行政許可行為的認(rèn)定與行政行為是否涉及公共利益的認(rèn)定

摘 要 行政許可行為是為相對人創(chuàng)設(shè)權(quán)利或者解除禁止的行為，某一具體行政行為是否為行政許可行為，要看行為的運(yùn)轉(zhuǎn)方式和特點，而不能以行政機(jī)關(guān)的“主管認(rèn)識”為準(zhǔn)。對于應(yīng)撤銷的行政行為以涉及“兩益”為由確認(rèn)違法，需要遵守法律及司法解釋設(shè)定的條件，正確認(rèn)定“兩益”在本案中顯得非常重要，而“兩益”不以是否涉及某一行政機(jī)關(guān)的利益為認(rèn)定條件。

關(guān)鍵詞 行政許可 國家利益 公共利益 認(rèn)定

作者簡介：巴光蓮，中國政法大學(xué)法律碩士，山東省東營經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民檢察院案件管理辦公室主任、檢察員。

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.188

一、基本案情

甲公司成立于2006年12月8日，原法定代表人為魏某，原股東為魏某及其妻子。2006年12月12日甲公司向公安機(jī)關(guān)申請刻制公章、財務(wù)專用章、合同專用章。該三枚印章由魏某持有。2010年2月8日，甲公司通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式進(jìn)行了股權(quán)變更登記和法定代表人變更登記，魏某變更為持股10%的股東，其妻不再持股，法定代表人變更為田某紅，但公司公章、財務(wù)專用章、合同專用章未移交。2010年2月26日，甲公司在報紙發(fā)表掛失聲明，聲稱上述三枚印章丟失。同日，田某紅持該掛失聲明及甲公司營業(yè)執(zhí)照副本、田某紅身份證，向公安機(jī)關(guān)申請重新刻制了甲公司公章、財務(wù)專用章及合同專用章并辦理備案手續(xù)。2011年徐某多次向他人借款形成借條三張，借條上除徐某簽字外均蓋有甲公司重新刻制的公章。后徐某到期無法還款，出借人以徐某與甲公司訴至法院，法院判決徐某、甲公司承擔(dān)還款責(zé)任。魏某作為第三人參加了上述三個案件的訴訟。

2013年3月5日，經(jīng)魏某申請，報社聲明作廢了甲公司2010年的印章掛失聲明。2013年4月22日，魏某訴至法院，要求撤銷公安機(jī)關(guān)為甲公司辦理的三枚印章重新刻制和備案手續(xù)，收繳該三枚印章，并給予田某紅行政處罰。

一審法院認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)依據(jù)甲公司企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照副本、法定代表人田某紅身份證、東營日報的印章掛失聲明等，為甲公司重新辦理印章刻制和備案的行為并無不當(dāng)，判決駁回魏某的訴訟請求。魏某上訴，二審法院認(rèn)為，甲公司原有印章一直在魏某處保存，甲公司的印章掛失聲明與事實不符，公安機(jī)關(guān)依據(jù)甲公司的虛假申請為其辦理的印章刻制及備案的行政行為違法，依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第六十九條、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《行政訴訟發(fā)解釋》）第五十八條、第七十條之規(guī)定，撤銷一審判決，確認(rèn)公安機(jī)關(guān)為甲公司重新辦理印章刻制和備案的具體行政行為違法。該案經(jīng)檢察機(jī)關(guān)抗訴，法院再審以適用法律、法規(guī)錯誤為由撤銷原二審判決，維持原一審判決。（本案判決在2014年《行政訴訟法》修改前做出并生效，因此法院判決引用的均為修改前《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，下文與此一致。）

二、分析

本案事實和法律問題的關(guān)鍵點有四個：一是本案被訴的具體行政行為是否為行政許可行為，即本案能否適用《行政許可法》的規(guī)定？二是本案公安機(jī)關(guān)實施被訴具體行政行為時應(yīng)當(dāng)進(jìn)行實質(zhì)審查還是形式審查？三是本案是否涉及公共利益，即本案能否適用《行政訴訟法解釋》第五十八條的規(guī)定？

（一）本案被訴具體行政行為不是行政許可行為

1.從行政法理論對具體行政行為分類的角度

我國《行政許可法》第2條的規(guī)定，行政許可是指：“行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。”行政許可是權(quán)利的賦予或禁止的解除，對特定的權(quán)利是“無中生有”，經(jīng)審查后賦予相對人原來沒有的某項權(quán)利。本案中，甲公司是依法成立并經(jīng)工商注冊的企業(yè)法人，無論是依法成立時的申請刻章，還是掛失印章后的申請重新刻制，均是甲公司在依法成立時就享有的權(quán)利，公安機(jī)關(guān)對其刻制印章申請的審查處理即不是權(quán)利的賦予也不是禁止的解除。

2.從關(guān)于刻制印章的有關(guān)規(guī)定或文件的角度

2004年6月29日《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》將公章刻制業(yè)作為特種行業(yè)列入其中，由此公安機(jī)關(guān)對經(jīng)營公章刻制業(yè)的管理屬行政許可的范圍，并不能由此當(dāng)然的推知企業(yè)單位申請刻制印章同樣包含在內(nèi)。1993年、1999年施行的《國務(wù)院關(guān)于國家行政機(jī)關(guān)和企業(yè)事業(yè)單位社會團(tuán)體印章管理的規(guī)定》均在第二十四條規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)和企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體的印章，如因單位撤銷、名稱改變或換用新印章而停止使用時，應(yīng)及時送交印章制發(fā)機(jī)關(guān)封存或銷毀，或者按公安部會同有關(guān)部門另行制定的規(guī)定處理?！彪m然公安部一直沒有對企業(yè)單位印章管理作出專門規(guī)定，但從公安部發(fā)布的一些文件看，公安部也是把對企業(yè)單位申請刻制印章的管理作為治安管理而非公安行政許可的一種。比如，1951年8月15日《印鑄刻字業(yè)暫行管理規(guī)則》（政務(wù)院政治法律委員會批準(zhǔn) 1951年8月15日公安部發(fā)布）第三條第2項規(guī)定：經(jīng)營印鑄刻字業(yè)者“遇有下列情形之一者，須迅速報告當(dāng)?shù)厝嗣窆矙C(jī)關(guān)：…… 2、私自定制各機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校、公營企業(yè)之鋼印、火印、徽章、證明、號牌或仿制者?！?993年10月27日公安部《關(guān)于加強(qiáng)刻字業(yè)治安管理打擊偽造印章犯罪活動的通告》第三條規(guī)定：“需要刻制公章的單位，須憑上一級主管部門出具的證明或工商行政管理部門核發(fā)的營業(yè)執(zhí)照，到所在地縣、市（區(qū)）以上公安機(jī)關(guān)辦理準(zhǔn)刻手續(xù)。”第四條規(guī)定：“刻字廠、點和門市部承接公章，須查驗公安機(jī)關(guān)出具的準(zhǔn)刻證明，對委刻單位和經(jīng)辦人的姓名、住址、居民身份證號碼和刻制公章的名稱、數(shù)量、規(guī)格等要逐項登記；不得承接手續(xù)不全、無公安機(jī)關(guān)出具準(zhǔn)刻證明的公章?！庇梢陨弦?guī)定可以看出，公安部門規(guī)定對需要刻制印章企業(yè)單位需辦理準(zhǔn)刻手續(xù)，目的是為了防止私刻印章擾亂治安管理，而不是賦予申請人刻制和擁有本企業(yè)印章的權(quán)利，不是行政許可行為。endprint

3.認(rèn)定具體行政行為性質(zhì)應(yīng)當(dāng)看其內(nèi)容和具體的運(yùn)行方式，而不應(yīng)僅以行政機(jī)關(guān)“自認(rèn)為”的名稱為準(zhǔn)

本案中，公安機(jī)關(guān)把其為規(guī)范工作需要而自行設(shè)計應(yīng)用于申請刻制公章的申請書命名為行政許可申請書，屬對自身行為性質(zhì)的認(rèn)識錯誤，但這并不能改變行為本身固有的性質(zhì)，不能成為認(rèn)定行為性質(zhì)的唯一理由。根據(jù)公安部于2002年起在全國范圍內(nèi)推行印章治安管理信息系統(tǒng)的運(yùn)行方式，申請人刻制印章的申請由公安部門承辦人輸入該系統(tǒng)，在該系統(tǒng)中經(jīng)過必要的簽批程序后，通過網(wǎng)絡(luò)傳輸，由防偽印章刻制企業(yè)進(jìn)行刻制。本案中，公安機(jī)關(guān)對甲公司法定代表人田金紅、申請刻制印章情況進(jìn)行登記后，將登記表第二聯(lián)（第一聯(lián)為存根聯(lián)）發(fā)給甲公司，甲公司憑登記表領(lǐng)取申請刻制的印章。由這種運(yùn)行方式可看出，公安機(jī)關(guān)對甲公司刻制印章的申請和重新刻制印章的申請均采取的是確認(rèn)相關(guān)事實并直接準(zhǔn)許的方式，而不是賦予其新的權(quán)利，申請文書之所以叫“行政許可申請書”是基于對行政行為性質(zhì)的錯誤認(rèn)識形成，不影響行政行為以其自身特點和屬性表現(xiàn)出來的應(yīng)有性質(zhì)。

（二）公安部門對印章刻制的審批與備案的審查為形式審查

形式審查，是指行政機(jī)關(guān)僅審查申請人提交的材料是否齊全，是否具備法定形式；實質(zhì)審查，是指法律要求行政機(jī)關(guān)即審查形式要件，也審查實質(zhì)內(nèi)容，必要時還要調(diào)查，并對內(nèi)容的真實性承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。《行政許可法》第三十四條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對申請人提交的申請材料進(jìn)行審查。申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式，行政機(jī)關(guān)能夠當(dāng)場作出決定的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場作出書面的行政許可決定。根據(jù)法定條件和程序，需要對申請材料的實質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指派兩名以上工作人員進(jìn)行核查?！毙姓S可中也是以形式審查為一般情況，而只有在“根據(jù)法定條件和程序”有需要的場合才進(jìn)行實質(zhì)審查。本案中，并無法律規(guī)定公安部門應(yīng)對企業(yè)的印章刻制申請進(jìn)行實質(zhì)審查，且客觀上講，對于甲公司申請重新刻制的三枚印章是否確為“丟失”，或被他人保管，不具備可進(jìn)行實質(zhì)審查的內(nèi)容，公安機(jī)關(guān)也沒有進(jìn)行實質(zhì)審查的現(xiàn)實可能性，而只能根據(jù)甲公司的申請，在確認(rèn)重新刻制的三枚印章已被甲公司向社會聲明“丟失”、不再產(chǎn)生印章法定效力的情況下，為其重新刻制并為其辦理備案手續(xù)。

（三）關(guān)于行政訴訟中國家利益或公共利益的認(rèn)定

《行政訴訟法解釋》第五十八條規(guī)定： “被訴具體行政行為違法，但撤銷該具體行政行為將會給國家利益或者公共利益造成重大損失的，人民法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)被訴具體行政行為違法的判決，并責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施；造成損害的，依法判決承擔(dān)賠償責(zé)任?！保?014年修改后《行政訴訟法》第七十四條吸收了這一規(guī)定）因此，行政訴訟在原告訴請法院撤銷被訴的具體行政行為的情況下，法院可以可能損害國家利益和社會公共利益為由依職權(quán)判決確認(rèn)被訴具體行政行為違法，因此，行政訴訟中“兩益“的界定就顯得很有必要。

1.公共利益和國家利益的內(nèi)涵

目前并沒有相關(guān)的法律、法規(guī)等對公共利益和國家利益的內(nèi)涵作出明確規(guī)定，但從理論上比較通行的說法看，公共利益是指社會全部或者部分成員所享有的利益，即通常說的不特定多數(shù)人的利益；國家利益是指能夠滿足國家以生存發(fā)展為基礎(chǔ)的各方面需要并且對國家在整體上具好處的事物。本案中，盡管根據(jù)目前查明的事實可看出，甲公司重新刻制的三枚印章中的公章出現(xiàn)在他人的借貸糾紛所涉的欠條上，而甲公司也因此被判共同還款，但這是甲公司與一些不同的單個民事主體之間的債權(quán)債務(wù)糾紛，即使還可能存在多起類似的民事糾紛，也不能認(rèn)定該案涉及公共利益或國家利益。

2.二審判決確認(rèn)被訴具體行政行為違法，不利于當(dāng)事人維護(hù)自身權(quán)益

行政訴訟中的判決撤銷被訴具體行政行為的法律后果是，使被訴的具體行政行為自始失去效力，這也正是本案魏某起訴的訴訟請求和直接目的。從《行政訴訟法解釋》第五十八條的規(guī)定看，法院適用該條應(yīng)具備兩個條件：一是被訴具體行政行為違法，本應(yīng)撤銷；二是如果撤銷被訴具體行政行為，將會給國家利益或公共利益帶來重大損失，為達(dá)到不撤銷被訴具體行政行為，不使其自始失去法律效力的目的，而做出確認(rèn)違法判決。本案中，二審判決確認(rèn)被訴具體行政行為違法會導(dǎo)致被訴具體行政行為仍然有效，從而可能產(chǎn)生兩種后果：一種是一直由魏某保存的甲公司初次申請刻制的三枚印章，會因2010年2月28日被甲公司聲明掛失而失去效力；另一種是甲公司同時擁有兩套有效印章。無論是哪種后果，對于甲公司、甲公司股東、甲公司的債權(quán)人或債務(wù)人等均會帶來維護(hù)合法權(quán)益方面的障礙，也不利于治安管理。endprint