PPP項(xiàng)目招投標(biāo)階段的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分擔(dān)機(jī)制

劉書(shū)民+曹寶華

【摘 要】工程項(xiàng)目建設(shè)中風(fēng)險(xiǎn)因素是客觀存在的，做好風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范工作，是保證工程順利完成的關(guān)鍵。在PPP項(xiàng)目招投標(biāo)階段存在著諸多風(fēng)險(xiǎn)。本文就這一階段的主要風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行識(shí)別，并探討風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則。

【關(guān)鍵詞】PPP項(xiàng)目；招投標(biāo)階段；風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別；分擔(dān)

PPP模式，又稱(chēng)為公司合伙制，主要是為了提供某種公共產(chǎn)品與服務(wù)，由政府部門(mén)與私人組織在特許權(quán)協(xié)議的基礎(chǔ)上所形成的一種伙伴式的合作關(guān)系。目前，該模式已在全球范圍內(nèi)得到大量應(yīng)用，也成為我國(guó)私人投資參與公共基礎(chǔ)建設(shè)的有效途徑。但是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問(wèn)題一直是造成PPP模式失敗率較高的主要原因。因此，本文就PPP項(xiàng)目招投標(biāo)階段的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分擔(dān)機(jī)制進(jìn)行簡(jiǎn)要論述，以供參考。

一、PPP項(xiàng)目招投標(biāo)階段的主要風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別

目前，PPP項(xiàng)目招投標(biāo)階段所面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別包括四個(gè)，分別是政治風(fēng)險(xiǎn)、投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。政治風(fēng)險(xiǎn)是由項(xiàng)目所在國(guó)家的相關(guān)政策與法律發(fā)生變化所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。而PPP項(xiàng)目所涉及的政策與法律都比較多，因此，政策與法律變化過(guò)于頻繁，則極易造成項(xiàng)目失敗。經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)是融資者最關(guān)注的一大風(fēng)險(xiǎn)。在合同談判階段爭(zhēng)論最為激烈的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)包括投資回報(bào)率風(fēng)險(xiǎn)、外匯風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)等。而項(xiàng)目發(fā)起國(guó)物價(jià)大漲或外匯兌換造成變更均是造成經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的常見(jiàn)原因。道德風(fēng)險(xiǎn)主要是指投標(biāo)人的道德風(fēng)險(xiǎn)。公共部門(mén)作為項(xiàng)目招標(biāo)人，對(duì)編制招標(biāo)文件與招投標(biāo)工作不夠熟悉，而社會(huì)投資者作為投標(biāo)人，具有非常豐富的投標(biāo)經(jīng)驗(yàn)。因此，社會(huì)投資者可能利用公共部門(mén)缺少經(jīng)驗(yàn)，以低價(jià)競(jìng)標(biāo)，中標(biāo)后卻會(huì)故意夸大工程難度或因不確定因素而要求提價(jià)。若條件得不到滿足，就故意拖延工期或威脅要退出項(xiàng)目建設(shè)。投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)是指社會(huì)投資者在整個(gè)招投標(biāo)過(guò)程中可能遇到的各種風(fēng)險(xiǎn)。

二、PPP項(xiàng)目招投標(biāo)階段的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案

對(duì)于PPP項(xiàng)目招投標(biāo)階段的主要風(fēng)險(xiǎn)，為確保公共部門(mén)與社會(huì)投資者雙方的利益，必須對(duì)風(fēng)險(xiǎn)要素進(jìn)行合理分配。在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)過(guò)程中應(yīng)遵循公平原則、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則、過(guò)失原則、風(fēng)險(xiǎn)成本最小原則。同時(shí)，要制定操作性強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案，多準(zhǔn)備幾個(gè)備選方案，權(quán)衡其利弊，選擇最佳的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案。

1.政治風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，政治風(fēng)險(xiǎn)是很難預(yù)料與防范的，也根本無(wú)法通過(guò)措施加以控制。對(duì)此，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)成本最小原則，考慮到公共部門(mén)比社會(huì)投資者對(duì)政策法規(guī)變更風(fēng)險(xiǎn)的控制力相對(duì)更強(qiáng)，并且，在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中所花費(fèi)的成本更小。因此，由公共部門(mén)承擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn)。就公共部門(mén)來(lái)說(shuō)，必須在整個(gè)項(xiàng)目招標(biāo)過(guò)程中保持慎重態(tài)度，認(rèn)識(shí)到政治風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式是多樣化的。在簽訂協(xié)議合同時(shí)，應(yīng)約定若因?yàn)檎物L(fēng)險(xiǎn)而讓社會(huì)投資者受損時(shí)，損失金額達(dá)到一定百分比可允許有關(guān)經(jīng)營(yíng)權(quán)項(xiàng)目公司給予費(fèi)用或工期補(bǔ)償。對(duì)于數(shù)額偏大的，超出公共部門(mén)的承受范圍外，應(yīng)由雙方共擔(dān)。

2.道德風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

招投標(biāo)道德風(fēng)險(xiǎn)會(huì)對(duì)項(xiàng)目的后續(xù)實(shí)施產(chǎn)生明顯的影響。比如，社會(huì)投資者利用公共部門(mén)缺少投標(biāo)經(jīng)驗(yàn)的弱點(diǎn)，制定出對(duì)自己有利的合同，那么，合同存在被撤銷(xiāo)的風(fēng)險(xiǎn)。若公共部門(mén)未履行相應(yīng)的承諾，則項(xiàng)目面臨中斷風(fēng)險(xiǎn)。因此，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)成本最小原則，在PPP項(xiàng)目的招投標(biāo)階段所產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)者承擔(dān)。因此，公共部門(mén)應(yīng)為社會(huì)投資者留有一定的利潤(rùn)空間，以避免道德風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。社會(huì)投資者在簽訂項(xiàng)目合同的過(guò)程中，可邀請(qǐng)公共部門(mén)提供相關(guān)信用保證，從而減小道德風(fēng)險(xiǎn)。

3.經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)帶有客觀性的特點(diǎn)，因此，公共部門(mén)與社會(huì)投資者均無(wú)法有效控制這一風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，雙方應(yīng)利用自身優(yōu)勢(shì)，共同分擔(dān)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。建議在一定程度內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)讓社會(huì)投資者自主承擔(dān)，而超出部分讓公共部門(mén)承擔(dān)?；谕苿?dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的層面考慮，公共部門(mén)可借助自身優(yōu)勢(shì)組織協(xié)調(diào)相關(guān)社會(huì)部門(mén)，為社會(huì)投資者提供相關(guān)經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠。同時(shí)，社會(huì)投資者應(yīng)對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行合理編制，并對(duì)項(xiàng)目合同進(jìn)行有效管理，盡量規(guī)避經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

4.投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

根據(jù)過(guò)失原則與風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則，在PPP項(xiàng)目招投標(biāo)階段所形成的投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由投資者承擔(dān)。之所以如此，是由于投資者本身是朝著獲取利潤(rùn)的目的參與競(jìng)標(biāo)的，因此，他們會(huì)盡量去規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，避免自身利益受損。通過(guò)上述的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)設(shè)計(jì)，能有效確保招投標(biāo)的合理性，并篩選出資質(zhì)更好的投標(biāo)企業(yè)。

三、PPP項(xiàng)目招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)建議

對(duì)于社會(huì)投資者來(lái)說(shuō)，需承擔(dān)的主要風(fēng)險(xiǎn)包括投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策應(yīng)從三方面著手：第一，將風(fēng)險(xiǎn)損失小、發(fā)生幾率不高的風(fēng)險(xiǎn)由自己承擔(dān)，后期利用索賠獲取報(bào)酬。第二，對(duì)自身難以控制的風(fēng)險(xiǎn)可交由保險(xiǎn)公司、分包商等，將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給第三方。同時(shí)，將轉(zhuǎn)移成本估算出來(lái)后標(biāo)在投標(biāo)報(bào)價(jià)文件中。第三，對(duì)于政府不守信的風(fēng)險(xiǎn)，可在簽訂特許權(quán)協(xié)議過(guò)程中達(dá)成相關(guān)協(xié)議，以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)公共部門(mén)來(lái)說(shuō)，需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)主要包括經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)與政治風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策應(yīng)從三方面著手：第一，加強(qiáng)對(duì)參與PPP項(xiàng)目的工作人員的定期培訓(xùn)，提高其風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。同時(shí)，完善關(guān)于PPP項(xiàng)目相關(guān)法律制度與政策，創(chuàng)設(shè)良好的項(xiàng)目投融資環(huán)境。第二，對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)等無(wú)法控制的風(fēng)險(xiǎn)可轉(zhuǎn)移給保險(xiǎn)公司、投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)、信貸公司等第三方。第三，在特許權(quán)協(xié)議中可約定一個(gè)可調(diào)價(jià)格范圍，一旦經(jīng)濟(jì)損失超出限定值后，風(fēng)險(xiǎn)由雙方共擔(dān)。

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作者簡(jiǎn)介：

曹寶華，注冊(cè)咨詢(xún)工程師，注冊(cè)資產(chǎn)評(píng)估師，房地產(chǎn)估價(jià)師。