檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟若干問題探討

摘 要 提起民事公益訴訟，保護(hù)國家和社會(huì)公共利益是擺在檢察機(jī)關(guān)面前的一項(xiàng)重大任務(wù)。本文擬對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟涉及的相關(guān)問題進(jìn)行研究，以期推動(dòng)工作的開展。

關(guān)鍵詞 檢察機(jī)關(guān) 提起參與 民事 公益訴訟

作者簡(jiǎn)介：郭煜，河南省盧氏縣人民檢察院檢察長。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.175

根據(jù)十四屆四中全會(huì)精神，要求“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。修改后的《民事訴訟法》第五十五條第二款規(guī)定了人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒有相關(guān)的機(jī)關(guān)和組織或者相關(guān)的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟，也可以支持相關(guān)的機(jī)關(guān)或者組織起訴。因此，提起民事公益訴訟，保護(hù)國家、社會(huì)公共利益是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的神圣職責(zé)。筆者結(jié)合工作實(shí)際，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟相關(guān)問題進(jìn)行探討，以期推動(dòng)工作的開展。

一、關(guān)于公益訴訟的立法形式問題

建立公益訴訟制度，保護(hù)國家、社會(huì)公共利益當(dāng)前已經(jīng)成為理論界和司法實(shí)務(wù)界的共識(shí)，但公益訴訟究竟如何立法卻有不同的意見。一種意見認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)制定單獨(dú)的公益訴訟法，按照不同于普通程序?qū)徖砉嬖V訟案件，也就是說從案件的受理到審理以及到執(zhí)行都有別于普通民事案件的審理；一種意見認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)制定公益保障法。在公益保障法中規(guī)定如何保障國家、社會(huì)公共利益，如果國家、社會(huì)公共利益遭受侵害，可以采取的救濟(jì)措施，包括提起訴訟。還有一種意見認(rèn)為：應(yīng)當(dāng)在民事訴訟法和行政訴訟法中增加公益訴訟部分。筆者贊成第一種觀點(diǎn)。理由為：公益訴訟有明顯不同于普通的民事訴訟，特別是檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟，如果通過在民事訴訟法中進(jìn)行規(guī)定，勢(shì)必難以解決檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的法律地位問題以及當(dāng)事人上訴、申請(qǐng)?jiān)賹弳栴}；設(shè)立單獨(dú)的公益保障法不能解決公益訴訟程序問題，更何況對(duì)公益的管理目前有相關(guān)的機(jī)關(guān)在履行著職責(zé)，比如國有資產(chǎn)管理部門、環(huán)保部門等，當(dāng)前需要解決的主要是訴訟問題。

二、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的方式和原則

筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的方式為督促起訴、支持起訴和代表國家以原告身份提起民事訴訟。要堅(jiān)持以下原則：

（一）窮盡救濟(jì)措施原則

發(fā)現(xiàn)國家、社會(huì)公共利益遭受侵害，檢察機(jī)關(guān)首先向具有管理職責(zé)的機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，督促相關(guān)機(jī)關(guān)履行職責(zé)，或者督促相關(guān)單位提起訴訟，或者提起刑事附帶民事訴訟，只有在相關(guān)單位不起訴的情況下，為了保護(hù)國有資產(chǎn)和社會(huì)公共利益，檢察機(jī)關(guān)方能提起公益訴訟。

（二）沒有起訴主體原則

檢察機(jī)關(guān)代表國家以原告身份提起民事訴訟應(yīng)當(dāng)在損害的主體不確定或怠于主張權(quán)利、不敢主張權(quán)利的情況下才能進(jìn)行。在有明確的損害主體并且訴訟主體愿意起訴的情況下，檢察機(jī)關(guān)更多的應(yīng)當(dāng)以支持起訴的身份參加訴訟。

（三）訴訟公平公正原則

檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，會(huì)對(duì)當(dāng)事人民事糾紛處理產(chǎn)生影響，因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)避免走向名義上是保護(hù)國有資產(chǎn)、實(shí)際上對(duì)公民或私有財(cái)產(chǎn)造成侵害的極端。為此，檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟前，必須認(rèn)真思考幾個(gè)問題：其一，是否破壞交易安全；其二，是否符合司法公正；其三，是否損害被告的合法權(quán)益。

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定的范圍，具體來說，要把握以下幾點(diǎn)：

1.目的是為了維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益?！吧鐣?huì)公共利益”應(yīng)當(dāng)以不特定多數(shù)人的利益為標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)當(dāng)以人數(shù)多少為標(biāo)準(zhǔn)。

2.案件范圍：應(yīng)當(dāng)限定在破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的范圍內(nèi)。

3.案件來源：必須是在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)， 不能主動(dòng)進(jìn)行摸排線索。

4.起訴的條件：必須是沒有起訴機(jī)關(guān)或者相關(guān)的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，人民檢察院才可以向人民法院提起訴訟。相關(guān)的機(jī)關(guān)和組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。

三、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟幾個(gè)具體問題的處理

（一）在支持起訴中，在原告撤訴、調(diào)解、是否上訴方面，檢察機(jī)關(guān)處于什么地位，需要立法加以完善

1.檢察機(jī)關(guān)支持起訴后，原告未告知檢察機(jī)關(guān)就到法院撤訴，法院做出了準(zhǔn)予撤訴裁定，法院做出的準(zhǔn)予撤訴裁定是否違法？或者原告要求撤訴，但檢察機(jī)關(guān)不同意，法院能否做出撤訴裁定？筆者認(rèn)為，如果檢察機(jī)關(guān)支持起訴的案件是國家、集體利益受到損害的案件，原告撤訴必須經(jīng)過檢察機(jī)關(guān)審查撤訴是否損害國家、集體利益，只有得到檢察機(jī)關(guān)同意后，法院才能作出撤訴裁定，未經(jīng)檢察機(jī)關(guān)同意，法院不能作出準(zhǔn)予撤訴的裁定。對(duì)于支持弱勢(shì)群體起訴的案件，只要原告處于自愿原則撤訴，未經(jīng)檢察機(jī)關(guān)同意，法院可以做出準(zhǔn)予撤訴裁定。

2.起訴后，未經(jīng)檢察機(jī)關(guān)同意，原告與被告能否達(dá)成調(diào)解協(xié)議？達(dá)成的調(diào)解協(xié)議是否具有法律效力？

筆者認(rèn)為，原告與被告可以達(dá)成調(diào)解協(xié)議，這樣有利于糾紛的解決，有利于化解社會(huì)矛盾，有利于構(gòu)建和諧社會(huì)，但如果檢察機(jī)關(guān)支持的案件是國家、集體利益受到損害的案件，原告與被告達(dá)成調(diào)解協(xié)議必須在檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督下進(jìn)行，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容是否損害國家、集體利益，只有經(jīng)過檢察機(jī)關(guān)同意，雙方才能達(dá)成調(diào)解協(xié)議，調(diào)解協(xié)議才具有法律效力。對(duì)于支持弱勢(shì)群體起訴的案件，只要原告被告均出于自愿原則，未經(jīng)檢察機(jī)關(guān)同意，法院可以出具調(diào)解書。

3.判決后，原告對(duì)判決很滿意，檢察機(jī)關(guān)覺得判決不公，國家利益、社會(huì)公共利益仍然處于被侵害狀態(tài)，而原告不愿上訴，應(yīng)當(dāng)如何處理？筆者認(rèn)為，如果檢察機(jī)關(guān)支持起訴的案件是國家、集體利益受到損害的案件，檢察機(jī)關(guān)負(fù)有對(duì)判決結(jié)果審查的義務(wù)，如果法院判決不公，國家、集體利益得不到保護(hù)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)要求原告提出上訴，并在案件二審過程中作為支持上訴機(jī)關(guān)參加訴訟，如果原告堅(jiān)持不上訴，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在判決生效后對(duì)該案提出抗訴。

（二）在檢察機(jī)關(guān)以原告身份提起的公益訴訟案件中，如何處理反訴、上訴和再審問題，需要立法加以完善

我國實(shí)行的是二審終審制，還有糾錯(cuò)程序的再審制。檢察機(jī)關(guān)以原告身份提起公益訴訟，原、被告的身份與普通民事案件有著顯著的不同，和普通民事案件一樣，在民事公益訴訟的實(shí)踐中，也會(huì)出現(xiàn)反訴、上訴和申請(qǐng)?jiān)賹弳栴}，如何處理該類問題，需要立法加以完善。公益訴訟案件適用的是普通程序?qū)徖?，?yīng)當(dāng)允許被告提出反訴，但應(yīng)當(dāng)加以規(guī)范。以國有資產(chǎn)流失案件為例，此類案件，大多是雙方惡意串通，存在著主體缺位的情況。檢察機(jī)關(guān)為了保護(hù)國有資產(chǎn)，以原告身份提起訴訟，處于原告的地位，被告是合同雙方當(dāng)事人，如果合同一方提出反訴，要求返還財(cái)產(chǎn)、賠償損失，應(yīng)當(dāng)是向合同對(duì)方提出，但此時(shí)合同對(duì)方也處于被告的地位，按照反訴的要求，應(yīng)當(dāng)向原告提出，而此時(shí)的原告是檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)并沒有返還財(cái)產(chǎn)、賠償損失的義務(wù)，這類問題該如何處理，筆者認(rèn)為，被告不能提出返還財(cái)產(chǎn)、賠償損失的反訴。理由是返還財(cái)產(chǎn)、賠償損失是合同無效的法律后果，合同是否有效，應(yīng)經(jīng)過法院的判決最終確認(rèn)，因此，在案件的審理過程中，被告不能提出返還財(cái)產(chǎn)、賠償損失的反訴。關(guān)于公益訴訟中的上訴和申請(qǐng)?jiān)賹弳栴}，分兩種情況處理，一種情況是原告檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為一審判決不公，國家利益和社會(huì)公共利益沒有得到保護(hù)，是應(yīng)當(dāng)抗訴還是應(yīng)當(dāng)上訴？一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)參照刑事案件由檢察機(jī)關(guān)提起抗訴，一種意見認(rèn)為應(yīng)當(dāng)遵照民事普通程序提起上訴。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提出抗訴，理由為：在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)只是以原告的身份起訴，但其屬性不變，仍然是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)國家和社會(huì)公共利益的保護(hù)起著監(jiān)督作用，因此，不能等同于原告的身份。另一種情況是被告認(rèn)為判決不公是否可以提起上訴和申請(qǐng)?jiān)賹?？筆者認(rèn)為，既然是普通程序?qū)徖?，就不?yīng)當(dāng)剝奪被告的上訴權(quán)和申請(qǐng)?jiān)賹彊?quán)，就應(yīng)當(dāng)允許被告上訴和申請(qǐng)?jiān)賹?，在被告上訴和申請(qǐng)?jiān)賹彴讣校瑱z察機(jī)關(guān)的身份和普通民事案件相同。

（三）在檢察機(jī)關(guān)以原告身份提起的公益訴訟案件中，執(zhí)行問題該如何處理

執(zhí)行環(huán)節(jié)非常關(guān)鍵，關(guān)系到國家利益和社會(huì)公共利益能否得到真正的實(shí)現(xiàn)，因此，迫切需要解決。在法律沒有明確規(guī)定的情況下，筆者認(rèn)為，最高人民檢察院應(yīng)當(dāng)發(fā)文要求各地檢察機(jī)關(guān)對(duì)提起的民事公益訴訟重視執(zhí)行工作，切實(shí)監(jiān)督將判決落實(shí)到位。具體建議如下：判決確認(rèn)合同無效的案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督督促合同雙方當(dāng)事人盡快完成相互返還的義務(wù)；判決給付金錢和賠償損失的，監(jiān)督督促賠償義務(wù)方盡快履行判決確定的義務(wù)，必要時(shí)，要求法院強(qiáng)制執(zhí)行，執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)設(shè)立專門的財(cái)政賬戶管理。