基于中美比較的保護(hù)區(qū)與礦產(chǎn)開發(fā)管理研究

■ 朱 清/宋 航/呂建偉/張 博

（1．中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2．北阿拉巴馬大學(xué)，美國 阿拉巴馬 佛羅倫薩 35201）

資源行政管理與法制建設(shè)

基于中美比較的保護(hù)區(qū)與礦產(chǎn)開發(fā)管理研究

■ 朱 清1/宋 航2/呂建偉1/張 博1

（1．中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2．北阿拉巴馬大學(xué)，美國 阿拉巴馬 佛羅倫薩 35201）

保護(hù)區(qū)與礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)管理是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，其本質(zhì)是新常態(tài)下資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)的辯證關(guān)系問題。資源是生態(tài)的組成部分，開發(fā)資源必然擾動(dòng)生態(tài)，但是二者之間存在開發(fā)-保護(hù)的可能性邊界。這個(gè)邊界是生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線的理論基礎(chǔ)。美國國家公園系統(tǒng)內(nèi)一百多年的礦產(chǎn)開發(fā)與保護(hù)歷史既給中國提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，其教訓(xùn)亦應(yīng)引以為戒。我國在保護(hù)區(qū)和礦產(chǎn)開發(fā)管理實(shí)踐中應(yīng)該堅(jiān)持總體安全觀，借鑒礦產(chǎn)資源開發(fā)整合經(jīng)驗(yàn)，因地制宜的清理保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)，力圖構(gòu)建長效機(jī)制。

保護(hù)區(qū)；礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)；管理；總體安全觀

保護(hù)區(qū)與礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)管理是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局的重要部分，對(duì)推進(jìn)建立綠色的發(fā)展方式和生活方式非常重要。通過學(xué)習(xí)研究祁連山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題的通報(bào)，結(jié)合日常調(diào)研，參考美國國家公園系統(tǒng)對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)的歷史，對(duì)自然保護(hù)區(qū)與礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)管理問題形成了一些思考，總結(jié)如下。

1 問題是理論的先導(dǎo)，資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)辯證統(tǒng)一

1.1 資源和生態(tài)是有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體

生態(tài)是一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的大系統(tǒng)。資源是生態(tài)的組成部分，生態(tài)由資源組成。生態(tài)系統(tǒng)最重要的是地球的關(guān)鍵帶。一般認(rèn)為，地球關(guān)鍵帶的空間界限范圍：上到植被冠層， 下到地下水蓄水層底部， 它包含著近地表的生物圈、大氣圈、整個(gè)土壤圈， 以及水圈和巖石圈近地表的部分?？梢姡厍蜿P(guān)鍵帶主要是由具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的各類資源組成的。資源和生態(tài)是一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體，牽一發(fā)而動(dòng)全身，利用任何一種資源，都有可能引發(fā)地球關(guān)鍵帶，甚至生態(tài)系統(tǒng)的蝴蝶效應(yīng)。

利用資源和保護(hù)生態(tài)都是在利用資源的價(jià)值。開發(fā)資源是利用各種資源對(duì)人類的有用性，利用資源的資產(chǎn)價(jià)值。保護(hù)生態(tài)實(shí)質(zhì)是強(qiáng)調(diào)未利用自然資源的價(jià)值，即自然資源對(duì)維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)、改善生存質(zhì)量的重要價(jià)值。二者都是在利用資源的價(jià)值。只是由于生態(tài)系統(tǒng)難以進(jìn)行市場(chǎng)定價(jià)，存之不覺，失之痛苦。

1.2 開發(fā)資源必然擾動(dòng)生態(tài)，但存在可能性邊界

生態(tài)系統(tǒng)同時(shí)也具有自我恢復(fù)功能，尤其是對(duì)可再生的資源，在資源承載力范圍內(nèi)，能夠較快地實(shí)現(xiàn)生態(tài)平衡；對(duì)于可耗竭的資源，在人類文明的時(shí)間維度中，地質(zhì)生態(tài)系統(tǒng)要恢復(fù)，則需要較長的時(shí)間。因此，任何一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，資源產(chǎn)出越多，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量越差，資源產(chǎn)出越少，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量越好。那么在資源開發(fā)和生態(tài)保護(hù)之間存在一條資源生產(chǎn)可能性邊界(Resource Production Possibility Frontier，RPPF)：對(duì)應(yīng)著一定的資源產(chǎn)品和一定的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。連接最大資源產(chǎn)出及其相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量組合所形成的曲線即是生態(tài)系統(tǒng)的資源產(chǎn)出-生態(tài)環(huán)境邊界（OEF），如圖1所示。習(xí)近平總書記講話指出的生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線就是這個(gè)可能性邊界的三個(gè)參數(shù)。生態(tài)保護(hù)紅線和環(huán)境質(zhì)量底線是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的指標(biāo)，資源利用上線是資源產(chǎn)出的指標(biāo)。把生態(tài)環(huán)境質(zhì)量用生態(tài)保護(hù)紅線和環(huán)境質(zhì)量底線分開描述，這樣在管理中更加便于操作，更加切合管理實(shí)際，便于調(diào)動(dòng)多部門開展生態(tài)文明建設(shè)的積極性。

圖1 資源產(chǎn)出-生態(tài)環(huán)境邊界

1.3 提高技術(shù)和政府管理水平，擴(kuò)大可能性邊界

礦產(chǎn)開發(fā)和生態(tài)保護(hù)的可能性邊界受技術(shù)水平和政府管理水平制約，資源產(chǎn)出-生態(tài)環(huán)境邊界以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和自然資源結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，受資本、管理與技術(shù)影響，更貼切地說，是受發(fā)展方式和生活方式影響。同樣的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和自然資源稟賦，如果管理和技術(shù)條件不同，資源產(chǎn)出-生態(tài)環(huán)境邊界就有不同的形狀。受發(fā)展方式和生活方式影響，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家資源產(chǎn)出-生態(tài)環(huán)境質(zhì)量邊界區(qū)別明顯。圖2直觀地顯示了發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家資源產(chǎn)出-生態(tài)環(huán)境邊界的區(qū)別。

圖2 不同技術(shù)和管理?xiàng)l件下的資源產(chǎn)出-生態(tài)環(huán)境邊界

一是如果發(fā)達(dá)國家擁有先進(jìn)的技術(shù)和較為清潔的生產(chǎn)方式，單位產(chǎn)出有較低的環(huán)境成本，其資源產(chǎn)出-生態(tài)環(huán)境OEF1就有更為陡峭的形狀，即在同樣的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量上比發(fā)展中國家可以提供更大的資源產(chǎn)出。

二是如果發(fā)達(dá)國家比發(fā)展中國家擁有更豐富的資本和先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，在同樣的生態(tài)環(huán)境資源稟賦下，其資源產(chǎn)出-生態(tài)環(huán)境邊界OEF1比發(fā)展中國家的OEF2離原點(diǎn)會(huì)更遠(yuǎn)，面積更大，意味著發(fā)達(dá)國家比發(fā)展中國家擁有更大的資源產(chǎn)出和更好的生態(tài)環(huán)境。

三是經(jīng)濟(jì)越不發(fā)達(dá)，資源產(chǎn)出與生態(tài)環(huán)境的矛盾越為尖銳。所以，鄧小平說，發(fā)展才是硬道理。受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，西部地區(qū)資源產(chǎn)出與生態(tài)環(huán)境的矛盾就比東部地區(qū)更為嚴(yán)重。正如陳吉寧所說，我國東部一些地區(qū)經(jīng)過近幾十年的高速發(fā)展，已形成穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長極，逐漸向創(chuàng)新和綠色發(fā)展階段邁進(jìn)，環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系在不斷統(tǒng)一，環(huán)境質(zhì)量出現(xiàn)好轉(zhuǎn)態(tài)勢(shì)。但中西部、東北等以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境改善壓力較大。中西部地區(qū)重化工項(xiàng)目投資持續(xù)攀升，相關(guān)產(chǎn)業(yè)自東向西轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)已經(jīng)比較明顯[1]。

中國當(dāng)前在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中已經(jīng)具備較大的回旋余地，因此，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)要堅(jiān)決落實(shí)綠色發(fā)展理念，并通過發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償，推進(jìn)本地區(qū)的綠色發(fā)展。

1.4 堅(jiān)持以綠水青山就是金山銀山為根本遵循

(1)綠水青山就是金山銀山，體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想。習(xí)近平同志曾說過：“人民群眾對(duì)美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)”“人民群眾對(duì)清新空氣、清澈水質(zhì)、清潔環(huán)境等生態(tài)產(chǎn)品的需求越來越迫切”“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”“青山就是美麗，藍(lán)天也是幸?！?。這集中體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想，拓展了民生的基本內(nèi)涵。因此，“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！?/p>

(2)人是生態(tài)的一部分，生態(tài)興則文明興。習(xí)近平曾經(jīng)引用恩格斯《自然辯證法》一書中的話說：“我們不要過分陶醉于我們?nèi)祟悓?duì)自然界的勝利。對(duì)于每一次這樣的勝利，自然界都對(duì)我們進(jìn)行報(bào)復(fù)”“美索不達(dá)米亞、希臘、小亞細(xì)亞以及其他各地的居民，為了得到耕地，毀滅了森林，但是他們做夢(mèng)也想不到，這些地方今天竟因此而成為不毛之地”。正如中國科學(xué)院副院長丁仲禮所說，地球46億年來，多次平均溫度比現(xiàn)在高10余度、多次CO2濃度比現(xiàn)在高10倍以上，人類不會(huì)毀滅地球，人類只會(huì)毀滅自己。要全面樹立“生態(tài)興則文明興”的綠色發(fā)展理念，切實(shí)搞好資源管理和生態(tài)保護(hù)。

(3)堅(jiān)持問題是改革的切入點(diǎn)，逐步構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)制度體系。問題是改革的導(dǎo)火索。通過改革解決問題，通過問題推進(jìn)改革，祁連山自然保護(hù)區(qū)案例集中反映出生態(tài)文明建設(shè)制度體系尚未形成，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度尚不完善，自然資源管理政出多門，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度不清晰等多個(gè)問題。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分區(qū)域管理粗放，保護(hù)區(qū)劃定沒有精確的坐標(biāo)范圍，地方政府為獲得保護(hù)區(qū)補(bǔ)貼盡可能大地申報(bào)保護(hù)區(qū)范圍，部分基本農(nóng)田也被劃入保護(hù)區(qū)范圍，礦業(yè)權(quán)延續(xù)不嚴(yán)格等。要把這些問題統(tǒng)籌到自然資源體制機(jī)制改革中來，統(tǒng)籌到構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)制度體系中來，以問題為導(dǎo)向，系統(tǒng)深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)制度體系建設(shè)。

(4)以點(diǎn)上突破、面上推進(jìn)的方法論推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。改革要打破陳舊觀念的束縛、體制機(jī)制的藩籬，扼制既得利益的掙扎。習(xí)總書記系列指示和批示精神，提升和改善了地方政府的生態(tài)環(huán)境偏好，壓制了對(duì)黑色GDP的偏好。在改革的關(guān)鍵時(shí)刻，點(diǎn)上突破，形成震懾，面上推進(jìn)，為開展相關(guān)工作創(chuàng)造了良好的政治環(huán)境。目前，已有大量省（自治區(qū)、直轄市）積極作為，出臺(tái)了保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)清理方案。

2 美國國家公園與礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)管理經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

2.1 美國國家公園建設(shè)及其礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)歷史悠久

一是美國國家公園系統(tǒng)多樣，占地面積約為中國自然保護(hù)區(qū)面積的五分之一。1872年3月1日，總統(tǒng)尤利西斯·辛普森·格蘭特簽署法案設(shè)立第一個(gè)美國國家公園—黃石國家公園。在陸續(xù)成立9個(gè)國家公園后，1916年8月25日，美國國家公園管理局（National Park Service）成立，主要負(fù)責(zé)美國境內(nèi)的國家公園、國家歷史遺跡、歷史公園等自然及歷史遺產(chǎn)的保護(hù)管理。目前，美國國家公園系統(tǒng)由417個(gè)單元（unit）組成，至少有19個(gè)不同的名稱，其中包括129個(gè)歷史公園或遺址、87個(gè)國家級(jí)紀(jì)念碑、59個(gè)國家公園、25個(gè)場(chǎng)地或軍事公園、19個(gè)前臺(tái)、18個(gè)娛樂區(qū)、10個(gè)海濱、4個(gè)公園、4個(gè)湖泊和2個(gè)保護(hù)地，覆蓋34萬平方千米（84 million acres）的面積。中美兩國國土面積相當(dāng)，而中國的保護(hù)區(qū)面積高達(dá)147萬平方千米，是美國國家公園系統(tǒng)保護(hù)區(qū)面積的5倍。

二是美國國家公園體系內(nèi)有大量礦產(chǎn)資源，并有部分開發(fā)現(xiàn)象。美國國家公園體系內(nèi)，現(xiàn)有12個(gè)保護(hù)區(qū)已經(jīng)有油氣開發(fā)，有53個(gè)保護(hù)區(qū)連接著油氣開發(fā)。至少有22個(gè)保護(hù)區(qū)有豐富的礦產(chǎn)資源。在15個(gè)保護(hù)區(qū)里已經(jīng)存在約1100多個(gè)礦業(yè)權(quán)，一些是因?yàn)檫@些采礦權(quán)建立在公園建成之前，另一些是因?yàn)樵谝恍┨厥獾墓珗@中仍然允許采礦權(quán)存在。

1976年的公園法案中的礦業(yè)條款規(guī)定，公園成立之前存在的采礦權(quán)進(jìn)行作業(yè)，經(jīng)營者必須向美國國家公園管理部門提交一份詳細(xì)的運(yùn)營計(jì)劃，美國國家公園管理部門對(duì)這份提案計(jì)劃進(jìn)行評(píng)估，確認(rèn)礦業(yè)權(quán)和相關(guān)產(chǎn)權(quán)的有效性，并添加條款和許可條件，以保護(hù)美國國家公園管理局的資源。

三是美國國家公園內(nèi)礦產(chǎn)開發(fā)法律規(guī)定系統(tǒng)。美國聯(lián)邦法規(guī)匯編第三十六篇公園、森林和公共產(chǎn)權(quán)，其第一章內(nèi)政部國家公園局，該章第9節(jié)為礦產(chǎn)資源管理，總計(jì)51條，其中A、B、D三個(gè)部分，分別對(duì)國家公園內(nèi)采礦和采礦請(qǐng)求權(quán)、非聯(lián)邦油氣礦業(yè)權(quán)、阿拉斯加礦產(chǎn)資源評(píng)估項(xiàng)目等規(guī)定進(jìn)行了梳理總結(jié)。包括立法目的和適用范圍、定義、進(jìn)入許可、表面擾動(dòng)暫停、檔案記錄、利益變化、各項(xiàng)評(píng)估、開發(fā)計(jì)劃、用水、用路、恢復(fù)治理要求、履約保證金、訴訟、處罰和公眾檔案查詢等，系統(tǒng)地規(guī)范了國家公園內(nèi)的采礦、采礦請(qǐng)求權(quán)、非聯(lián)邦油氣礦業(yè)權(quán)管理要求。

此外，內(nèi)政部國家公園局于2006年8月出版了《管理政策2006—國家公園系統(tǒng)管理導(dǎo)引》，在8.7部分明確了礦產(chǎn)資源勘探與開發(fā)的定義，在公園內(nèi)開采活動(dòng)必須取得有效的資格，在公園內(nèi)開采活動(dòng)必須遵守相關(guān)法律法規(guī)等[2]。

2.2 美國國家公園內(nèi)礦產(chǎn)資源在保護(hù)中開發(fā)

國家公園系統(tǒng)保護(hù)區(qū)內(nèi)及其附近存在各種礦業(yè)權(quán)，有的國家公園位于私人土地上。國家公園管理局與礦業(yè)權(quán)所有人以及其他聯(lián)邦、國家機(jī)構(gòu)和利益相關(guān)者合作，以減輕能源和礦產(chǎn)開發(fā)對(duì)公園資源和價(jià)值潛在的不利影響。公園內(nèi)或附近的礦產(chǎn)開發(fā)包括石油和天然氣，煤炭和硬石礦開采，沙礫采礦和地?zé)?。國家公園管理局還涉及公園附近公用事業(yè)規(guī)模的可再生能源和電力傳輸項(xiàng)目。

2.2.1 石油與天然氣的開發(fā)與保護(hù)

美國國家公園管理局頒布的36 CFR Part 9，Subpart B法規(guī)，規(guī)定了在國家公園保護(hù)區(qū)內(nèi)開發(fā)非聯(lián)邦石油和天然氣1美國的土地有聯(lián)邦所有、州所有和私人所有等形式，礦產(chǎn)資源也是一樣。非聯(lián)邦礦產(chǎn)指非聯(lián)邦法人所擁有的礦產(chǎn)資源。非聯(lián)邦礦產(chǎn)所有者在部分州擁有地表和地下礦物資源，在部分州只擁有地下礦產(chǎn)資源，而聯(lián)邦政府擁有地表的財(cái)產(chǎn)。的權(quán)利。法律規(guī)定開發(fā)者在開發(fā)前，必須獲得國家公園管理局批準(zhǔn)的運(yùn)營許可證，并繳納土地復(fù)墾保證金進(jìn)行擔(dān)保。許可證申請(qǐng)書詳細(xì)描述油氣開發(fā)的所有活動(dòng)，如有填海，須說明填海工程將如何完成，并提供計(jì)算履約保證金的依據(jù)。國家公園管理局利用許可證申請(qǐng)書的信息來確定活動(dòng)對(duì)環(huán)境、游客使用和公園管理的影響。

2.2.2 其他能源與礦產(chǎn)的開發(fā)與保護(hù)

公園保護(hù)區(qū)內(nèi)的其他能源和礦業(yè)權(quán)包括貴金屬、普通品種礦物（砂和礫石）、煤炭和其他類型的礦物。大約有200個(gè)公園保護(hù)區(qū)內(nèi)含這些類型的非聯(lián)邦能源和礦業(yè)權(quán)，通常是因?yàn)楣珗@保護(hù)區(qū)成立時(shí)已經(jīng)存在著礦業(yè)權(quán)，但美國政府沒有收購。美國國家公園管理局可以頒發(fā)一個(gè)特殊的使用許可證，并確保遵守其他適用的法律和法規(guī)。

2.2.3 地?zé)豳Y源的開發(fā)與保護(hù)

地?zé)豳Y源包括噴泉、溫泉、熱水池和泥溫泉等。美國國家公園管理局通過應(yīng)用《美國地?zé)嵴羝ā罚?0 U.S.C. Sections 1001—1028）來保護(hù)公園保護(hù)區(qū)的發(fā)熱特性。地?zé)衢_發(fā)不局限在公園內(nèi)，因?yàn)榭紤]到許多保護(hù)區(qū)的地?zé)崽卣骺赡芘c邊界以外的熱水系統(tǒng)相連，公園外的這些資源的開發(fā)可能會(huì)影響公園內(nèi)的熱力特征。

如果美國國家公園管理局或土地管理局確定地?zé)峥碧交蜷_發(fā)可能對(duì)公園保護(hù)區(qū)的地?zé)崽卣鳟a(chǎn)生合理的不利影響，美國國家公園管理局則將與土地管理局（陸上礦產(chǎn)租賃機(jī)構(gòu)）合作，以確保租賃和鉆探的許可可以保護(hù)公園內(nèi)的原有特性。如果美國國家公園管理局或土地管理局確定地?zé)峥碧交蜷_發(fā)有可能對(duì)公園保護(hù)區(qū)產(chǎn)生顯著的不利影響，則不會(huì)頒發(fā)租賃許可證。

2.2.4 重視公園外部礦產(chǎn)開發(fā)對(duì)國家公園的多種擾動(dòng)

美國國家公園管理局認(rèn)為，公園附近的能源礦產(chǎn)活動(dòng)和油氣開發(fā)會(huì)影響保護(hù)區(qū)內(nèi)的自然和文化資源。例如，礦山排出重金屬、鉆井作業(yè)中排出化學(xué)物質(zhì)或碳?xì)浠衔?，將污染公園的地面和地表水。敏感土地侵蝕可能會(huì)導(dǎo)致下游水域淤積。公園附近的能源和礦產(chǎn)開發(fā)引進(jìn)外來植物物種，減少了重要的野生動(dòng)物棲息地，取代野生動(dòng)物，將會(huì)影響游客的觀光體驗(yàn)。

美國國家公園管理局與保護(hù)區(qū)附近的土地管理人員和其他許可單位進(jìn)行合作，確保國家公園系統(tǒng)資源和價(jià)值不受外部能源礦產(chǎn)勘探和開發(fā)的影響。這有可適用于外部能源和礦物作業(yè)的現(xiàn)行法律，例如《露天采礦管制和填海法》。此外，國家公園管理局還與相關(guān)許可機(jī)構(gòu)和利益相關(guān)者協(xié)調(diào)，以減少對(duì)公園保護(hù)區(qū)資源和價(jià)值的影響。

2.3 美國國家公園礦山歷史遺跡的修復(fù)與保護(hù)

2.3.1 國家公園系統(tǒng)內(nèi)遺存了大量的廢棄土地需要修復(fù)

廢棄礦產(chǎn)土地（AML）包括舊的礦井和油井、建筑物和地基，以及設(shè)備和工具。美國國家公園管理局（NPS）在2010年至2013年間對(duì)其廢棄的礦土地（AML）進(jìn)行了全面的盤點(diǎn)和評(píng)估，達(dá)到兩個(gè)主要目的：一是根據(jù)人類危害和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)美國國家公園系統(tǒng)內(nèi)廢棄礦產(chǎn)土地的高、中、低優(yōu)先級(jí)的緩解需求進(jìn)行分類；二是根據(jù)美國國家公園系統(tǒng)內(nèi)的廢棄礦產(chǎn)土地特性解決優(yōu)先級(jí)問題所需的資源。

調(diào)查顯示，美國國家公園廢棄礦產(chǎn)土地具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

一是廢棄地?cái)?shù)量龐大。到目前為止，在美國國家公園的405個(gè)保護(hù)區(qū)中，有133個(gè)已經(jīng)確認(rèn)了37050塊廢棄礦產(chǎn)土地的特征。大約75%的被記錄的廢棄礦產(chǎn)土地特性都位于太平洋西部地區(qū)的加利福尼亞公園（圖3）。

圖3 美國國家公園系統(tǒng)內(nèi)廢棄礦產(chǎn)土地分布

二是廢棄地分布廣泛、原開采礦產(chǎn)種類多。如阿拉斯加，山間和太平洋西部地區(qū)的貴金屬、賤金屬和工業(yè)礦產(chǎn)；阿巴拉契亞和洛基山脈地區(qū)的鈾、石油和天然氣；中西部、東北和東南地區(qū)的煤炭、石油和天然氣。此外，在聯(lián)邦和州法律和政策不要求填海造地之前，普遍存在的砂礫和石礦，造成了很多嚴(yán)重的安全和資源問題。

三是大多數(shù)廢棄地未能得到及時(shí)治理。在盤點(diǎn)的37050塊廢棄礦產(chǎn)土地中，有1799塊（4.9%）已經(jīng)收到了最終的補(bǔ)救措施，還有3814塊（10.3%）需要整改，而其余的已登記造冊(cè)，用來幫助對(duì)每個(gè)站點(diǎn)進(jìn)行充分的描述。

2.3.2 美國國家公園內(nèi)廢棄礦產(chǎn)土地的清理和利用

一是開展廢棄礦產(chǎn)土地項(xiàng)目。在廢棄礦產(chǎn)地區(qū)進(jìn)行安全和環(huán)境問題的修復(fù)與整治是一個(gè)昂貴而重要的土地管理問題。美國國家公園管理局致力于維護(hù)全國范圍內(nèi)的廢棄礦產(chǎn)物資源，并與其他機(jī)構(gòu)合作，解決廢棄礦產(chǎn)地區(qū)所提出的眾多安全、環(huán)境和文化問題。

廢棄礦產(chǎn)土地項(xiàng)目的五個(gè)主要重點(diǎn)是：①補(bǔ)救行動(dòng)的現(xiàn)場(chǎng)清點(diǎn)，特征描述和優(yōu)先排序；②減輕公共安全隱患；③修復(fù)受影響的自然資源；④保護(hù)和解釋文化遺址；⑤維護(hù)重要的野生動(dòng)物棲息地。

二是開展與志愿者合作項(xiàng)目。美國國家公園服務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏足夠的預(yù)算，所以每年會(huì)招募志愿者開展系列勞動(dòng)密集型項(xiàng)目，如協(xié)助封存廢棄礦山和水井、關(guān)閉礦山、恢復(fù)建設(shè)礦山植被。國家公園事務(wù)處經(jīng)常利用外部專家為恢復(fù)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)研究，并與其他幾個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、州立機(jī)構(gòu)和大學(xué)建立合作協(xié)議，研究國家公園廢棄礦產(chǎn)土地上的環(huán)境損害問題。

三是開展文化保護(hù)項(xiàng)目，將廢棄礦區(qū)建為礦業(yè)遺跡公園。許多國家公園都有豐富的采礦歷史，并且積極地保存甚至重建與采礦相關(guān)的歷史建筑和景觀。有三個(gè)公園保護(hù)區(qū)的建立是為了保護(hù)美國的礦業(yè)遺產(chǎn)：克朗代克淘金熱國家歷史公園，尤金-查利河國家保護(hù)區(qū)，以及保護(hù)國家歷史公園。前兩個(gè)公園的建立是為了紀(jì)念1898年的阿拉斯加淘金熱，最后一個(gè)公園建于1992年，是為了慶祝在上密西根半島上發(fā)現(xiàn)的具有國際意義重大的銅礦。

在美國國家公園系統(tǒng)中也可以看到早期的采礦證據(jù)。在美國亞利桑那州的阿里貝茨弗林特國家紀(jì)念碑和亞利桑那州的Wupatki國家紀(jì)念碑保留了史前提取遺址的遺跡，并在明尼蘇達(dá)州煙斗石國家紀(jì)念碑保留有煙斗石(紅色泥巖)的采石場(chǎng)遺跡。

四是實(shí)施教育，宣傳采礦遺跡景觀。美國國家公園管理局希望人們知道采礦和廢棄礦產(chǎn)通常是公園景觀的一部分。第一，豐富社會(huì)教育形式，如開展采礦解釋性展示和演示，組織發(fā)現(xiàn)和當(dāng)?shù)氐奶越馃岬认嚓P(guān)的特殊地區(qū)紀(jì)念活動(dòng)，售賣挖掘歷史和民俗的書籍等。第二，公園是很好的教室。如與礦業(yè)相關(guān)的話題都被用來加強(qiáng)學(xué)校的歷史、地理、科學(xué)甚至藝術(shù)方面課程。美國國家公園提供學(xué)校拓展項(xiàng)目，為孩子們提供廢棄礦產(chǎn)土地安全資料和安全教育[3]。

2.4 美國國家公園內(nèi)礦產(chǎn)開發(fā)的啟示

美國近150年來，在國家公園內(nèi)的礦產(chǎn)開發(fā)問題上，既有經(jīng)驗(yàn)也有教訓(xùn)，我們要吸收其精華，舍棄其糟粕。堅(jiān)持中國自信，走出一條自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)管理的新道路。

2.4.1 美國國家公園系統(tǒng)內(nèi)礦產(chǎn)資源管理的教訓(xùn)要引以為戒

一是歷史遺留廢棄土地問題嚴(yán)重，未能構(gòu)建治本的機(jī)制。美國是資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，土地產(chǎn)權(quán)和礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)都比較多元，聯(lián)邦政府僅僅擁有全國32%的土地，對(duì)資源管理力量相對(duì)薄弱，賠償和補(bǔ)償統(tǒng)籌力量不足。

二是美國重視環(huán)境利益，但更加重視軍事利益和經(jīng)濟(jì)利益。它建立有全世界最強(qiáng)大的軍隊(duì)，每年軍費(fèi)支出高達(dá)7千億美元，約占全世界的40%，但是國家公園內(nèi)80%的采礦廢棄地卻無法得到治理。

三是美國人均資源環(huán)境稟賦相對(duì)豐裕，難以形成大的壓力去推進(jìn)國家公園內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)清理和廢棄土地治理。美國國土面積和中國相當(dāng)，但人口只有中國的四分之一，從大數(shù)上看，人均資源環(huán)境承載力較強(qiáng)。

2.4.2 美國國家公園系統(tǒng)內(nèi)礦產(chǎn)資源管理的幾條經(jīng)驗(yàn)值得借鑒

一是美國國家公園系統(tǒng)倡導(dǎo)保護(hù)原則。二是美國所有國家公園已不再設(shè)立新的礦業(yè)權(quán)。三是重視公園外礦產(chǎn)開發(fā)對(duì)公園自然和文化資源的影響和擾動(dòng)。四是構(gòu)建了持續(xù)評(píng)估機(jī)制。如美國國會(huì)審計(jì)署對(duì)國家公園內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)持續(xù)進(jìn)行評(píng)估。

3 堅(jiān)持總體安全觀，構(gòu)建綠色勘查開發(fā)政策體系

3.1 堅(jiān)持總體安全，因地制宜清理保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)

習(xí)總書記總體安全觀要求構(gòu)建集政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系?！肚笫恰冯s志刊文指出，習(xí)總書記總體安全觀勾畫出維護(hù)國家安全的整體布局，提出以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會(huì)安全為保障，以促進(jìn)國際安全為依托，維護(hù)各領(lǐng)域國家安全[4]。各領(lǐng)域安全要服務(wù)于政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化、社會(huì)和國際安全，生態(tài)安全和資源安全也是如此。如國界交界處保護(hù)區(qū)的礦業(yè)權(quán)退出，搬遷為國守邊的礦業(yè)小村集體，是否會(huì)產(chǎn)生領(lǐng)土安全風(fēng)險(xiǎn)，這需要進(jìn)行國土安全、生態(tài)安全和資源安全的總體評(píng)估。邊界大多是人口稀少的地區(qū)，而珍稀動(dòng)植物生活在人口稀少的地區(qū)。珍稀動(dòng)植物活動(dòng)的地區(qū)，又往往被劃成保護(hù)區(qū)。而我國東北、西北、西南靠近邊界地區(qū)往往是當(dāng)前礦產(chǎn)資源開發(fā)的熱點(diǎn)區(qū)域。因此，在開展清理時(shí)，要以習(xí)總書記總體安全觀為根本遵循，統(tǒng)籌考慮生態(tài)安全和資源安全，認(rèn)真評(píng)估，妥善處理。

3.2 參考礦產(chǎn)資源開發(fā)整合歷史經(jīng)驗(yàn)

一是要充分認(rèn)識(shí)保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理的工作壓力。當(dāng)前，各類保護(hù)區(qū)內(nèi)大約有9千多個(gè)礦業(yè)權(quán)，約占全國礦業(yè)權(quán)總數(shù)的十分之一。短時(shí)間如果要進(jìn)行全部清理，清理難度可能要大于2006年啟動(dòng)的礦產(chǎn)資源開發(fā)整合。2006年到2009年，雖然涉及整合礦業(yè)權(quán)的比例高達(dá)17.6%，但是，和整合時(shí)期相比，當(dāng)前的礦業(yè)權(quán)都是整合后留下來的，大量小礦、不規(guī)范礦山都已經(jīng)被整合掉了；剩下的都是有一定實(shí)力，甚至曾經(jīng)被政府鼓勵(lì)的礦山?，F(xiàn)在開展保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出，必然是一塊難啃的骨頭。

二是深入思考保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。礦產(chǎn)資源開發(fā)整合在經(jīng)濟(jì)上有人接盤，而保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)清理短期沒有經(jīng)濟(jì)上的贏家，但長期有生態(tài)環(huán)境紅利，各級(jí)政府部門存在賠償和補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)壓力，對(duì)于退出的礦業(yè)權(quán)可以考慮跨期的賠償方案。調(diào)研發(fā)現(xiàn)：在具體的賠償中，礦業(yè)權(quán)人主要有三個(gè)訴求，第一個(gè)是價(jià)款退回，第二個(gè)是固定資產(chǎn)投資，第三個(gè)是未來預(yù)期收益?，F(xiàn)在價(jià)款退回沒有政策障礙了；第二個(gè)固定資產(chǎn)投資，通過折舊計(jì)算也沒問題。第三個(gè)未來預(yù)期收益在民事法律上是沒有支持依據(jù)的。如在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，某個(gè)地方的一個(gè)砂石土礦投了30多萬元，卻要政府賠償3個(gè)億元，說未來要掙這么多錢。如果說政府征用了相對(duì)人一頭母牛，相對(duì)人就提出，這頭母牛未來10年要生5頭小牛，政府必須陪給我6頭牛。這顯然違背民商法一般原則。

三是力爭(zhēng)構(gòu)建政府牽頭的工作機(jī)制。對(duì)于開展保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出工作，建議政府牽頭，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、技術(shù)手段、行政手段并用，確保保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出穩(wěn)妥推進(jìn)。

3.3 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建長效機(jī)制

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，注重長期謀劃，構(gòu)建保護(hù)區(qū)與礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)管理的長效機(jī)制。當(dāng)前，我國的人均GDP已經(jīng)達(dá)到8800美元，2014年就超過人均GDP7500美元的上中等收入國家門檻值，礦產(chǎn)資源的消耗從高速增長轉(zhuǎn)變?yōu)橹械退僭鲩L。同時(shí)，我國的礦產(chǎn)開發(fā)歷史遺留環(huán)境問題壓力大，綠色勘查和綠色礦山尚有大量的工作要做，推進(jìn)礦產(chǎn)資源勘查開采向綠色發(fā)展方式轉(zhuǎn)變需要加強(qiáng)。

一是堅(jiān)持多規(guī)合一，認(rèn)真編制礦產(chǎn)資源規(guī)劃，尤其要重視礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃的編制，搞好保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)管理的源頭管控。

二是加強(qiáng)保護(hù)區(qū)與礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)管理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、法律規(guī)范和具體程序的研究。辯證思考保護(hù)區(qū)內(nèi)能不能開展基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查；能不能保留礦業(yè)權(quán)；如果發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)等情況，是否要在保護(hù)區(qū)開采礦產(chǎn)；自流礦泉水、自流溫泉、放射性礦產(chǎn)在保護(hù)區(qū)內(nèi)，能不能開發(fā)利用；公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)穿越保護(hù)區(qū)，能否在工程范圍內(nèi)挖沙取土用于工程建設(shè)；與保護(hù)區(qū)部分重疊的井工礦和露天礦是否要差別對(duì)待；保護(hù)區(qū)內(nèi)利用礦產(chǎn)資源的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)如何設(shè)定；保護(hù)區(qū)的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備怎樣設(shè)計(jì)。這些問題都值得認(rèn)真開展技術(shù)研究。

三是構(gòu)建保護(hù)區(qū)與礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)管理的長效機(jī)制。中長期看，保護(hù)區(qū)與礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)管理要納入礦產(chǎn)資源法律體系的修改，并需要認(rèn)真破解礦產(chǎn)資源勘查開采許可證“一證載兩權(quán)”的問題，統(tǒng)籌自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記、自然資源管理體制改革，從制度上解決不同屬性自然資源的產(chǎn)權(quán)重疊、產(chǎn)權(quán)競(jìng)合、產(chǎn)權(quán)束歸屬、產(chǎn)權(quán)退出等一系列問題。因?yàn)楸Ｗo(hù)區(qū)和礦業(yè)權(quán)都是不斷調(diào)整的，新問題隨時(shí)會(huì)出現(xiàn)。墨菲定律指出，凡是可能會(huì)發(fā)生的事情，就一定會(huì)發(fā)生。不能指望開展了一次全面清理，就會(huì)解決所有的問題，因?yàn)橛械膯栴}會(huì)以新的形式再表現(xiàn)出來。正如《舊制度與大革命》中所說的，“一條河流流入沙漠，消失了，但它并未消亡，而是進(jìn)入了地下，在不遠(yuǎn)的地方，它將又重新從地面冒出來。”

[1]陳吉寧．用環(huán)境質(zhì)量改善增強(qiáng)人民群眾獲得感 以優(yōu)異成績迎接黨的十九大勝利召開[N]．中國環(huán)境報(bào),2017-01-25(01)．

[2]National Park Service ．Management Policies 2006-The Guide to Managing the National Park System[R]．Nafionwl park service,2006-08-31．

[3]https：//www．nps．gov/subjects/abandonedminerallands/npsresponse．htm．

[4]鐘國安．以習(xí)近平總書記總體國家安全觀為指引 譜寫國家安全新篇章[J]．求是,2017(8)：65-68．

Comparative Research on the Conservation Area and Mineral Development Management Between China and the United States

ZHU Qing1, SONG Hang2, LYU Jianwei1, ZHANG Bo1
(1.Chinese Academy of Land and Resource Economics, Bei Jing 101149;2.The University of North Alabama, Florence 35201)

TAs the important contents of ecological civilization construction, the conservation area and mineral development management has the dialectical relationship between resources development and ecological protection in essence. Resources are the important components of ecosystem, and the development of resources should be disturb the ecology, but there is a development-protective possibility frontier between them, what is the theoretical basis of ecological protection red line, environmental quality bottom line, resources utilization upper limit. More than 100 years mineral exploitation and conservation in the United States national park would provide valuable experiences and useful lessons for China. Overall security concept should be insisted in the practice of conservation area and mineral development management, and also learn the experiences from the integration of mineral resources development. Clearing mining rights in the conservation area with the local conditions, trying to build a long-term mechanism.

conservation area; mineral development; management; overall security concept

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2017）10-0004-07

2017-09-06；

2017-09-25

國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目《戰(zhàn)略性稀土資源開發(fā)的環(huán)境補(bǔ)償政策模擬與實(shí)證：基于動(dòng)態(tài)CGE模型的研究》（71774149）；中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心開放基金項(xiàng)目《礦業(yè)權(quán)出讓監(jiān)管制度體系研究》（H2017006A）；中國地質(zhì)調(diào)查局項(xiàng)目《全國礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)測(cè)與管理技術(shù)支撐》（DD20160091）；《全國礦產(chǎn)資源勘查開采調(diào)查監(jiān)測(cè)成果集成》（12120113080500）；《國家戰(zhàn)略性礦種礦業(yè)權(quán)調(diào)查與監(jiān)測(cè)》（總[2015]05-03-07-003）；國土資源部資源環(huán)境承載力重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室項(xiàng)目《資源型城市資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)預(yù)警示范》（CCA2016．04）

朱清（1983—），男，湖北省松滋市人，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院副研究員，工學(xué)博士，研究方向：資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策。