政府間事權和支出責任劃分還存在著很多不清晰以及不合理的問題，表現(xiàn)在以下幾個方面：一是很多本應該由中央政府負責的事務，而卻由地方政府來承擔。如涉及多個地區(qū)，關系國家利益的事務應由中央政府管理而不是地方政府來承擔。二是中央政府為地方政府管理事項承擔了較多的支出責任。中央政府可以通過財政補助的形式無條件地介入地方管理的事項。三是中央和地方共同管理事項較多，職責交叉重疊。如社會保障、公共衛(wèi)生、義務教育等事項實行共同承擔的支出責任。這種共同管理，加劇了中央與地方政府間的博弈，容易造成職責重疊，無從問責等問題。四是地方政府承擔了很多中央政府的支出責任，中央負責的事項管理不到位。如平衡經(jīng)濟總量、優(yōu)化經(jīng)濟結構和維護全國市場統(tǒng)一等宏觀經(jīng)濟管理職能以及相應的調控手段的決策權應集中于中央政府。

3. 政府間收入劃分不盡合理。一是稅種劃分不合理。如，增值稅方面仍然實行給予地方稅收返還增量，這不利于改變地方追求數(shù)量型經(jīng)濟增長的意愿；個人所得稅方面，中央與地方按60∶40的比例分享，其中累進部分的收入也包括在分享范圍，這不利于收入分配的再調節(jié)；企業(yè)所得稅方面，中央與地方按60∶40的比例分享，總部經(jīng)濟的發(fā)展加劇了跨地區(qū)企業(yè)所得稅分享的矛盾。另外，口岸城市承擔了一部分出口退稅，稅負較重，不利于全國統(tǒng)一市場的形成。財產(chǎn)稅（房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅）以及最終銷售稅都還只是在試點或者難以開征，致使地方政府缺乏其穩(wěn)定的主體稅種；二是中央財政收入比重總體不高。中央財政收入（含社會保障基金）在國際上其他國家，不管是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，一般在60%以上。我國一般預算收入，中央財政收入占比在分稅制改革初期約為55%左右。2015年，該占比數(shù)為45.5%，扣除稅收返還，該比重下降為41.2%；三是政府性基金等非稅收入基本沒有納入政府間財政關系調整的范圍，如政府性基金、行政事業(yè)收費、罰款和罰沒收入等。如將土地出讓金計算在內，將進一步拉大區(qū)域間公共服務水平的差異。四是政府間稅收征管關系還需理清。國稅地稅的分設既增加了稅務機關的征稅成本，也增加了納稅人的納稅成本，并且增加了機構間的爭議：如國稅地稅征管范圍交叉、征稅權與其他執(zhí)法權相分離。

4. 政府間轉移支付有待完善。1994年剛剛實行的分稅制時候，我們的轉移支付規(guī)模還是比較小的。然而現(xiàn)在的規(guī)模已達到幾萬億了，中央收入的大約70%都是用于轉移支付，并形成“打醬油財政”，加大了地方政府對中央政府的依賴。轉移支付分為均衡區(qū)域間財力差距的一般性轉移支付和側重實施中央特定政策目標的專項轉移支付。然而我國現(xiàn)存轉移支付結構不盡合理，專項轉移支付范圍過寬，一般轉移支付比重較小，配套轉移支付較多等問題。這些都不利于發(fā)揮資金的效益，也加重了地方財政的負擔。

5. 省以下財政體制不健全。省以下財政體制有待規(guī)范，主要體現(xiàn)在：一是省以下各級政府間支出責任劃分不清、不規(guī)范存在越位、缺位現(xiàn)象；二是一些省級政府對下轉移支付力度不足，省以下財力分布不均衡；三是省以下財政體制不統(tǒng)一，各級政府存在多種收入體制形式，收入劃分不盡合理；四是地方缺乏稅收立法權以及調節(jié)權，不利于地方因地制宜地調節(jié)地方經(jīng)濟發(fā)展；五是一些地方濫用稅收優(yōu)惠政策，如稅收返還，導致地區(qū)間企業(yè)稅負差異，干擾了市場資源配置，加劇了地區(qū)間財力分配不平衡。

五、 未來改革的思考

1. 提高政府間事權劃分的法制化。通過法律明確各級政府的事權和支出責任劃分。首先修改憲法，使政府間事權劃分上升到憲法層次；二是制定政府間分權關系法；三是在憲法和分權關系法的基礎上制定財政管理體制關系法，理順政府間財政關系，并完善稅種劃分及轉移支付制度的相關規(guī)定。四是完善和調節(jié)包括預算法在內的其他法律，以符合憲法關于事權和支出責任的劃分的規(guī)定，減少法律間的沖突。

2. 明確政府間職責分工，強化中央政府事權和支出責任。按照外部性、信息復雜性和激勵相容三原則，重新劃分中央政府與地方政府的事權及支出責任。其中中央政府應集中一些外部性高且信息復雜性較低的事權，如社會保障責任。中央政府還應集中一些關系國家安全的支出責任、部分司法支出責任。另外通過法律把中央與地方政府的責任劃分清楚后，也要賦予地方政府自主權，發(fā)揮地方的積極性。同時中央應當對需要地方協(xié)助的事項承擔相應的支出責任，在此基礎上大大減少專項轉移支付。endprint

3. 適度調整政府間收入劃分。一是進一步完善政府間稅權劃分。稅權劃分時要遵循與國家政治結構相適應的原則，事權與財權相統(tǒng)一的原則，受益原則，效率原則以及財政均衡原則。二是完善稅收制度。進一步完善增值稅；合理調整消費稅的征稅范圍和稅率結構；企業(yè)所得稅要體現(xiàn)鼓勵科技創(chuàng)新；推進綜合與分類相結合的個人所得稅；改革資源稅體系，開征環(huán)境保護稅，加強社會環(huán)境保護意識；適時開征房產(chǎn)稅以及遺產(chǎn)與贈與稅以完善地方稅體系。三是規(guī)范非稅收入。逐步將土地資源類收入以及特許經(jīng)營權收入納入中央與地方收入劃分范圍，取締制度外收入，將某些政府性基金和附加收入改為稅收，納入現(xiàn)有稅種之內或開征新稅。四是適當調整政府間收入劃分。改增值稅為中央稅，降低增值稅稅率；允許地方政府開征零售環(huán)節(jié)銷售稅，但不得超過原增值稅分享額度；改消費稅為共享稅，按消費稅稅目或按總收入設計分稅方案，并將部分消費稅的征稅環(huán)節(jié)前移至零售環(huán)節(jié)。資源稅主要集中在中西部欠發(fā)達地區(qū)，可考慮將其繼續(xù)留為地方收入（省級政府）。五是進一步完善現(xiàn)行稅收征管體制。進一步理順國稅與地稅的征管權責；六是賦予地方政府適當稅收立法權。

4. 完善轉移支付體系，保障民生政策的落實并推進基本公共服務均等化。一是提高一般轉移支付比重，合并部分專項支付到一般轉移支付，促進基本公共服務均等化。二是專項轉移支付應主要實現(xiàn)中央特定政策目標、解決外部性和共同支出責任問題。明確中央和地方事權、支出責任范圍，減少中央通過專項轉移支付對地方事項的干預，取消地方資金配套要求，加強地方自主權。三是完善轉移支付監(jiān)督體制，加強預算管理，提高轉移支付資金使用績效。

5. 完善省以下財政體制。一是要按照外部性、信息復雜性和激勵相容的原則合理劃分省以下各級政府的事權與支出責任，并組建省級相關機構，建立省以下轉移支付體系。二是合理把握省級政府收入占全省收入的比重，強化省級政府責任，通過加大區(qū)域內財力調節(jié)力度，逐步縮小省以下地方政府財力差距。三是統(tǒng)一省以下收入劃分，確立省以下各級政府的主體稅種，并賦予一定的稅收調節(jié)權，減少地區(qū)間稅收競爭對企業(yè)及市場公平競爭產(chǎn)生的消極影響。四是要結合各地實際情況，繼續(xù)推進省直管縣財政管理體制改革。但同時也要注意不能“一刀切”，對于不適宜進行“省直管縣”的地區(qū)，更應處理好市與縣的財力之爭問題。

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基金項目：國家社會科學基金重點項目（項目號：12AGL005）。

作者簡介：孫玉棟（1965-），男，漢族，黑龍江省嫩江縣人，中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師，研究方向為公共財政管理；張城彬（1987-），男，漢族，山東省威海市人，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向為公共財政管理。

收稿日期：2017-10-21。endprint