被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的法律解讀及價(jià)值分析

摘 要 被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度正式載入新修訂的《行政訴訟法》后，最高人民法院發(fā)布了司法解釋及相關(guān)通知，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了相關(guān)意見(jiàn)，這就形成了諸多制度規(guī)定。本文對(duì)此進(jìn)行了系統(tǒng)的法律解讀，并探討了其價(jià)值底蘊(yùn)。

關(guān)鍵詞 行政機(jī)關(guān) 負(fù)責(zé)人 出庭應(yīng)訴 法律解讀 價(jià)值分析

基金項(xiàng)目：本文系南充市社會(huì)科學(xué)研究“十三五”規(guī)劃2016年度重點(diǎn)課題（項(xiàng)目編號(hào)：NC2016A001）階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：何洪周，中共南充市委黨校行政與法學(xué)教研室主任，副教授，研究方向：法學(xué)、政治學(xué)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.140

“告官要見(jiàn)官”指在行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)被行政相對(duì)人起訴到人民法院，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要健全行政機(jī)關(guān)依法出庭應(yīng)訴制度。2014年11月，我國(guó)通過(guò)了新修訂的《行政訴訟法》。新的《行政訴訟法》根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)的要求，對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭作出了明確規(guī)定。從制度層面明確規(guī)定、大力推行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，回應(yīng)了民眾“告官要見(jiàn)官”的期盼，對(duì)促進(jìn)依法行政、化解行政爭(zhēng)議、提高行政審判質(zhì)效具有重要意義。

一、對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度進(jìn)行法律解讀

有關(guān)行政訴訟中行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的制度規(guī)定主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是新修訂的《行政訴訟法》的規(guī)定；二是最高人民法院于2015年4月20日頒布的《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》以及？2016年7月28日發(fā)布的《關(guān)于行政訴訟應(yīng)訴若干問(wèn)題的通知》；三是國(guó)務(wù)院辦公廳于2016年6月27日頒布的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的意見(jiàn)》。這三個(gè)方面的規(guī)定形成了我國(guó)被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的主要制度規(guī)范，筆者現(xiàn)從法律的角度對(duì)此進(jìn)行系統(tǒng)解讀，以便于行政機(jī)關(guān)和行政官員進(jìn)行準(zhǔn)確理解和嚴(yán)格執(zhí)行。

（一）行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是一項(xiàng)基本原則，不出庭應(yīng)訴屬于例外情況

在2015年5月1日新《行政訴訟法》施行后，在行政訴訟中，出庭應(yīng)訴，成為了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)履行的一項(xiàng)法定義務(wù)，同時(shí)也是一項(xiàng)工作職責(zé)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)此不可懈怠，否則就構(gòu)成違法，就會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。關(guān)于出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的人員范圍，制度規(guī)定三類(lèi)人員出庭應(yīng)訴均符合要求：一是正職負(fù)責(zé)人，二是副職負(fù)責(zé)人，三是其他參與分管的負(fù)責(zé)人。

（二）關(guān)于特殊情況的處理，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)委托相應(yīng)的工作人員出庭應(yīng)訴

行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人有確實(shí)不能出庭的特殊情況，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)委托相應(yīng)的工作人員出庭應(yīng)訴，前提是有“正當(dāng)理由。”關(guān)于“工作人員”的范圍，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于行政訴訟應(yīng)訴若干問(wèn)題的通知》中已作出明確規(guī)定。

（三）行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，行政機(jī)關(guān)可以再委托一至二名訴訟代理人出庭應(yīng)訴

行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的同時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以再委托一至二名訴訟代理人出庭應(yīng)訴。此時(shí)的訴訟代理人的組成可以是三種情況：一是由行政機(jī)關(guān)二名工作人員組成，二是由行政機(jī)關(guān)一名工作人員加上一名律師組成，三是由二名律師組成。

（四）行政訴訟中，不能既沒(méi)有行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，也沒(méi)有相應(yīng)的工作人員出庭應(yīng)訴，而僅僅由律師出庭應(yīng)訴，更不能無(wú)一人代表行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴

行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人有正當(dāng)理由確實(shí)不能出庭的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)委托相應(yīng)的工作人員出庭，不能僅僅委托律師出庭應(yīng)訴。此種情況，就違反了新修訂的《行政訴訟法》，屬于違法行為。當(dāng)然，行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)不派任何人代表行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴，導(dǎo)致法院缺席判決，就更加屬于違法行為。

（五）行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)無(wú)人出庭應(yīng)訴的，將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任

新的《行政訴訟法》施行后，出庭應(yīng)訴成為了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)履行的一項(xiàng)法定義務(wù)，同時(shí)也是一項(xiàng)工作職責(zé)。被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴但沒(méi)有正當(dāng)理由，同時(shí)也沒(méi)有委托相應(yīng)的工作人員出庭應(yīng)訴，也就是無(wú)一人代表行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴，違反了新《行政訴訟法》的規(guī)定，就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，相關(guān)責(zé)任人員將會(huì)受到任免機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)的嚴(yán)肅處理。

二、被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的價(jià)值分析

行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，具有重要的時(shí)代價(jià)值，主要體現(xiàn)在司法價(jià)值、行政價(jià)值和社會(huì)價(jià)值三個(gè)方面。

（一）司法價(jià)值

1.有助于行政爭(zhēng)議的有效化解。行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人親自出庭，與行政相對(duì)人面對(duì)面地進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通，這就為行政爭(zhēng)議得到實(shí)質(zhì)性化解提供了可能，減少了行政相對(duì)人的信訪、纏訪，降低了行政相對(duì)人的維權(quán)成本，節(jié)約了有限的司法資源。

2.有助于提升審判質(zhì)效。新修訂的《行政訴訟法》規(guī)定，行政賠償案件、補(bǔ)償案件以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件人民法院可以調(diào)解結(jié)案。行政負(fù)責(zé)人親自出庭，在法庭上與行政相對(duì)人當(dāng)面溝通，可以促成調(diào)解協(xié)議的及時(shí)達(dá)成 ，這就提高了審判質(zhì)效。

3.有助于提高司法公信。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，體現(xiàn)了對(duì)司法的尊重，體現(xiàn)了行政行為要接受司法監(jiān)督的強(qiáng)烈信號(hào)，同時(shí)也讓民眾親眼看見(jiàn)了行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人在法庭上是處于平等的法律地位，親眼看見(jiàn)了法官對(duì)行政行為的公正審查和嚴(yán)格判定，這就增強(qiáng)了民眾通過(guò)行政訴訟維護(hù)自身合法權(quán)益的信心，從而提升了司法的公信力。

（二）行政價(jià)值

1.有助于增強(qiáng)依法行政的觀念和能力。一次行政訴訟的庭審活動(dòng)，對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人來(lái)說(shuō)，就是一場(chǎng)生動(dòng)的法治教育課，通過(guò)庭審，有利于提升其依法行政、嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的法治觀念。另外，在訴訟過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人能夠直觀地了解本單位行政執(zhí)法的狀況及存在的問(wèn)題，便于在以后的工作中有針對(duì)性地改進(jìn)管理方式、規(guī)范執(zhí)法行為，從而提升依法行政的能力和水平。endprint

2.有助于加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和制約。行政訴訟有利于司法機(jī)關(guān)監(jiān)督制約行政權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。關(guān)于被訴行政行為的合法性，人民法院有權(quán)進(jìn)行審查，還有權(quán)對(duì)一些特殊案件行政行為的合理性進(jìn)行依法審查，這樣就實(shí)現(xiàn)了實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政權(quán)力、行政行為進(jìn)行有效監(jiān)督的目的。

3.有助于樹(shù)立責(zé)任政府的良好形象。法治政府的一個(gè)重要指標(biāo)就是責(zé)任政府，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人親自參加行政訴訟，代表的是行政行為勇于接受司法審查的勇氣，如果行政行為違法或不當(dāng)，行政機(jī)關(guān)能聞過(guò)即改，這樣就體現(xiàn)了政府負(fù)責(zé)任的態(tài)度，當(dāng)然就能樹(shù)立責(zé)任政府的良好形象。

（三）社會(huì)價(jià)值

1.有助于提升行政官員的法治思維和依法行政的能力。提高行政官員的法治思維和依法行政的能力是黨的十八大報(bào)告的明確要求。從制度層面促使行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在莊嚴(yán)的法庭上與行政相對(duì)人面對(duì)面地展開(kāi)質(zhì)證、認(rèn)證，使其重新認(rèn)識(shí)行政行為的合法性、合理性，這種學(xué)法的針對(duì)性更強(qiáng)、也更有實(shí)效，能促使行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)識(shí)到自身的不足，從而提高其學(xué)法、知法、懂法、用法的積極性、主動(dòng)性。

2.有助于提高民眾的法律意識(shí)和法治素養(yǎng)。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在莊嚴(yán)的法庭上，闡明重大行政行為、重大公共決策的科學(xué)依據(jù)和法律依據(jù)，有助于行政相對(duì)人和民眾更加理解、更加支持政府作出重大的公共決策，從而推進(jìn)依法行政。民眾支持政府依法行政的過(guò)程，同時(shí)也是民眾法律意識(shí)和法治素養(yǎng)提升的過(guò)程。

3.有助于彌合官民裂痕，形成社會(huì)共識(shí)。行政訴訟中，如果被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴，行政相對(duì)人就難免對(duì)“訴權(quán)平等”、“程序公正”的訴訟理念產(chǎn)生懷疑，民眾對(duì)行政機(jī)關(guān)作出行政行為的困惑和不滿就無(wú)法真正消除。所以，推行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，真正體現(xiàn)了“官”與“民”在行政訴訟中的平等地位，通過(guò)行政機(jī)關(guān)在法庭上對(duì)公共決策和行政行為的耐心解釋和說(shuō)明，不僅能夠有效消除行政相對(duì)人心中的困惑與不滿，而且還能顯示行政機(jī)關(guān)作出相應(yīng)行政行為的真正初衷和目的，進(jìn)而彌合官民裂痕、凝練社會(huì)共識(shí)。

參考文獻(xiàn)：

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