淺議鎮(zhèn)域村莊統(tǒng)籌規(guī)劃在村莊規(guī)劃編制中的作用

陳靜沂

摘要：村莊規(guī)劃將成為村莊發(fā)展、建設事業(yè)的引領，而村莊的發(fā)展、建設離不開其所處的區(qū)域。本文通過論述鎮(zhèn)域村莊統(tǒng)籌規(guī)劃的編制思路，探索一種村莊與區(qū)域、村莊規(guī)劃與城市規(guī)劃之間的協(xié)調方法，從而在村莊規(guī)劃層面實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

關鍵詞：村莊規(guī)劃；統(tǒng)籌；鎮(zhèn)域

1引言

為有效推進村莊的有序建設，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確了村莊規(guī)劃的法定地位，提出了村莊建設布局的規(guī)劃內容要求，但村莊的發(fā)展不僅是一個建設問題，更涉及到產(chǎn)業(yè)引導、空間統(tǒng)籌等一系列需要從更大的空間區(qū)域進行思考的問題。2014年，針對村莊規(guī)劃的編制，珠海市提出要以鎮(zhèn)域村莊統(tǒng)籌規(guī)劃為先導，強化各村莊規(guī)劃在區(qū)域層面的統(tǒng)籌協(xié)調。本文以珠海市乾務鎮(zhèn)為例，簡要分析鎮(zhèn)域村莊統(tǒng)籌規(guī)劃的內涵和意義。

2村莊規(guī)劃編制的現(xiàn)狀及問題

2.1村莊規(guī)劃編制的現(xiàn)狀

我國村莊規(guī)劃的實踐主要始于2005年開始的“新農(nóng)村規(guī)劃”，“新農(nóng)村規(guī)劃”強調村莊人居環(huán)境的改善，規(guī)劃內容更側重于基礎設施和住宅單元的布局。

隨著2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實施，全國各地陸續(xù)開展了一系列村莊規(guī)劃的實踐，普遍側重于建設規(guī)劃的內容”。為更好地指導村莊的發(fā)展、建設，珠海市近年開展的村莊規(guī)劃包含了發(fā)展定位、規(guī)劃布局、建設項目等內容，兼顧了從總體規(guī)劃到建設規(guī)劃的層次。

2.2村莊規(guī)劃編制存在地問題

2.2.1缺乏對村域范圍的統(tǒng)籌。從地理空間上來看，村莊是農(nóng)村地理環(huán)境中的基本聚落單元，一般由村莊建設區(qū)和村域構成，村莊建設區(qū)是村民的生活集聚地，也是村莊建設規(guī)劃的主要開展范圍：村域一方面是村莊的行政管轄范圍，另一方面也是村民經(jīng)濟活動的開展范圍和可達范圍。傳統(tǒng)村莊規(guī)劃側重于村莊建設區(qū)的空間布局，無法全面分析村莊的發(fā)展方向和路徑。

2.2.2缺乏區(qū)域層面的定位考量。鄉(xiāng)村區(qū)域發(fā)展具有多樣性更需要需要從區(qū)域的角度來審視村莊的發(fā)展。對于農(nóng)業(yè)村，經(jīng)濟作物的引入、觀光農(nóng)業(yè)的運營是提高農(nóng)民收入的重要途徑，而發(fā)展的規(guī)模性和風險性既需要從區(qū)域角度進行判斷，更需要村莊間的聯(lián)動合作：對于城郊村，服務業(yè)的活動高度依賴于周邊城鎮(zhèn)化或工業(yè)化的發(fā)展。

2.2.3缺乏與城市規(guī)劃的協(xié)調。集體建設用地、國有建設用地在土地管理制度上的二元化安排，使村莊和城鎮(zhèn)在空間發(fā)展上具有顯著的差異。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市建成區(qū)往往逐漸將村莊建設用地包圍，卻無法實現(xiàn)融合，形成“城中村”，成為城市建成區(qū)中的“異類”。在當前土地制度下，雖然“城中村”的形成不可避免，但是如果在村莊規(guī)劃階段能夠充分考慮與城市規(guī)劃的銜接，或許可以使“城中村”成為未來城市建成區(qū)中的社區(qū)單元。

3鎮(zhèn)域村莊統(tǒng)籌規(guī)劃的思路

3.1城鄉(xiāng)發(fā)展的統(tǒng)籌觀

在當前經(jīng)濟下行壓力加大、社會矛盾突出的形勢下，全面深化改革是當前國家發(fā)展的首要任務，而改革長久失衡、脫節(jié)的城鄉(xiāng)關系更是重中之重。長期以來的城鄉(xiāng)二元結構導致城鄉(xiāng)之間缺乏有效互動，使鄉(xiāng)村的自身發(fā)展難以從城市的爆炸式擴張中獲益，而城市的要素流動也缺乏面向鄉(xiāng)村的方向和途徑，從而在結構層面產(chǎn)生一系列城鄉(xiāng)矛盾。理順城鄉(xiāng)發(fā)展關系必須立足區(qū)域，將村莊視為區(qū)域發(fā)展的單元，從區(qū)域整體發(fā)展的角度協(xié)調城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟、社會、空間關系。

3.2鎮(zhèn)域村莊統(tǒng)籌規(guī)劃的思路

鎮(zhèn)域村莊統(tǒng)籌規(guī)劃通過綜合分析鎮(zhèn)域村莊的區(qū)位條件、資源等基礎因素，挖掘發(fā)展?jié)摿ΓY合城市規(guī)劃布局，明確村居發(fā)展定位，并著重從發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)、設施等多個方面進行統(tǒng)籌協(xié)調，指導具體村莊規(guī)劃的編制，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、各村莊之間的統(tǒng)籌發(fā)展。

4鎮(zhèn)域村莊統(tǒng)籌規(guī)劃的實踐——以珠海市乾務鎮(zhèn)為例

4.1乾務鎮(zhèn)概況

乾務鎮(zhèn)位于珠海市斗門區(qū)西南部，距離珠海市中心城區(qū)46公里，共有16個行政村、2個社區(qū)。乾務鎮(zhèn)以工業(yè)為主導，形成了二、一、三的產(chǎn)業(yè)結構。村莊經(jīng)濟以第一產(chǎn)業(yè)為主，臨近鎮(zhèn)區(qū)和園區(qū)的村莊發(fā)展有一定規(guī)模的生活配套產(chǎn)業(yè)。

4.2發(fā)展方向的統(tǒng)籌

發(fā)展方向是對村莊長遠發(fā)展的戰(zhàn)略引導。從鎮(zhèn)域來看，村莊可以看做點狀分布的功能節(jié)點，村莊的發(fā)展方向應與區(qū)域的城鎮(zhèn)化形成協(xié)調一致的步伐。

規(guī)劃首先根據(jù)上位城市規(guī)劃明確乾務鎮(zhèn)域未來的功能布局，在此框架下，結合各個村莊的區(qū)位和發(fā)展條件，劃分為城鎮(zhèn)化型、城鎮(zhèn)化兼顧農(nóng)業(yè)化型、農(nóng)業(yè)化型三類村莊。發(fā)展方向的確定可以使村莊在發(fā)展中有所側重，與城鎮(zhèn)化形成同步，分享城鎮(zhèn)化帶來的紅利。

比如，確定為城鎮(zhèn)化型的村莊在未來的發(fā)展中，應緊跟區(qū)域城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑，適時引導村莊產(chǎn)業(yè)逐步由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)轉型，避免因所處區(qū)域城鎮(zhèn)化建設伴隨的土地“農(nóng)轉非”活動造成村莊生產(chǎn)力的突變式喪失。

4.3產(chǎn)業(yè)發(fā)展的統(tǒng)籌

相對于城鎮(zhèn)來說，村莊產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模較小，且由村民主導，受市場等不確定性因素影響較大，因此規(guī)劃更強調對特色產(chǎn)業(yè)的引導。重點針對各村的功能區(qū)位、發(fā)展方向、資源特點，提出各村特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展引導。一方面，希望通過特色產(chǎn)業(yè)的引導提升村莊產(chǎn)業(yè)的發(fā)展層次，符合城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求：另一方面，提出村際產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)籌重點，希望各村能凸顯特色，實現(xiàn)空間上的錯位發(fā)展，集聚規(guī)模，實現(xiàn)同類型產(chǎn)業(yè)的抱團發(fā)展。

以鎮(zhèn)區(qū)周邊的乾東村、乾北村、乾西村三村為例，三村是“乾務飄色”民俗文化的傳承地，均組織有各自的“飄色”表演隊，在文化的傳承、利用上也有各自的計劃。規(guī)劃從鎮(zhèn)域角度出發(fā)，提出三村應整合“飄色”的文化資源，共建文化基礎設施，從而壯大“飄色”文化的資源厚度，形成合力，更好地拓展“飄色”文化的傳承廣度和挖掘深度，以形成地域文化品牌和旅游節(jié)點，才能融入?yún)^(qū)域旅游發(fā)展鏈條。

4.4公共服務設施的統(tǒng)籌

公共服務設施布局的合理性主要通過可達性、共享性體現(xiàn)，公共服務設施的統(tǒng)籌即是通過分析區(qū)域設施的可達性和村莊設施的共享性，來實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務的均等化，同時也避免村莊在設施布局方面各自為政、重復建設。

在區(qū)域設施可達性方面，本規(guī)劃分析了小學、初中、醫(yī)院、市場等城鎮(zhèn)公共服務設施的服務范圍，并通過比較服務范圍和村莊建設用地的重疊程度，一方面從服務村莊的角度，提出城鎮(zhèn)公共服務設施布局優(yōu)化的建議，另一方面引導新村建設向更能接受城鎮(zhèn)公共服務設施服務的區(qū)域布局。

在村莊設施共享性方面，特別針對村莊建設區(qū)接壤的村莊，規(guī)劃分析了幼兒園、社區(qū)衛(wèi)生服務站、運動場地等村莊級公共服務設施的空間分布和服務范圍，從空間上對設施的服務能力進行評價，提出優(yōu)化布局的方向和措施。一方面，最大限度的發(fā)揮設施的服務效能，另一方面，盡可能避免各村單獨規(guī)劃建設造成的設施重復建設。

4.5市政工程的統(tǒng)籌

重點考慮各村莊規(guī)劃的市政管線系統(tǒng)與區(qū)域市政管網(wǎng)的銜接。其中，在污水處理方面，由于鎮(zhèn)域尚未形成系統(tǒng)的污水管網(wǎng)，規(guī)劃根據(jù)鎮(zhèn)域污水系統(tǒng)的建設現(xiàn)狀和未來建設時序，近遠期相結合，對各村的生活污水處理方式提出指引。從管網(wǎng)和設施布局上體現(xiàn)多村共享，減少投資成本，同時也提高了單個村莊規(guī)劃在市政規(guī)劃方面的合理性。

結語：鎮(zhèn)域村莊統(tǒng)籌規(guī)劃的編制，可以更有序地指引村莊規(guī)劃按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路進行編制，有利于實現(xiàn)村莊規(guī)劃與城市規(guī)劃之間的銜接；同時，也應該看到，在當前制度體系下，城鄉(xiāng)二元結構將長期存在，城鄉(xiāng)協(xié)調機制的缺失可能導致規(guī)劃層面的統(tǒng)籌難以得到有效的貫徹實施。