生態(tài)治理：政府主導(dǎo)作用的邏輯理路、基本樣態(tài) 和多維轉(zhuǎn)型

付秋梅 尹文嘉

摘 ?要：在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，生態(tài)治理在國(guó)家治理體系中舉足輕重。面對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型帶來的各種生態(tài)環(huán)境問題，基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的局限性和政府基本職能的價(jià)值指向，政府在生態(tài)治理中起主導(dǎo)作用。提供財(cái)政、稅收、金融體制支撐和決策、法律、監(jiān)督、激勵(lì)、補(bǔ)償機(jī)制保障是政府發(fā)揮生態(tài)治理主導(dǎo)作用的基本樣態(tài)。價(jià)值理念、思維方式和行動(dòng)邏輯三個(gè)維度的轉(zhuǎn)型則是對(duì)政府提升生態(tài)治理能力的進(jìn)一步詮釋。

關(guān)鍵詞：生態(tài)治理;政府主導(dǎo);邏輯理路;基本樣態(tài);多維轉(zhuǎn)型

中圖分類號(hào)：D630;X321 ????????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ????????文章編號(hào)：1671-9255（2019）01-0006-05

一、引言

改革開放四十載，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，中國(guó)社會(huì)的方方面面都發(fā)生了翻天覆地的變化。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的高速發(fā)展，各種生態(tài)和環(huán)境問題隨之而來。我國(guó)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)高速發(fā)展的同時(shí)，也面臨著非常嚴(yán)重的以生態(tài)破壞、環(huán)境退化和資源短缺為特征的生態(tài)危機(jī)。

黨的十九大報(bào)告提出要踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，實(shí)行“最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”，推動(dòng)形成“人與自然和諧共生”。[1]緣于生態(tài)治理的現(xiàn)實(shí)緊迫性與政治要求的高標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)術(shù)界對(duì)于生態(tài)治理的研究也日益豐富。從治理主體上開展的研究有：張勁松認(rèn)為政企合作共治是我國(guó)生態(tài)治理體制改革的一個(gè)重要舉措[2];朱新林認(rèn)為多元小集體協(xié)同治理是提高城鎮(zhèn)生態(tài)治理效率的重要推手[3];董珍認(rèn)為生態(tài)環(huán)境治理涉及多元化社會(huì)主體的利益，必須尋求多元主體的協(xié)同。[4]從治理模式上進(jìn)行的研究有：周博文基于眾創(chuàng)邏輯提出了眾創(chuàng)生態(tài)的治理模式[5];武小龍、郭永福從法治化視角建構(gòu)了法治化生態(tài)治理路徑模式[6-7];藺豐奇基于格蘭杰因果檢驗(yàn)對(duì)京津冀生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)行研究，提出“碎片化”的生態(tài)治理模式存在諸多弊端，應(yīng)該向“整體性”治理模式轉(zhuǎn)變。[8]

上述及類似文獻(xiàn)貫穿了對(duì)生態(tài)治理本體的研究、對(duì)生態(tài)治理實(shí)踐的研究和對(duì)生態(tài)治理模式的探索的過程，得出了許多有價(jià)值的理論成果，豐富了

生態(tài)治理理論體系。但進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，較少有從政府主導(dǎo)的視角研究生態(tài)治理，已有研究中也沒有明確地闡述政府在生態(tài)治理中主導(dǎo)作用的邏輯理路。從政治要求上看，黨的十九大報(bào)告提出了“構(gòu)建政府為主導(dǎo)，社會(huì)共同參與的環(huán)境治理體系”，充分明確了政府在生態(tài)治理中的主導(dǎo)地位。鑒于此，研究政府在生態(tài)治理中的主導(dǎo)作用具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義與理論價(jià)值。本文擬對(duì)政府生態(tài)治理的邏輯以及形態(tài)進(jìn)行梳理闡述，以期進(jìn)一步豐富生態(tài)治理理論體系。

二、生態(tài)治理：政府主導(dǎo)作用的邏輯理路

（一）外因：彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)局限性的必然要求

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這只“看不見的手”在環(huán)境資源配置過程中發(fā)揮著重要作用，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身具有局限性，極大地制約著生態(tài)治理效用。

一是市場(chǎng)的自利性使生態(tài)治理主體參與消極?；诠策x擇理論分析，市場(chǎng)主體都是理性的自利主義者，普遍具有經(jīng)濟(jì)學(xué)預(yù)設(shè)的“理性經(jīng)濟(jì)人”特征。在參與生態(tài)治理中，其行為取向是尋求成本最小化和利潤(rùn)最大化。生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)本質(zhì)上屬于公共產(chǎn)品，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特征。其不具備私人物品的營(yíng)利屬性，很難讓營(yíng)利為目的的市場(chǎng)主體積極廣泛參與其中。進(jìn)一步來說，就算部分社會(huì)責(zé)任感較強(qiáng)的市場(chǎng)主體主動(dòng)參與其中，但當(dāng)生態(tài)產(chǎn)品的邊際成本遠(yuǎn)大于邊際效益時(shí)，往往最終會(huì)選擇消極參與、知難而退。

二是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自發(fā)性使生態(tài)治理責(zé)任機(jī)制模糊。目前，我國(guó)生態(tài)治理的原則是“誰污染、誰治理”、“誰受益、誰付費(fèi)”。這些原則設(shè)計(jì)具有傾斜性，一定程度上壓制了高污染、高排放企業(yè)，保護(hù)了生態(tài)治理弱勢(shì)群體，但在當(dāng)前的市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)則中存在著機(jī)制不健全、執(zhí)行力弱、監(jiān)管困難等問題，導(dǎo)致市場(chǎng)主體自發(fā)地規(guī)避生態(tài)治理責(zé)任。

三是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的盲目性使生態(tài)治理區(qū)域失衡。市場(chǎng)調(diào)節(jié)是建立在價(jià)格基礎(chǔ)上的。價(jià)格越高，越有利可圖。從生態(tài)治理角度來看，東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，自然資源較為稀缺，而中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，卻擁有資源稟賦。東部地區(qū)為了滿足巨大的市場(chǎng)需求而盲目地低成本地從中西部地區(qū)輸入自然資源，將經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)通過轉(zhuǎn)換再次發(fā)展為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。在轉(zhuǎn)換過程中，過度地消費(fèi)自然資源，導(dǎo)致中西部地區(qū)生態(tài)破壞嚴(yán)重，不得不以更大的資金投入來治理生態(tài)，經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)再次轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)，拉大了東中西部地區(qū)的發(fā)展差距。

總的來說，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的生態(tài)治理能力比較羸弱，“市場(chǎng)失靈”往往會(huì)帶來生態(tài)治理領(lǐng)域的“公地悲劇”、“負(fù)外部性”等問題。只有讓政府這只“看得見的手”通過宏觀調(diào)控來主導(dǎo)生態(tài)治理、糾正市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的局限性，使得外部性問題內(nèi)部化，才能更好地促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

（二）內(nèi)因：政府基本職能的價(jià)值指向

政府恪守以人為中心的生態(tài)治理價(jià)值取向。黨的十九大報(bào)告把“堅(jiān)持以人民為中心”列入發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之中。政府的基本職能體現(xiàn)著公共屬性。政府職能的設(shè)置、根本目的和價(jià)值取向要為社會(huì)所有群體提供普遍的、公平的基本公共服務(wù)。在生態(tài)治理過程中，無論是政治職能上制定環(huán)境保護(hù)法律體系、經(jīng)濟(jì)職能上提高資金保障，還是社會(huì)職能上加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)督控制，政府都要以人民的健康、安全需求為出發(fā)點(diǎn)，恪守以人民為中心的生態(tài)治理價(jià)值取向。而這一公共特征是與市場(chǎng)主體自利性最大的區(qū)別。

政府遵循綠色可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)治理路徑。堅(jiān)持可持續(xù)的綠色發(fā)展是黨中央堅(jiān)持的基本國(guó)策。習(xí)近平總書記提出了生動(dòng)的“兩山論”：“綠水青山就是金山銀山?！盵9]“兩山論”破除了發(fā)展與保護(hù)之間的二元對(duì)立，追尋發(fā)展與保護(hù)二者的平衡。政府在生態(tài)治理過程中的拒絕“先發(fā)展后治理”傳統(tǒng)路徑、革除粗放型的發(fā)展方式、規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等都是遵循綠色可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)治理路徑表現(xiàn)。

政府倡導(dǎo)規(guī)范有序的生態(tài)治理價(jià)值取向。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，人對(duì)自然的保護(hù)與開發(fā)存在著一定的沖突，帶來無序的狀態(tài)。這促使政府倡導(dǎo)規(guī)范有序的生態(tài)治理價(jià)值取向。政府通過理性和邏輯的思考，既發(fā)揚(yáng)民主，通過對(duì)生態(tài)治理這一媒介將特定的人或不特定的人聯(lián)系起來，科學(xué)構(gòu)建規(guī)范有序的人為秩序，又遵循自然秩序，尊重人與自然和諧的規(guī)律。[10]

綜上邏輯理路，在生態(tài)治理體系建構(gòu)過程中，依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有自利性、自發(fā)性和盲目性的局限，必須堅(jiān)持政府的主導(dǎo)作用;根據(jù)政府基本職能的價(jià)值取向分析，政府能夠且理應(yīng)在生態(tài)治理中起主導(dǎo)作用。因此，在生態(tài)治理體系建構(gòu)中，政府要發(fā)揮龍頭作用。

三、生態(tài)治理：政府主導(dǎo)作用的基本樣態(tài)

（一）提供體制支撐，多渠道整合資金投入

1.財(cái)政體制支撐。財(cái)政體制是資金整合的基礎(chǔ)性制度安排，在生態(tài)治理中發(fā)揮積極的調(diào)節(jié)和引導(dǎo)作用。近年來，政府部門充分認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的緊迫性與重要性，將全方位生態(tài)治理作為切入點(diǎn)，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)保因素，在財(cái)政體制上出臺(tái)了各項(xiàng)支持政策，積極調(diào)整了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加了對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的資金投入。

由表2可以看出，2018年，中央財(cái)政對(duì)生態(tài)治理資金高達(dá)15187億元。財(cái)政投入之多足以體現(xiàn)生態(tài)治理決心之強(qiáng)。從投入的項(xiàng)目可以看出，政府一是大力支持生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，著力解決群眾最關(guān)心的突出環(huán)境問題。二是促進(jìn)工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，大力發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)。三是推進(jìn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)和清潔生產(chǎn)。

2.稅收體制支撐。稅收是財(cái)政收入的重要來源，具有調(diào)節(jié)生態(tài)治理與保護(hù)的作用。近年來，政府著力完善生態(tài)環(huán)境稅收政策。一是擴(kuò)展消費(fèi)稅調(diào)征范圍，把過度消耗自然資源、嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境的消費(fèi)品納入消費(fèi)稅征稅范圍。二是發(fā)揮增值稅引導(dǎo)作用，對(duì)開發(fā)利用可再生能源實(shí)施增值稅優(yōu)惠政策。三是推進(jìn)資源稅改革，全面實(shí)行資源稅從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征。2018年征收資源稅高達(dá)1529億元，同比增長(zhǎng)了22.5%。這一舉措有效淘汰高能耗、低技術(shù)企業(yè)，提高資源利用率。四是落實(shí)開征環(huán)境保護(hù)稅，對(duì)企業(yè)排放的污水、廢氣、噪音和廢棄物等顯性污染強(qiáng)制征收環(huán)境保護(hù)稅。2018年環(huán)境保護(hù)稅收150億元?？梢姡愂阵w制的落實(shí)與支撐是生態(tài)治理的重要推手。

3.金融體制支撐。金融體制的支撐作用主要體現(xiàn)在政策性金融的專項(xiàng)貸款。這是生態(tài)治理資金投入的主要方式之一。政策性銀行是政府干預(yù)市場(chǎng)、彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制局限性在金融領(lǐng)域的具體體現(xiàn)[11]，體現(xiàn)了政府對(duì)資源配置的宏觀調(diào)控能力和對(duì)人、自然和社會(huì)三者之間利益平衡的綜合考慮。近年來，政府加大了政策性金融在生態(tài)治理工程中的支持投入力度。一是設(shè)置了生態(tài)治理與保護(hù)項(xiàng)目的專項(xiàng)優(yōu)惠貸款;二是引導(dǎo)資本市場(chǎng)參與，實(shí)施資本市場(chǎng)傾斜政策，通過股票、債券等融資形式支持高效循環(huán)和綠色清潔產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為生態(tài)建設(shè)拓展資金投資渠道。

（二）提供機(jī)制保障，全方位護(hù)航生態(tài)文明

1.科學(xué)決策機(jī)制保障。在當(dāng)代中國(guó)，政府作為政策制定和決策功能主體通過行政決策管理公共事務(wù)。政府決策機(jī)制的正確性、科學(xué)性是生態(tài)治理政策得到有效落實(shí)的重要前提。隨著生態(tài)文明上升為國(guó)家戰(zhàn)略，政府對(duì)生態(tài)治理日趨重視，在制定相關(guān)決策時(shí)，通過程序化的決策信息系統(tǒng)收集真實(shí)數(shù)據(jù)資料、專業(yè)化的決策咨詢系統(tǒng)修正與完善、科學(xué)化的決策中樞系統(tǒng)指揮與協(xié)調(diào)三個(gè)自下而上的透視者途徑，保障了行政決策的工具理性和價(jià)值理性，從而確保了生態(tài)治理政策科學(xué)性和可行性。

2.法律約束機(jī)制保障。法律約束機(jī)制是以法律法規(guī)政策的強(qiáng)制性來約束社會(huì)主體以達(dá)到生態(tài)治理的目的。它是一種保障生態(tài)環(huán)境底線的有效舉措。政府擁有合法的公共權(quán)力，是環(huán)境政策和環(huán)境法律、規(guī)章的重要提供者，同時(shí)也是環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的制定者。近年來，中央政府修訂和完善了環(huán)境保護(hù)法，各級(jí)地方政府也針對(duì)生態(tài)治理工程出臺(tái)了一系列地方法規(guī)條例。其外延廣泛而又具體，如污水處理?xiàng)l例、養(yǎng)殖污染防治條例、節(jié)約能源條例等，涵蓋了公眾生活的方方面面。

3.激勵(lì)機(jī)制保障。生態(tài)治理激勵(lì)機(jī)制是政府通過一系列的行政管理舉措，調(diào)動(dòng)廣大干部、企業(yè)、社會(huì)群眾積極參與生態(tài)治理的過程。目前，政府在生態(tài)治理過程中提供了較為完備的激勵(lì)機(jī)制，體現(xiàn)了政府在生態(tài)治理中的主導(dǎo)作用。對(duì)于社會(huì)公眾群體而言，政府實(shí)施了一系列優(yōu)惠補(bǔ)償政策來調(diào)動(dòng)其參與生態(tài)治理的積極性。如通過糧食補(bǔ)貼、提供種苗等方法激勵(lì)農(nóng)民參與退耕還林、還草、植樹造林等工程。對(duì)于企業(yè)而言，通過制定稅收優(yōu)惠政策和獎(jiǎng)補(bǔ)政策鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)展循環(huán)清潔產(chǎn)業(yè)來參與環(huán)境建設(shè)。對(duì)于自身而言，通過制定生態(tài)責(zé)任考核制，在干部政績(jī)考核指標(biāo)中增設(shè)了生態(tài)環(huán)境狀況指標(biāo)來提高各級(jí)干部參與環(huán)境保護(hù)的積極性。

4.監(jiān)管機(jī)制保障。監(jiān)管機(jī)制就是通過一定監(jiān)督與管理上的手段和措施使生態(tài)治理日趨實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的目標(biāo)。從2015年頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第10條規(guī)定來看，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門對(duì)全國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，縣級(jí)以上地方政府對(duì)本行政區(qū)域資源保護(hù)和污染防治等工作實(shí)施監(jiān)管。這意味著政府收回了更多的環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)，也論證了生態(tài)治理監(jiān)管機(jī)制是政府主導(dǎo)作用的主要樣態(tài)。政府部門作為權(quán)力主體，在法律、法規(guī)等條件的規(guī)制下實(shí)施權(quán)責(zé)職能和社會(huì)行為以求對(duì)市場(chǎng)主體和公眾實(shí)施有效監(jiān)管。一是行政手段監(jiān)管，對(duì)于嚴(yán)重污染生態(tài)的主體進(jìn)行行政處罰、直接干預(yù)以達(dá)到震懾作用。二是經(jīng)濟(jì)手段監(jiān)管，通過稅收政策和較高的經(jīng)濟(jì)罰款維系生態(tài)保護(hù)。三是技術(shù)手段監(jiān)管，通過建立定位生態(tài)監(jiān)測(cè)站和利用高新技術(shù)對(duì)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)實(shí)施定期監(jiān)測(cè)，以掌握整體變化趨勢(shì)。四是教育手段監(jiān)管，對(duì)處于生態(tài)破壞邊緣的企業(yè)、公眾主要以教育宣傳手段來管理。

5.補(bǔ)償機(jī)制保障。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)環(huán)境為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展計(jì)劃成本，運(yùn)用行政手段調(diào)控生態(tài)建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的一種制度安排。[12]我國(guó)生態(tài)資源的分布在地理位置劃分上明顯呈現(xiàn)區(qū)域差異，具體表現(xiàn)在中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)擁有資源稟賦優(yōu)勢(shì)、東部發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)資源缺乏。東部地區(qū)以經(jīng)濟(jì)輸出方式從中西部地區(qū)輸入資源。中西部地區(qū)在發(fā)展過程中不能完全依靠自然稟賦。其為落實(shí)生態(tài)治理而放棄資源優(yōu)勢(shì)，勢(shì)必會(huì)遭受一定的經(jīng)濟(jì)損失。這需要政府層面給予相應(yīng)的補(bǔ)償或是協(xié)調(diào)享受生態(tài)經(jīng)濟(jì)溢出效應(yīng)的地區(qū)給予相應(yīng)補(bǔ)償。自2005年我國(guó)首次提出生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以來，政府部門一直在不斷地完善其制度框架，以統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為主線，以“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”為原則[13]，逐步建構(gòu)法治化、規(guī)范化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

四、生態(tài)治理：政府主導(dǎo)作用的多維轉(zhuǎn)變

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。[1]在新時(shí)代背景下，人們對(duì)綠色、健康、安全等的要求也日益增長(zhǎng)。與此同時(shí)，生態(tài)治理不是靜態(tài)的，而是動(dòng)態(tài)的，必須追求生態(tài)治理現(xiàn)代化，隨著時(shí)代的發(fā)展而發(fā)展。鑒于此，政府作為生態(tài)治理的主導(dǎo)力量必須轉(zhuǎn)變生態(tài)治理的思維和行動(dòng)，推進(jìn)生態(tài)治理的科學(xué)化、現(xiàn)代化和系統(tǒng)化，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

（一）價(jià)值理念：從利益驅(qū)動(dòng)到生態(tài)正義

政府在生態(tài)治理中主導(dǎo)作用的發(fā)揮依賴于政策制度的設(shè)計(jì)、運(yùn)轉(zhuǎn)，而政策制度的設(shè)計(jì)、執(zhí)行與政府官員的整體素質(zhì)、價(jià)值觀念有著十分密切的聯(lián)系。長(zhǎng)期以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的支撐力來源于以經(jīng)濟(jì)利益為首要目標(biāo)的發(fā)展邏輯，形成了“高污染、高排放、不循環(huán)、低效率”的缺點(diǎn)，從而帶來各種嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。透過經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象解讀，各級(jí)政府及其官員也普遍具有經(jīng)濟(jì)學(xué)預(yù)設(shè)的“理性經(jīng)濟(jì)人”的特征。這些“經(jīng)濟(jì)人”特征無一例外地體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境治理過程中。因此，生態(tài)治理過程可透析為政府的行政權(quán)力博弈過程?；诟鞯貐^(qū)資源稟賦和可獲利益的差異，各級(jí)政府部門之間相互博弈的結(jié)果即為生態(tài)治理的成效與進(jìn)度。

新時(shí)代的生態(tài)治理應(yīng)該革除這種以經(jīng)濟(jì)利益為驅(qū)動(dòng)力的價(jià)值理念，將生態(tài)公平正義作為追求的核心價(jià)值，更多地聚焦生態(tài)治理行為是否合乎公正。一是從時(shí)間維度著力，維系代際之間的公正。政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體的監(jiān)督管理，推進(jìn)綠色可持續(xù)發(fā)展，保障子孫后代共享生態(tài)文明權(quán)利。二是從空間維度著力，明確東中西部地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間生態(tài)治理職責(zé)，采取差異化的梯級(jí)管理，逐步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。三是從權(quán)力維度著力，兼顧生態(tài)治理中的弱勢(shì)群體。

（二）思維方式：從碎片化思維到整體性思維

在生態(tài)治理過程中，各地、各級(jí)政府和部門普遍存在著碎片化、部落式化的管理思維。對(duì)于可獲利益而言，往往以本地區(qū)的實(shí)際空間為硬性邊界，以本部門利益為出發(fā)點(diǎn)，不顧其他部門的生態(tài)利益;對(duì)于管理職責(zé)則邊界模糊，一些地區(qū)和部門往往選擇在其他地區(qū)或其他部門進(jìn)行生態(tài)治理時(shí)“搭便車”。最為典型的例子就是河流生態(tài)治理，上游地區(qū)投入大量人財(cái)物力推進(jìn)生態(tài)治理，下游地區(qū)在未支付任何治理費(fèi)用的情況下，享受著生態(tài)治理帶來的溢出效應(yīng)，存在“搭便車”行為。這極易造成治理區(qū)域主體的矛盾升級(jí)，降低其參與積極性，最終使得生態(tài)治理處于“真空”狀態(tài)。

促進(jìn)生態(tài)治理長(zhǎng)效化需要起主導(dǎo)作用的政府樹立整體性思維，以“生命共同體”的生態(tài)治理思想貫穿始終，處理好要素與系統(tǒng)之間以及系統(tǒng)與系統(tǒng)之間的關(guān)系。在縱向體系上將行政基本職能與行政運(yùn)行職能緊密聯(lián)系。橫向體系上需要各地區(qū)之間、各部門之間加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作，形成縱橫交錯(cuò)的整體性聯(lián)動(dòng)機(jī)制。只有這樣，才能夠提升生態(tài)治理的效率，促進(jìn)生態(tài)治理現(xiàn)代化。

（三）行動(dòng)邏輯：從被動(dòng)參與到主動(dòng)參與

在生態(tài)治理過程中，起著主導(dǎo)作用的政府有時(shí)是被動(dòng)參與的。從參與動(dòng)力上分析，應(yīng)付上級(jí)檢查的政治壓力和謀取職位升遷的個(gè)人利益是被動(dòng)參與的驅(qū)動(dòng)力;從參與過程上分析，政府部門的被動(dòng)參與常常停留在運(yùn)動(dòng)式、表面式的治理;從參與結(jié)果上分析，政府部門的被動(dòng)參與會(huì)將不良后果貫穿始末，致使生態(tài)治理無效且失序。

實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理的現(xiàn)代化有賴于政府行政人員的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力和倫理主動(dòng)性。因此，政府應(yīng)該積極主動(dòng)作為。一是重構(gòu)參與動(dòng)力。主動(dòng)堅(jiān)持從歷史使命和社會(huì)職責(zé)出發(fā)主導(dǎo)生態(tài)治理。二是主動(dòng)利用基本職能力量，發(fā)揮行政權(quán)力優(yōu)勢(shì)。在政治職能上，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的法律政策的制定與落實(shí)，明確各方治理責(zé)任體系;在經(jīng)濟(jì)職能上，運(yùn)用財(cái)政稅收政策設(shè)置專項(xiàng)治理資金加速生態(tài)恢復(fù);在社會(huì)職能上，嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)管機(jī)制，建立政府、媒體、群眾三位一體的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，嚴(yán)厲打擊破壞生態(tài)的違法違規(guī)行為。

五、總結(jié)

生態(tài)治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜的工程?；谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的自利性、自發(fā)性、盲目性局限和政府基本職能的以人民為中心、遵循綠色可持續(xù)發(fā)展、倡導(dǎo)規(guī)范有序的價(jià)值取向，我們必須肯定和堅(jiān)持政府在生態(tài)治理中的主導(dǎo)作用。經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷向前發(fā)展，生態(tài)環(huán)境問題日趨復(fù)雜，生態(tài)治理也逐步進(jìn)入攻堅(jiān)期。政府不僅要轉(zhuǎn)變思維方式與行動(dòng)邏輯，也要優(yōu)化生態(tài)治理體制機(jī)制，更要提升自身組織效能，促進(jìn)治理能力現(xiàn)代化，以便助力實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

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Abstract： In the process of promoting the modernization of national governance system and governance capacity， ecological governance plays an important role in the national governance system. In face of various ecological environmental problems brought by economic transformation， the government should play a leading role in ecological governance because of the limitations of market economy and the value orientation of governments basic functions. Providing support in terms of finance， tax， and financial system as well as guarantee from aspects such as decision-making， law， supervision， incentive， compensation mechanism is the basic pattern for government to play a leading role in ecological governance. The transformation of value concept， mode of thinking and logic of action is crucial for the government to enhance ecological governance capacity.

Key Words： ecological governance; government-leading; logic thought; basic pattern; multidimensional