法制副校長(zhǎng)制度的理論初探

黃祥瑞+管其位

摘 要 在依法治國(guó)、依法治校的背景下，中小學(xué)法治教育的必要性日益凸顯。我國(guó)自上世紀(jì)90年代起，就長(zhǎng)期存在一種法制副校長(zhǎng)制度，專事于中小學(xué)的法制工作。該制度運(yùn)行多年，散見于報(bào)端與地方各級(jí)政府規(guī)范性文件，學(xué)界對(duì)其研究甚少。本文即從法制副校長(zhǎng)制度出發(fā)，溯及其起源，概括其發(fā)展，結(jié)合當(dāng)前各地實(shí)踐、相關(guān)政策文件與學(xué)界僅有研究，對(duì)其進(jìn)行理論層面的探究與界定。

關(guān)鍵詞 法制 副校長(zhǎng) 法治教育 綜合治理

作者簡(jiǎn)介：黃祥瑞、管其位，華中師范大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類號(hào)：G647 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.371

法制副校長(zhǎng)制度作為我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)、全面開展法治教育的重要手段，自上個(gè)世紀(jì)末誕生以來(lái)即在中小學(xué)的法治教育領(lǐng)域中發(fā)揮了重要作用。但令人遺憾的是，目前為止，學(xué)界有關(guān)于法制副校長(zhǎng)的學(xué)術(shù)性研究探討資料不是很多，并且分散于各類報(bào)刊雜志中，多為地方經(jīng)驗(yàn)、政策總結(jié)，全面的、具有理論深度的研究鮮有發(fā)表。鑒于法制副校長(zhǎng)制度的重要意義與廣闊發(fā)展前景，對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)的研究和理論的構(gòu)建必不可少。

一、 法制副校長(zhǎng)制度的歷史梳理

關(guān)于法制副校長(zhǎng)制度的起源，實(shí)踐中眾說(shuō)紛紜，學(xué)界也尚未給出定論。通過(guò)查找、研究文獻(xiàn)及相關(guān)文件，筆者對(duì)法制副校長(zhǎng)制度的形成與發(fā)展歷史進(jìn)行了梳理，并劃分為三個(gè)階段：

（一）展露雛形

1995年，在國(guó)家教委、中央綜治委辦公室、司法部聯(lián)合起草的《關(guān)于加強(qiáng)學(xué)校法治教育的意見》頒發(fā)后，地方各級(jí)相關(guān)單位對(duì)中小學(xué)法治教育建設(shè)進(jìn)行了許多有益的、具有開創(chuàng)性的、有中國(guó)特色和地方特色的探索。

1996年7月，廣東省陽(yáng)江市首創(chuàng)從當(dāng)?shù)卣ú块T如法院、檢察院、公安局等單位中選派干部到本地中小學(xué)校擔(dān)任兼職法制副校長(zhǎng)的措施，這一創(chuàng)舉也是可考的、最早的法制副校長(zhǎng)制度的起源與原型。很快，這種針對(duì)中小學(xué)生的法治教育、法治治理新模式得到了廣東省委的認(rèn)可并在全省范圍內(nèi)進(jìn)行推廣。其他省市也紛紛參照設(shè)立，進(jìn)而引起了國(guó)家的重視。

（二）正式建立

2000年，中央頒布《中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)防青少年違法犯罪工作的意見》，明確要求各地方應(yīng)“改進(jìn)學(xué)校法治教育工作，配齊配強(qiáng)中小學(xué)校兼職法制副校長(zhǎng)”，并就法制副校長(zhǎng)的定位、功能做出相應(yīng)的規(guī)范。由此，法制副校長(zhǎng)制度獲得了中央層面的認(rèn)可并以中央文件的形式進(jìn)一步推廣。

2002年頒布的《教育部、司法部、中央綜治辦、共青團(tuán)中央關(guān)于加強(qiáng)青少年學(xué)生法治教育工作的若干意見》中將“完善兼職法制副校長(zhǎng)和法制輔導(dǎo)員制度”作為進(jìn)一步加強(qiáng)和推進(jìn)青少年學(xué)生法治教育工作科學(xué)化、制度化、規(guī)范化建設(shè)的基本要求。

2003年，六部委聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于規(guī)范兼職法制副校長(zhǎng)職責(zé)和選聘管理工作的意見》。這是第一份直接以“法制副校長(zhǎng)”冠名的中央文件，更是從制度層面對(duì)法制副校長(zhǎng)制度進(jìn)行的一次完整的規(guī)定和規(guī)范。從政策文件層面上來(lái)講，全國(guó)范圍內(nèi)的法制副校長(zhǎng)制度正式建立起來(lái)了。

（三）全面鋪開

此后，多部委都十分重視法制副校長(zhǎng)制度的重要意義。例如：2008年教育部發(fā)布《做好2008年學(xué)校安全隱患排查治理工作的通知》，強(qiáng)調(diào)了對(duì)中小學(xué)兼職法制副校長(zhǎng)（輔導(dǎo)員）的聘用情況的檢查是全面排查治理學(xué)校安全隱患的一個(gè)重要方面。2010年司法部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校及周邊治安綜合治理法制宣傳教育工作的通知》，指出要充分發(fā)揮中小學(xué)校法制副校長(zhǎng)（輔導(dǎo)員）的作用，加強(qiáng)法制副校長(zhǎng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高其法治教育能力和水平。2012年教育部發(fā)布《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》，要求各地規(guī)范法制副校長(zhǎng)的選聘標(biāo)準(zhǔn)和要求，探索利用社會(huì)資源和力量，加強(qiáng)學(xué)校安全管理、開展法治和其他有針對(duì)性的教育教學(xué)活動(dòng)，改善學(xué)校周邊環(huán)境。

在地方實(shí)踐層面，2000年后，法制副校長(zhǎng)制度在很多地方就已經(jīng)落地開花、廣泛實(shí)施。據(jù)悉，邵陽(yáng)、廣州等地，百分之九十五以上的中小學(xué)校在2000年前后都已配備兼職法制副校長(zhǎng)。即使一些比較偏遠(yuǎn)落后的地區(qū)，如云南省普洱市、楚雄州等在2010年左右基本也全面落實(shí)了法制副校長(zhǎng)制度。地方立法層面，2007年，廣東省通過(guò)頒行《廣東省法制宣傳教育條例》這一地方法規(guī)使法制副校長(zhǎng)制度以地方立法的方式確定下來(lái)。

二、法制副校長(zhǎng)制度的內(nèi)涵界定

到底什么是法制副校長(zhǎng)制度？目前來(lái)看，學(xué)界還沒有一個(gè)統(tǒng)一的、全面的定義。筆者在此通過(guò)對(duì)該制度的內(nèi)容、作用及政策文件的研究，給出一個(gè)相對(duì)完整的定義。

法制副校長(zhǎng)制度包括法制副校長(zhǎng)制度運(yùn)行的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、法制副校長(zhǎng)的選聘、法制副校長(zhǎng)開展法治教育工作的內(nèi)容、形式和手段以及法制副校長(zhǎng)的考核和獎(jiǎng)懲措施等多個(gè)方面。

根據(jù)中央綜治委、教育部、公檢法司等多部委的多份文件指出，法制副校長(zhǎng)一般來(lái)自于地方各級(jí)政法部門。2000年印發(fā)的《中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)防青少年違法犯罪工作的意見》又特別指出“選派優(yōu)秀干警到中小學(xué)校任兼職法制副校長(zhǎng)（輔導(dǎo)員）”。而在多年的實(shí)踐操作過(guò)程中，法制副校長(zhǎng)的主體來(lái)源范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，不再局限于政法系統(tǒng)，更多的社會(huì)力量逐漸參與進(jìn)來(lái)，如律師、專業(yè)學(xué)者、離退休的老干部等，甚至有從事安保工作的學(xué)生家長(zhǎng)也自發(fā)組織起來(lái)為學(xué)生所在學(xué)校提供法治教育等服務(wù)。

中央綜治委2003年印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范兼職法制副校長(zhǎng)職責(zé)和選聘管理工作的意見》將法制副校長(zhǎng)的職責(zé)分為六類，概括起來(lái)分別是：協(xié)助學(xué)校開設(shè)針對(duì)性法治教育課程；加強(qiáng)學(xué)校安全工作，消除隱患；掌握并報(bào)告學(xué)校周邊地區(qū)的治安動(dòng)向，整頓并維護(hù)學(xué)校周邊地區(qū)的治安秩序；配合有關(guān)部門處理涉校案件；完善“三位一體”法治教育機(jī)制以及其他綜合治理工作等。教育部2012年印發(fā)的《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》也提到法制副校長(zhǎng)的工作內(nèi)容有：“加強(qiáng)學(xué)校安全管理、開展法制和其他有針對(duì)性的教育教學(xué)活動(dòng)，改善學(xué)校周邊環(huán)境”。endprint

由此，綜合相關(guān)文件、學(xué)界當(dāng)前的理論研究與實(shí)踐中的實(shí)際做法，筆者給法制副校長(zhǎng)制度下一個(gè)定義：法制副校長(zhǎng)制度是指地方主管部門從地方政法機(jī)關(guān)及其他相關(guān)社會(huì)組織中選派法官、檢察官、公安干警、律師等法制工作者到中小學(xué)校任兼職法制副校長(zhǎng)，并接受學(xué)校所在地基層教育、司法等部門的指導(dǎo)，參與中小學(xué)校的法治教育工作、為學(xué)校提供法律援助和校園及其周邊綜合治理工作的一種制度。

三、法制副校長(zhǎng)制度的意義

（一） 依法治國(guó)與依法治校的必然要求

2014年十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出以依法治國(guó)作為時(shí)代主題，對(duì)建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家作出全面部署，并且首次明確指出“把法治教育納入國(guó)民教育體系，從青少年抓起，在中小學(xué)設(shè)立法治知識(shí)課程”。教育部、司法部、全國(guó)普法辦聯(lián)合制訂《青少年法治教育大綱》，將法治教育的目標(biāo)定位、原則要求和實(shí)施路徑等納入國(guó)民教育體系。同時(shí)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的宏偉目標(biāo)，也對(duì)加強(qiáng)和改善青少年法治教育提出了現(xiàn)實(shí)而迫切的要求。

全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的主旋律奏響了當(dāng)今中國(guó)的時(shí)代最強(qiáng)音。法治教育作為依法治國(guó)方略全面實(shí)施的重點(diǎn)之一，針對(duì)中小學(xué)法治教育的務(wù)實(shí)之措——法制副校長(zhǎng)制度，也就具有了極大的建設(shè)性意義，適應(yīng)了依法治國(guó)與依法治校的基本要求。

（二）我國(guó)突出的未成年人法制問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)需求

目前我國(guó)中小學(xué)法制問(wèn)題突出，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：校園欺凌、未成年人遭受不法侵害和未成年人犯罪。

1. 校園欺凌

根據(jù)由中國(guó)人民大學(xué)進(jìn)行的中國(guó)教育追蹤調(diào)查2014年至2017年間的數(shù)據(jù)顯示：我國(guó)中小學(xué)校里廣泛存在各種程度的欺凌現(xiàn)象，其中言語(yǔ)形式的欺凌發(fā)生率最高，有49.6%的初中生受到過(guò)言語(yǔ)形式的校園暴力。其次是社交欺凌，37.7%的初中生承認(rèn)他們?cè)趯W(xué)校經(jīng)歷過(guò)被同學(xué)故意孤立和排斥。最后，最直接的身體暴力也并不少見，19.1%的初中生在校園中遭受過(guò)身體暴力。另外，網(wǎng)絡(luò)暴力作為校園欺凌的一種新形態(tài)，其發(fā)生率也達(dá)到了14.5%。在遭到校園暴力后，大部分學(xué)生選擇沉默而非反抗，但校園欺凌對(duì)他們生理心理上所造成的創(chuàng)傷已經(jīng)形成，無(wú)法磨滅。校園暴力更為嚴(yán)重的后果是直接危害學(xué)生的生命健康權(quán)，近年來(lái)在校學(xué)生因不堪校園暴力而輕生的案件頻繁發(fā)生，理應(yīng)引起社會(huì)對(duì)校園欺凌更大的關(guān)注。

2. 未成年人遭受不法侵害

據(jù)女童保護(hù)組織一項(xiàng)不完全統(tǒng)計(jì)顯示，2013年至2015年間，現(xiàn)于報(bào)端的性侵女童案件就已達(dá)近千起，受害者超1700人，而出于各種原因未能曝光的案件更是數(shù)量驚人。根據(jù)中科院2016年發(fā)布的《人道主義行動(dòng)中兒童保護(hù)的最低標(biāo)準(zhǔn)》顯示，我國(guó)針對(duì)未成年人的不法侵害依舊猖獗。我國(guó)留守兒童，由于父母不在身邊，非常容易受到不法勢(shì)力的侵害。調(diào)查顯示，一億留守兒童中近七分之一遭受過(guò)身體侵害，百分之四以上的女童受到過(guò)性侵害。

3. 未成年人犯罪

留守兒童數(shù)量的激增，帶來(lái)的不僅僅是未成年人遭受不法侵害比例的增加，同時(shí)由于親情和教育的缺乏，我國(guó)的青少年犯罪現(xiàn)象也在增加，呈現(xiàn)出年輕化、暴力化和團(tuán)伙化的趨勢(shì)。據(jù)最高檢、最高法公布的資料顯示，2009年至2011年期間，我國(guó)每年處理的不滿16周歲的未成年罪犯數(shù)量占當(dāng)年判處未成年罪犯總數(shù)的比例基本穩(wěn)定在12.5%左右。但自2012年以來(lái)，這一比率呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)，至2014年，該比率已經(jīng)攀升至19.82%。同時(shí)，近年來(lái)我國(guó)未成年人實(shí)施的暴力傷害案件，如故意傷害、搶劫、強(qiáng)奸等犯罪在比例上逐步上升。

日益突出的未成年人法制問(wèn)題對(duì)我國(guó)中小學(xué)法治教育、法治治理提出了迫切的要求。這種現(xiàn)實(shí)需求為法制副校長(zhǎng)制度在全國(guó)范圍內(nèi)的全面覆蓋和迅猛發(fā)展提供了土壤。法制副校長(zhǎng)制度在成立之初本著的提高未成年人法治意識(shí)、加強(qiáng)學(xué)生法治教育目的，與我國(guó)當(dāng)前嚴(yán)峻的未成年人涉案形勢(shì)相契合。

（三）法制副校長(zhǎng)制度在實(shí)踐中發(fā)揮了良好的效果

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，法制副校長(zhǎng)制度的實(shí)施比較到位。雖然沒有全國(guó)范圍內(nèi)的完整調(diào)查，但根據(jù)多地發(fā)布的地方性調(diào)查報(bào)告來(lái)看，我國(guó)的大部分地區(qū)的大部分中小學(xué)校都已配齊法制副校長(zhǎng)。很多地方還對(duì)法制副校長(zhǎng)制度進(jìn)行改良創(chuàng)造，例如湖北的“一校一警”制度、河南的“一校一法官”制度等，都是結(jié)合法制副校長(zhǎng)制度和本地的實(shí)際情況進(jìn)行的大膽改革，都取得了較好的效果。

法制副校長(zhǎng)制度的實(shí)施帶來(lái)的良好效果是顯而易見的，一線政法工作人員深入到中小學(xué)校進(jìn)行法治教育、協(xié)助綜合治理，對(duì)學(xué)生的法治教育水以及中小學(xué)的綜合治理產(chǎn)生了良好的促進(jìn)作用。北京、廣東、河南等地，法制副校長(zhǎng)制度實(shí)施十多年來(lái)，除了基本的上法治課，還產(chǎn)生了模擬法庭、討論案例、參觀法院、旁聽庭審、編排法治情景劇、制作法治動(dòng)漫等等這樣的新形式。通過(guò)寓教于樂(lè)的教育，中小學(xué)生的法學(xué)知識(shí)、法律素養(yǎng)、法治意識(shí)普遍得到了提升。在海淀區(qū)等地，有數(shù)據(jù)顯示當(dāng)?shù)氐奈闯赡耆朔缸锫试诜ㄖ聘毙ｉL(zhǎng)制度實(shí)施后普遍下降，校園周邊的治安狀況也得到了明顯改善。

以上，筆者梳理了法制副校長(zhǎng)制度的起源和發(fā)展歷史，界定了法制副校長(zhǎng)制度的內(nèi)涵和外延，闡述了法制副校長(zhǎng)制度的必要性、重要性和科學(xué)性。筆者希望藉此能夠?yàn)槲覈?guó)法制副校長(zhǎng)制度的理論研究開辟道路、填補(bǔ)空白，為我國(guó)中小學(xué)生法治教育添磚加瓦、做出貢獻(xiàn)。由于篇幅有限，本文在此不再贅述，筆者將在接下來(lái)的文章中結(jié)合地方實(shí)踐調(diào)研對(duì)法制副校長(zhǎng)制度進(jìn)行進(jìn)一步的研究與探討。

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