東莞農(nóng)民公寓政策實(shí)施反思與舊村改造思路探析

徐新威

摘要：東莞農(nóng)民公寓建設(shè)對(duì)推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化起到非常重要且積極的作用，隨著發(fā)展，農(nóng)民公寓分布分散，舊村未拆、建設(shè)用地新增，節(jié)約用地效果不明顯，規(guī)劃建設(shè)政策不夠清晰。本文通過對(duì)農(nóng)民公寓政策的反恩，借鑒其他城市經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合東莞實(shí)際，從改造模式、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民風(fēng)保持等方面給出建議。

關(guān)鍵詞：東莞，農(nóng)民公寓，農(nóng)村城鎮(zhèn)化，政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

1農(nóng)民公寓建設(shè)概況

上世紀(jì)九十年代，東莞部分鎮(zhèn)村，開展舊村改造，建設(shè)農(nóng)民公寓，推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化。經(jīng)過十幾年實(shí)踐，農(nóng)民公寓建設(shè)從農(nóng)民自發(fā)探索進(jìn)入到政府規(guī)范管理階段。總體來說，東莞建設(shè)農(nóng)民公寓的進(jìn)程是健康可持續(xù)，對(duì)推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化起到積極作用。

1.1歷程回顧

1995年，諸佛嶺村為加快農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程，興建別墅式農(nóng)民新村，開啟東莞建設(shè)農(nóng)民公寓模式。隨后各村相繼開展，農(nóng)民公寓也從原來的獨(dú)立別墅逐步向多層、高層發(fā)展。

東莞農(nóng)民公寓建設(shè)有三階段：一是搬出舊村，集中建設(shè)單家獨(dú)院農(nóng)民新村的階段，以林村、諸佛嶺為代表，是農(nóng)民自發(fā)探索建設(shè)階段。二是拆掉舊村，集中建設(shè)，農(nóng)民上樓，以大朗鎮(zhèn)為代表。三是2004年后，農(nóng)民公寓建設(shè)進(jìn)入到政府規(guī)范管理，引導(dǎo)探索階段，以黃江鎮(zhèn)梅塘片區(qū)為代表，首次打破地域和氏族界限，以片區(qū)為單位、多個(gè)村集中建設(shè)，將東莞農(nóng)民公寓建設(shè)推進(jìn)到形成城市型新社區(qū)的新階段。

1.2建設(shè)評(píng)價(jià)

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，東莞已建農(nóng)民公寓52個(gè)，用地面積2935624平方米，建筑面積3852063平方米，18246套，居住人口61451人。2個(gè)建于2000年前，6個(gè)建于2002年，15個(gè)建于2003年，其他建于2004年后。全市各鎮(zhèn)區(qū)上報(bào)計(jì)劃實(shí)施建設(shè)的農(nóng)民公寓項(xiàng)目有140個(gè)，預(yù)計(jì)需要用地1037萬平方米。東莞市農(nóng)民公寓建設(shè)有一哄而起的苗頭。東莞農(nóng)民公寓建設(shè)有兩個(gè)特點(diǎn)，一是建設(shè)依托于集體經(jīng)濟(jì)，以政府和集體的力量為主導(dǎo)：二是采用城市型居住小區(qū)建設(shè)模式，以建設(shè)高層住宅樓為主。在改善村民居住條件、引導(dǎo)農(nóng)民“上樓”、提升農(nóng)村城市化形象，推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，盤活土地資源方面有積極意義。市有關(guān)職能部門和鎮(zhèn)（街）負(fù)責(zé)規(guī)劃和建設(shè)，農(nóng)民和村（社區(qū)）集體籌集資金，因此存在建設(shè)用地指標(biāo)緊張，資金籌措困難的情況。

1.3值得關(guān)注的幾個(gè)問題

由于缺乏規(guī)范管理，存在四方面問題。一是由村主導(dǎo)，空間分布分散，帶來公共配套設(shè)施成本增大、城鎮(zhèn)功能與空間環(huán)境散亂等問題，不利于集中發(fā)展。二是以新開地為主，舊村得不到改造，反而新增了建設(shè)用地。三是節(jié)約用地效果不明顯，現(xiàn)狀每戶平均有兩套以上住房，人均用地30平方米以上。四是配套政策還不夠清晰，有一定漏洞和問題。

1.4發(fā)展趨勢(shì)判斷

通過將農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城市居民、將村委會(huì)轉(zhuǎn)為居委會(huì)、將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有、將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為由集體法人股東和個(gè)人股東共同持股的股份公司等途徑，改變城鄉(xiāng)二元體制，實(shí)現(xiàn)一體化的城市發(fā)展是東莞未來發(fā)展趨勢(shì)。建設(shè)農(nóng)民公寓引導(dǎo)農(nóng)民上樓，是在現(xiàn)行農(nóng)村體制與宅基地政策下，對(duì)農(nóng)村住宅建設(shè)的規(guī)范要求，是過度策略，長(zhǎng)遠(yuǎn)方向應(yīng)是農(nóng)民進(jìn)城，而非上樓。未來要逐步取消農(nóng)村居民住宅建設(shè)用地指標(biāo)，鼓勵(lì)農(nóng)民向城市集中。在體制轉(zhuǎn)軌的背景下，農(nóng)村村民住宅建設(shè)的規(guī)范和管理既要保證在現(xiàn)行體制下的規(guī)范和要求，也要符合未來的發(fā)展和管理方向。

2農(nóng)民公寓政策反思

2.1政策體系

2004年以來，相繼出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)我市村居民公寓規(guī)劃建設(shè)管理的通知》、《東莞市整治舊村工作實(shí)施方案》、《關(guān)于規(guī)范東莞市村居民公寓建設(shè)的工作意見的通知》，規(guī)范建設(shè)開發(fā)。2012年6月起全市暫停審批村居民公寓項(xiàng)目建設(shè)。

2.2政策評(píng)價(jià)

從目前的政策體系來看，東莞對(duì)舊村的整治利用思路不夠清晰。建設(shè)農(nóng)民公寓只是舊村改造的方向之一。要實(shí)現(xiàn)舊村從景觀風(fēng)貌、設(shè)施配套、產(chǎn)業(yè)功能、社會(huì)管理等向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變，需要系統(tǒng)化研究。

2.3實(shí)施效果

從拆舊建新方面來看，實(shí)施效果有待加強(qiáng)。政府重視農(nóng)民公寓建設(shè)，對(duì)舊村改造態(tài)度不溫不火：鎮(zhèn)村級(jí)組織對(duì)農(nóng)民公寓政策的理解有偏差；制度設(shè)計(jì)上缺乏有效的政策機(jī)制和措施；實(shí)施條件不成熟，舊村改造建設(shè)是項(xiàng)系統(tǒng)工程，需加以統(tǒng)籌。從集中建設(shè)方面來看，現(xiàn)狀農(nóng)民公寓仍以村為單位、選址分散、布局零亂。

2.4建議

農(nóng)民公寓不宜大規(guī)模推廣：需加強(qiáng)自上而下的引導(dǎo)，合理建設(shè)農(nóng)民公寓；需制定政策，鼓勵(lì)農(nóng)民公寓集中建設(shè)，促進(jìn)中心區(qū)舊村改造；各村因地制宜，根據(jù)各自實(shí)際，采取不同的操作模式。

3其他城市舊村改造經(jīng)驗(yàn)

3.1深圳

深圳轉(zhuǎn)型期面臨的需求主要是功能性老化帶來的更新需求。相應(yīng)地其城市更新包括綜合整治、功能改變和拆除重建三種方式。城中村采取綜合整治為主、拆除重建為輔的更新方式，注重社區(qū)關(guān)系的重建。在改造功能引導(dǎo)方面，城中村改造以居住和完善配套為主，積極引導(dǎo)原村集體經(jīng)濟(jì)組織結(jié)合區(qū)位、自身?xiàng)l件有針對(duì)性地發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，提高城市化質(zhì)量。充分發(fā)揮城中村在解決民生問題等方面的重要作用，提升城中村作為保障性住房補(bǔ)充的服務(wù)功能。

3.2廣州

廣州根據(jù)各村區(qū)位和自身?xiàng)l件差異，分為全面改造和綜合整治兩種模式。對(duì)位于城市重點(diǎn)功能區(qū)、對(duì)完善城市功能和提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有較大影響的52條“城中村”，應(yīng)按照城鄉(xiāng)規(guī)劃的要求，以整體拆除重建為主實(shí)施全面改造。對(duì)位于城市重點(diǎn)功能區(qū)外，但環(huán)境較差、公共服務(wù)配套設(shè)施不完善的“城中村”，以改善居住環(huán)境為目的，清拆違章、抽疏建筑，打通交通道路和消防通道，實(shí)現(xiàn)“三線”下地、“雨污分流”，加強(qiáng)環(huán)境整治和立面整飾，使環(huán)境、衛(wèi)生、消防、房屋安全、市政設(shè)施等方面基本達(dá)到要求。

4舊村整治初步思路

東莞是由街道和鎮(zhèn)連接而成的網(wǎng)點(diǎn)狀城市布局，東莞舊村更多分布在各鎮(zhèn)，城中村只是東莞農(nóng)村舊村的一小部分。當(dāng)前東莞城市建設(shè)面臨這樣的問題，一方面是加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，另一方面是數(shù)量眾多和分散的未完全城市化的舊村拖慢整個(gè)城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和速度。

與廣州、深圳相比，東莞舊村有自己的特點(diǎn)，城鎮(zhèn)化時(shí)間短，舊村中保留著較多農(nóng)村聚落特征：同時(shí)舊村作為自下而上城鎮(zhèn)化過程中重要的空間載體，既是生活場(chǎng)所也是生產(chǎn)資料，舊村改造不僅是物質(zhì)形態(tài)的更新，更是社區(qū)組織的構(gòu)建和經(jīng)濟(jì)活力的再續(xù)。

因此，舊村整治和改造利用中，慎用“大拆大建”的改造模式，建議以試點(diǎn)為切入，從物質(zhì)環(huán)境、配套服務(wù)、產(chǎn)業(yè)功能、運(yùn)作模式、社區(qū)管理等方面探討舊村自我生長(zhǎng)機(jī)制的建立。

4.1探索和實(shí)施一村一策的改造模式

舊村改造應(yīng)結(jié)合各村地域位置、發(fā)展態(tài)勢(shì)、特色產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)導(dǎo)水平，綜合分析現(xiàn)狀“硬數(shù)據(jù)”，充分評(píng)估改造“軟環(huán)境”。建議重新審核全面改造和整治改造的村域類型，堅(jiān)持改造一村一策或一片一策。著力研究拆除違建和居住條件差的住宅、打通消防通道、更新完善公共配套、建設(shè)好水電氣等基礎(chǔ)設(shè)施的抽疏整治改造模式。研究整治改造方案的實(shí)施公平性和發(fā)展可持續(xù)性，制定專項(xiàng)保障性政策，將舊村改造從更多關(guān)注面子改造轉(zhuǎn)到以產(chǎn)業(yè)改造提升經(jīng)濟(jì)、帶動(dòng)人居環(huán)境改善為重點(diǎn)的方向上來。改造中應(yīng)充分保留各村的原有優(yōu)點(diǎn)，保留和維護(hù)有中國鄉(xiāng)村風(fēng)貌的路涌綠化體系等。

4.2以產(chǎn)業(yè)改造作為舊村改造的重點(diǎn)

應(yīng)積極探索利用舊村改造提供保障性住房用地、大型公建配套和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地的操作。政府應(yīng)加強(qiáng)主導(dǎo)力度，加大宣傳義，加強(qiáng)方案的包容性，提升改造方案的實(shí)施高度，按照不同區(qū)域位置和交通條件，結(jié)合城市專項(xiàng)規(guī)劃，統(tǒng)籌要求舊村改造為保障性住房、大型公建配套和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目預(yù)留空間。關(guān)注產(chǎn)業(yè)改造，要審慎大拆大建，幫助改造后經(jīng)濟(jì)升級(jí)換代，輔助集體產(chǎn)業(yè)招商發(fā)展。

4.3注重原有民俗文化的保育重建

舊村中往往體現(xiàn)和保存著大量民俗文化傳統(tǒng)，應(yīng)客觀認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)身邊的舊村，尊重舊村形成的生活氛圍和蘊(yùn)育的文化內(nèi)涵，改造過程中對(duì)于宗祠祠堂、牌樓古居、紀(jì)念建筑等歷史文化古跡和歷史文物線索都應(yīng)予以高度關(guān)注。對(duì)改造對(duì)象在日常生活生產(chǎn)中存在的軟文化現(xiàn)象和脈絡(luò)也應(yīng)該高度呵護(hù)。

4.4采取統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的政策措施

舊村改造建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，面臨著土地、資金、稅費(fèi)、拆遷、安置、補(bǔ)償?shù)戎卮箅y題，必須通過制定配套的政策措施，加以統(tǒng)籌解決。做好“五個(gè)兼顧”，控與放兼顧、建與拆兼顧、建與改兼顧、點(diǎn)與面兼顧、拆與保兼顧。