新《行政訴訟法》下行政機(jī)關(guān)的困境與出路

侯中梁

摘 要：2014年11月1日，全國人大常務(wù)委員會通過了新的《行政訴訟法》，旨在解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難的問題，其在許多方面做了修改和補(bǔ)充。本文試圖通過對新、舊《行政訴訟法》相關(guān)條文的對照比較，總結(jié)當(dāng)前行政機(jī)關(guān)面臨的實(shí)際困境，分析困境形成的原因，有針對性地提出解決矛盾、擺脫困境的方向與出路，希望對行政機(jī)關(guān)的行政行為提供一點(diǎn)有益的參考。

關(guān)鍵詞：新《行政訴訟法》；行政機(jī)關(guān)；行政訴訟；困境；出路

一、前言

2014年11月，全國人大常委會對《行政訴訟法修正案（草案）》進(jìn)行了第三次審議，并最終得以通過。媒體歡呼“民告官”進(jìn)入“2.0時(shí)代”。新《行政訴訟法》的出臺，在大力推進(jìn)保護(hù)公民權(quán)利的同時(shí)，也對行政機(jī)關(guān)的行政行為有了不同以往的約束與限制，諸如行政訴訟受案范圍與原告資格的擴(kuò)大、司法審查強(qiáng)度與訴訟救濟(jì)手段的增加、審判與執(zhí)行體制的完善、行政首長出庭應(yīng)訴與調(diào)解制度的創(chuàng)建等。如果行政機(jī)關(guān)工作人員不求改革，不思進(jìn)取，用老眼光看待問題，用慣性思維考慮問題，用陳舊方式解決問題，就很可能在新《行政訴訟法》下無所適從、陷入困境、甚至受到法律制裁。只有積極面對、認(rèn)真鉆研、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，才能有效應(yīng)對各種挑戰(zhàn)，解決各種矛盾，從困境中找到正確的出路，真正實(shí)現(xiàn)法治國家、法治社會、法治政府一體化建設(shè)的宏偉目標(biāo)。

二、對新《行政訴訟法》的認(rèn)識及行政機(jī)關(guān)可能面臨的困境

（一）總則中相關(guān)法律條文的變化

原《行政訴訟法》第一條（立法目的）規(guī)定：“人民法院維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”，如此一來，在實(shí)踐中人民法院對行政案件司法審查的側(cè)重點(diǎn)更多地體現(xiàn)在維護(hù)和支持上而非監(jiān)督上，“行政訴訟法規(guī)定的非訴行政執(zhí)行，是維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的重要方面，由于行政訴訟法沒有明確對非訴行為的合法性審查，導(dǎo)致有的地方法院成為了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行庭”。新《行政訴訟法》則明確刪掉了“維護(hù)”，只留“監(jiān)督”二字，司法審查價(jià)值的轉(zhuǎn)變將導(dǎo)致司法裁判結(jié)果的迥異，這一規(guī)定，提綱挈領(lǐng)，開篇明義，為整部新《行政訴訟法》定下了基調(diào)，明確了該法的根本目的是保護(hù)公民權(quán)利，而監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)則是其實(shí)現(xiàn)方式。這讓行政機(jī)關(guān)徹底地失去了庇護(hù)于法院的最后一絲幻想，只能把剩余的精力用來追求行政行為的合法性。

新《行政訴訟法》第二條把原《行政訴訟法》規(guī)定可訴的“具體行政行為”變?yōu)椤靶姓袨椤?，并對“行政行為”這一概念在第二款加以說明，增加了“規(guī)章授權(quán)的組織”這一行政行為的主體。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和法治環(huán)境的變化，行政管理開始向公共治理轉(zhuǎn)化，行政機(jī)關(guān)也由單一行政機(jī)關(guān)向多元主體轉(zhuǎn)變。十八屆四中全會明確提出，行政方式應(yīng)由管理轉(zhuǎn)向治理。管理側(cè)重行政機(jī)關(guān)的管理，治理則包括行政機(jī)關(guān)以外的基層自治組織、社會團(tuán)體、社會組織、基層組織的自治、自律，形成社會多元化治理的模式。“具體”兩字的刪除顯示出行政訴訟標(biāo)的與公民行政訴權(quán)的進(jìn)一步擴(kuò)大，而由于規(guī)章制定的主體是政府，行政機(jī)關(guān)由此不由自主地卷入了被訴的河流中。

（二）行政訴訟受案范圍的擴(kuò)充

新《行政訴訟法》第十二條在原有受案范圍上予以擴(kuò)充，有原來的8項(xiàng)增至12項(xiàng)，將一些具體的社會保障權(quán)、知情權(quán)都納入了受案范圍，如第8項(xiàng)“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭的”是對行政壟斷的概括，第11項(xiàng)“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的”是對行政協(xié)議的規(guī)整。值得注意的是第6項(xiàng)、第12項(xiàng)“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”都比原來增加了個(gè)“等”字，這無疑擴(kuò)大了行政訴訟受案范圍。因?yàn)楹戏?quán)益范圍顯然大于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的范圍，合法權(quán)益既包括人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)，也包括教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)甚至政治權(quán)利。另外，可訴行為的法條式明確列舉，也消除了法官在受案時(shí)的猜測與臆斷，保障了行政相對人對這些行政行為訴權(quán)的順利實(shí)現(xiàn)。相反，行政機(jī)關(guān)卻面臨全新的課題與挑戰(zhàn)，一旦準(zhǔn)備不足，出現(xiàn)失誤或漏洞，就會陷入尷尬境地而不能全身而退。

（三）原告資格限制的放松與共同被告的另類構(gòu)成

新法第25條規(guī)定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?！睂ⅰ坝欣﹃P(guān)系”作為原告的資格要件，改變了原來以主觀標(biāo)準(zhǔn)確定原告的慣例，增加了提起訴訟主體的不確定性，可能使行政機(jī)關(guān)違法行政之后被訴主體的不預(yù)期增加，導(dǎo)致其防不勝防，束手無策。

無獨(dú)有偶，新《行政訴訟法》第26條規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告”。原來只有當(dāng)復(fù)議機(jī)關(guān)改變了原具體行政行為的情況下，復(fù)議機(jī)關(guān)才會成為被告，這在一定程度上容易導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)為避免被訴或者為維護(hù)下級而盡量做出維持原行政行為的決定?！肮餐桓妗边@種新的確立方式，從另一方面維護(hù)了原告的實(shí)質(zhì)權(quán)利，也讓行政機(jī)關(guān)一不小心就成為了法庭的“座上客”。

（四）司法審查力度的增強(qiáng)

新《行政訴訟法》第53條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請求對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。人民法院經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議?！币?guī)章以下的規(guī)范性文件也稱“紅頭文件”，是我國政府和政府部門實(shí)施管理的重要方式，在實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用，但其數(shù)量過多、越權(quán)制定或者內(nèi)容違法的問題也時(shí)有發(fā)生，危害后果有時(shí)重于行政行為本身。新《行政訴訟法》對其附帶審查的規(guī)定，加之前面對可訴行政行為范圍的擴(kuò)充，使得“抽象行政行為”也被納入訴訟標(biāo)的的圈子里，讓個(gè)別行政機(jī)關(guān)企圖通過制定文件規(guī)避審查的幻想從此成為泡影。

（五）行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度

新《行政訴訟法》第3條規(guī)定：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)工作人員出庭?！边@是一條富有中國特色的規(guī)定，但它的出現(xiàn)改變了以往“告官不見官”的怪現(xiàn)狀，使得行政相對人與行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人當(dāng)庭對質(zhì)成為可能。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人親臨其境，感受法庭氣氛，了解公民訴求，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，是對行政相對人合法權(quán)益的又一重要保護(hù)。當(dāng)然，這對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人及其相關(guān)工作人員提出了進(jìn)一步的要求，沒有足夠的法律素養(yǎng)與水平，將再也不能以“做一天和尚撞一天鐘”的精神狀態(tài)工作了。endprint

三、行政機(jī)關(guān)從自身出發(fā)，尋找正確出路的一些設(shè)想

（一）要規(guī)范行政立法，完善行政立法機(jī)制

新《行政訴訟法》對“行政行為”概念的運(yùn)用，以及對規(guī)章以下規(guī)范性文件的審查規(guī)定，已經(jīng)明確說明，行政機(jī)關(guān)通過制定規(guī)范性文件的形式侵害行政相對人合法權(quán)益，或者以抽象行政行為的形式掩蓋具體行政行為的實(shí)質(zhì)的行為不會再有用武之地，行政機(jī)關(guān)的出路是提升法治思維，自覺運(yùn)用法治方式把行政立法納入規(guī)范化軌道，以此來積極應(yīng)對新《行政訴訟法》的強(qiáng)行性規(guī)定。

首先，做好前置審查。一是必要性審查，即如果上級已經(jīng)有相關(guān)文件詳細(xì)規(guī)定，就沒有必要再制定新的規(guī)范性文件；二是合法性審查，看擬制定的文件是否與上位法相沖突，如有則立即加以修正；三是合理性審查，文件的制定以最終執(zhí)行為目標(biāo)，如果其本身過于失當(dāng)，侵害而非維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，那將成為“惡法”被民眾拋棄。

其次，制定過程要符合標(biāo)準(zhǔn)。包括內(nèi)容的規(guī)范與形式的規(guī)范，內(nèi)容要符合立法規(guī)定，形式規(guī)范主要指采用法律術(shù)語，用詞準(zhǔn)確，表達(dá)通順。

最后，做好備案、評估、修改工作。要在規(guī)定期限內(nèi)上報(bào)上一級行政機(jī)關(guān)及其地方人大備案，定期組織專人進(jìn)行評估，結(jié)合實(shí)際情況予以修改和補(bǔ)充。

（二）要嚴(yán)格行政執(zhí)法

要嚴(yán)格行政執(zhí)法，確保做到事實(shí)清楚、證據(jù)充分、程序合法及其適用法律法規(guī)正確。

首先，規(guī)范行政決策，從源頭上預(yù)防行政爭議。特別是一些重大的行政決策，應(yīng)嚴(yán)格遵守公眾參與、專家論證、合法性審查和集體討論決定的程序規(guī)范。

其次，厘清具體事實(shí)，確保實(shí)體公正。一是全面掌握具體事實(shí)，二是明確行政行為性質(zhì)，三是固定主要證據(jù)。

再次，保障程序合法，從程序上滿足形式正義。行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持“程序與實(shí)體并重”的原則，讓行政行為的公信力沐浴在程序公正的陽光之下。一是通過頂層設(shè)計(jì)，制定行政程序法，讓行政行為有序?qū)崿F(xiàn)有法可依。二是強(qiáng)化程序意識，體現(xiàn)形式公平，正確處理行政效率與行政程序兩者之間對立統(tǒng)一的辯證關(guān)系。三是在行政程序法沒有正式出臺前，按照現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定開展工作。

最后，準(zhǔn)確適用法律，從法律依據(jù)方面保證行政行為的合法性，要吃透法律精神，明確法條之后的實(shí)質(zhì)精神。要保證法律條文與行政行為相匹配，避免張冠李戴。要全面引用法條，防止斷章取義。

（三）加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高技能，大膽應(yīng)訴，合法求證

新《行政訴訟法》的各項(xiàng)規(guī)定，對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人及其工作人員提出了前所未有的要求，如果再不加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高執(zhí)法技能，便無法適應(yīng)日后的具體工作，更無法應(yīng)對來自于未來社會的各項(xiàng)挑戰(zhàn)。要認(rèn)真學(xué)習(xí)新《行政訴訟法》，同時(shí)加強(qiáng)對《行政法》等一系列相關(guān)法律法規(guī)的全面學(xué)習(xí)，在工作實(shí)踐中加以運(yùn)用，自覺接受司法監(jiān)督，提高司法應(yīng)訴能力，建立健全司法應(yīng)對機(jī)制，全面落實(shí)司法應(yīng)訴職責(zé)，仔細(xì)研判案情，熟悉庭審流程，完善行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度。在取證上，嚴(yán)格依法進(jìn)行，防止非法證據(jù)的產(chǎn)生。

綜上所述，新《行政訴訟法》對原《行政訴訟法》作了大量的修改與補(bǔ)充。除上面所列舉的變動(dòng)外，還有如把立案審查制度改為立案登記制度，人民法院跨區(qū)域管轄的審判制度，受案期限的延長與審理期限的減縮，行政訴訟執(zhí)行制度的加強(qiáng)等等，這些制度的出臺在不同程度上把行政機(jī)關(guān)自身的改革與行政機(jī)關(guān)人員的革新推上了日程。積極面對可能出現(xiàn)的困境，勇敢發(fā)現(xiàn)自身的不足，努力探索解決辦法，應(yīng)該是我們面向未來的正確出路。

參考文獻(xiàn)：

[1]殷泓.“民告官”邁入2.0時(shí)代[N].光明日報(bào)，2014-11-06.

[2]滿先進(jìn)，胡少華，汪紹平.行政機(jī)關(guān)敗訴原因分析及新行政訴訟法釋義下的對策[J].行政法學(xué)研究，2015，（5）.

[3]應(yīng)松年.行政訴訟法律制度的完善、發(fā)展[J].行政法學(xué)研究，2015，（5）.

[4]姜明安.論行政訴訟法的若干制度的創(chuàng)新[J].行政法學(xué)研究，2015，（4）.

[5]童衛(wèi)東.進(jìn)步與妥協(xié)：行政訴訟法修改回顧[J].行政法學(xué)研究，2015，（4）.endprint