國有林區(qū)就業(yè)與社會保障制度重構

摘要：運用制度變遷理論，通過定量研究方法對吉林省國有林區(qū)進行實證分析發(fā)現(xiàn)：全面停伐后國有林區(qū)陷入運轉、就業(yè)、社保和轉型四大發(fā)展困境，破解困境的關鍵在于如何解決其就業(yè)和社保難題。著眼供給側結構性改革，應從制度供給和機制協(xié)同視角重構國有林區(qū)就業(yè)與社會保障制度，以實現(xiàn)林區(qū)產業(yè)結構優(yōu)化與就業(yè)保障的制度均衡。

關鍵詞：國有林區(qū)；就業(yè)；社會保障；制度重構

中圖分類號：F831；F832文獻標識碼：A文章編號：10037217（2017）05012205

一、研究背景與理論基礎

國有林區(qū)發(fā)展經歷了一個特殊的歷史過程。由于長期計劃經濟體制與過度消耗森林資源的制度慣性和累積效應，國有林區(qū)森林生態(tài)功能及承載力嚴重下降，可采資源幾近枯竭，帶來了生態(tài)環(huán)境惡化的嚴重后果。全面停止天然林商業(yè)性采伐是黨中央國務院作出的重大戰(zhàn)略決策，目的是建立國有林區(qū)新體制，推動林業(yè)發(fā)展模式由木材生產為主轉變?yōu)樯鷳B(tài)修復和建設為主[1]。這一重大制度變遷涉及林區(qū)一系列改革與制度創(chuàng)新。由于國有林區(qū)長期以來實行政企合一的管理體制，就業(yè)和社保領域計劃體制積淀較深，形成了制度變遷過程中的典型路徑依賴現(xiàn)象，停伐后新老矛盾交織，傳統(tǒng)制度供給與多元利益訴求并存，從而提出了國有林區(qū)就業(yè)和社會保障制度重構的現(xiàn)實需求。

針對國有林區(qū)改革與發(fā)展，國內學者大多集中于以下三個問題開展研究：一是解決林區(qū)貧困和就業(yè)問題[2]，

論證了就業(yè)與貧困的關系，闡述了通過多種途徑拓寬林區(qū)就業(yè)渠道的方法。二是國有林區(qū)社會保障問題的宏觀或實證研究

，主要從林區(qū)改革的制度變遷過程分析不同時期我國林區(qū)社會保障制度的時效及其變化，運用描述性統(tǒng)計分析方法、逆概率加權法、Probit模型、多元線性回歸分析模型等計量方法實證分析林區(qū)各項改革對職工家庭收入、就業(yè)及相關福利保障的影響[3]。三是林區(qū)產業(yè)結構調整優(yōu)化問題研究，闡述了林區(qū)產業(yè)結構演變及差異，并對林區(qū)主導產業(yè)進行識別和分析[3]，針對林區(qū)產業(yè)結構相似度較高等問題提出產業(yè)結構優(yōu)化的對策建議。

現(xiàn)有研究成果為國有林區(qū)改革和發(fā)展提供了有價值的參考，但缺乏對制度供給不足問題的分析和考量，且缺少制度變遷過程中的動態(tài)數(shù)據(jù)的分析和支持，更未從產業(yè)結構優(yōu)化與就業(yè)和社會保障間的制度協(xié)同視角探索制度重構的框架和路徑。因此，需要從制度供給創(chuàng)新層面破解林區(qū)就業(yè)和社會保障難題。

新制度學派代表人物、美國經濟學家道格拉斯·諾斯（Douglass C·North，1920-2015），以制度變遷理論強調了制度因素的重要性，1993年他在《經濟史中的結構與變遷》中提出了包括產權理論、國家理論和意識形態(tài)理論在內的制度變遷理論，認為關于產權結構變革制度的變遷是經濟增長的決定因素[4]。本文依據(jù)制度變遷理論，對吉林省國有林區(qū)全面停伐后出現(xiàn)的發(fā)展困境進行實證分析和定量研究，嘗試解決兩個問題：一是從制度需求和供給層面回答如何實現(xiàn)林區(qū)轉型發(fā)展過程中的產業(yè)結構調整與就業(yè)社保的制度均衡；二是從機制協(xié)同層面回答國有林區(qū)社保制度改革的取向和路徑，從而重構體現(xiàn)社會政策托底的三方協(xié)同社保制度框架。

二、國有林區(qū)發(fā)展困境分析：以吉林省為例

吉林省國有林區(qū)集中分布在東部長白山地區(qū)，主要包括隸屬于吉林森工集團和長白山森工集團的18個國有林業(yè)局，以及輝南、長白、安圖、上營四個森林經營局，均為天然林保護工程區(qū)，總經營面積400.6萬公頃，有林地面積365萬公頃，活力木蓄積4.7億立方米，森林覆蓋率90.6%，林業(yè)人口44萬人，截至2015年末，在冊職工6.9萬人，不在崗26萬人，離退休7.7萬人。國家實施天然林資源保護工程以來，吉林省逐年調減采伐限額，到2014年采伐量已調減到134萬立方米[5]。自2015年4月起，國有林區(qū)全面停止了天然林商業(yè)性采伐，林區(qū)生存發(fā)展面臨四個困境：

（1）運轉困境。長期以來，國有林區(qū)森工企業(yè)的主業(yè)是采伐，為國家經濟建設提供木材，企業(yè)運轉支出完全靠采伐收入。停伐后企業(yè)收入大幅減少，雖然也發(fā)展了一些轉型產業(yè)，但基本處于規(guī)模小、層次低的起步階段，尚未形成維系林區(qū)運轉的支撐能力，使林區(qū)正常運轉舉步維艱。停伐前，18個國有林業(yè)局木材產量134萬立方米，采伐剩余物54萬噸，按照木材售價1579元/立方米、采伐剩余物500元/噸計算（2014年），銷售收入234億元[6]。停伐后國家按1000元/立方米給予停伐補貼，企業(yè)年均短收近10億元，而林區(qū)運轉費用并未減少，工資物價上漲還加劇了企業(yè)開支壓力。部分企業(yè)靠貸款給職工開支，到期不能還貸銀行就會停貸，企業(yè)面臨生存危機。

（2）就業(yè)困境。停伐后從事木材采運和加工的企業(yè)相繼停產，從業(yè)人員下崗3.6萬人，加上天保工程一期時一次性安置職工135萬人，國有林區(qū)無崗人員達17.1萬人[7]，面臨重新?lián)駱I(yè)，使林區(qū)就業(yè)空間進一步收窄。盡管森工企業(yè)通過增加管護、防火、培育等崗位暫時轉崗安置了一批人，但仍有2.1萬余人未能穩(wěn)定就業(yè)，由于這一群體長期生活在林區(qū)，缺少轉移就業(yè)技能，再就業(yè)難度較大。如表1所示。

（3）保障困境。停伐后由于企業(yè)收入銳減，直接影響到林區(qū)職工社會保障繳費，突出表現(xiàn)為離退休職工醫(yī)療保險躉繳和老工傷躉繳難以為繼。截至2015年末，18個國有林業(yè)局離退休職工7.4萬人，兩項躉繳年需資金3.1億元[8]，停伐前企業(yè)尚可維持，停伐后這筆開支成為無源之水，造成離退人員人心惶惶，這種焦慮情緒傳導給在崗職工，使其后顧之憂愈發(fā)沉重，將直接影響林區(qū)社會穩(wěn)定。

（4）轉型困境。長期以來，國有林區(qū)形成了以木材采伐為主導的產業(yè)體系，形成了產業(yè)空間高度集聚的發(fā)展模式；停伐后，木材采運

及加工全面停工，以采伐剩余物為原料的下游產業(yè)直接受到沖擊。

據(jù)長白山森工集團調查，停伐前木耳年生產規(guī)模2.5億袋，利潤2.15億元，從業(yè)人員1.66萬人；停伐后生產規(guī)模急劇萎縮86%，利潤減少75.58%，從業(yè)人員減少86.1%[9]。endprint

財經理論與實踐（雙月刊）2017年第5期

2017年第5期（總第209期）王向南：國有林區(qū)就業(yè)與社會保障制度重構

——基于吉林省的實證分析

注：數(shù)據(jù)來源于吉林省林業(yè)廳國有林區(qū)改革調研組在吉林森工集團和長白山森工集團的18個國有林業(yè)局的實地調查數(shù)據(jù)。

國有林區(qū)陷入困境，從成因上看，停伐只是外因和表象，內因是國有林區(qū)多年積累深層次矛盾的疊加反應，主要包括以下三個方面：

1.計劃體制積淀較深。東北國有林區(qū)的森工企業(yè)多是上世紀四五十年代建立的，主要是為滿足

經濟建設對木材的需求而建立，長期以來形成了相對封閉的運營模式和企業(yè)文化，習慣于按國家計劃安排生產，靠采伐木材解決生存發(fā)展的諸多難題，加之國家對林區(qū)投入不足，林區(qū)道路、供電供熱等公共基礎設施多年靠企業(yè)自身承擔，部分企業(yè)甚至把周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的供水供熱都包辦了，從而使得森工企業(yè)計劃基因慣性依舊，市場元素活力不足。

2.產業(yè)依存度過高。由于森林資源相對較好，形成了國有林區(qū)經濟社會對木材采運的高度依賴，造成獨木支撐的產業(yè)格局。依據(jù)區(qū)域經濟學理論，產業(yè)空間分布狀況可通過產業(yè)區(qū)位基尼系數(shù)反映，該數(shù)值越大，表明產業(yè)空間分布越不均勻，產業(yè)空間集聚程度越高。據(jù)吉林省統(tǒng)計年鑒2013—2015年數(shù)據(jù)顯示，吉林省國有林區(qū)產業(yè)區(qū)位基尼系數(shù)為0.491左右，反映出其產業(yè)結構單一、產業(yè)集聚程度過高等問題。一旦傳統(tǒng)產業(yè)格局被打破，對林區(qū)生存發(fā)展和穩(wěn)定造成負面沖擊。

3.制度和路徑依賴突出。在就業(yè)和社會保障領域，國有林區(qū)雖然經歷了向市場經濟變革的多重洗禮，但遠沒有走出經濟改革進程快速推進與社會領域傳統(tǒng)制度變革滯后的怪圈。從就業(yè)用工制度看，國有森工企業(yè)雖然在勞動用工自主權方面取得了積極進展，初步構建了全員勞動合同制，但對用行政手段配置勞動力資源仍存在依戀情結。

在國有林區(qū)富余職工安置上，還企盼用計劃管理的方式通過統(tǒng)籌統(tǒng)配解決失業(yè)問題。從社會保險方面看，國有林區(qū)已初步構建了包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育五險在內的社會保險體系，但還存在與企業(yè)解除勞動關系的一次性安置職工的保險難題。特別是全面停伐后，國有林業(yè)局收入銳減，難以承擔已退休老職工醫(yī)療保險躉繳和新退休職工醫(yī)療保險續(xù)繳及老工傷躉繳等費用。

三、林區(qū)轉型背景下就業(yè)與社會保障的制度需求：影響和評估

林區(qū)產業(yè)結構優(yōu)化對區(qū)域內就業(yè)和社保的影響需要分別從兩個維度加以判斷：一是產業(yè)結構合理化程度，即考量其是否能適應市場需求變化、產業(yè)間比例關系的協(xié)調性

以及對資源利用的效率；二是產業(yè)結構高級化程度，由此評估林區(qū)產業(yè)結構優(yōu)化的整體條件和過程，通過創(chuàng)新機制和協(xié)調機制等制度設計，找到產業(yè)轉型發(fā)展的合理路徑和主要模式，提升產業(yè)素質，從而對就業(yè)和社保問題進行根本性改善。

（一）吉林省國有林區(qū)產業(yè)結構合理化與高級化程度的基本判斷

總體上看，吉林省國有林區(qū)產業(yè)結構單一，如圖1所示，第一產業(yè)占比26.96%，多為粗放經營；第二產業(yè)占比61.42%，規(guī)模較大但趨同性強，競爭力不足；第三產業(yè)占比11.62%，發(fā)展嚴重滯后。自1998年天保工程試點以來，到2014年已連續(xù)17年調減采伐量，但三大產業(yè)比例仍極不協(xié)調，為27∶61∶12，獨木支撐的產業(yè)格局始終沒有改變[10]。

圖12014年吉林省國有林區(qū)三大產業(yè)構成圖

從適應市場需求變化看，隨著城鄉(xiāng)居民對清潔水源、新鮮空氣、優(yōu)美環(huán)境等生態(tài)產品需求日益強烈，國有林區(qū)在停伐后雖然在盡力調整適應這種需求變化，但幅度小、進展慢，其僵化體制和低效率還沒有從根本上得到改變。從產業(yè)間的協(xié)調性看，第一產業(yè)雖經停伐比重大幅下降，但第二產業(yè)加工層次低，原料對外依存度增強，貼牌產品多，自有品牌少，更缺少創(chuàng)新型名牌產品。比如家具產品，多數(shù)企業(yè)處于模仿和跟跑階段，缺少創(chuàng)新超越、躋身前列領跑并跑的理念和方式，整體效益差，競爭能力弱。第三產業(yè)在一、二產業(yè)滑坡的背景下，生產性服務業(yè)缺少需求拉力和發(fā)展活力，特別是電子商務、物流配送等現(xiàn)代服務業(yè)在部分林區(qū)還是空白。從資源利用效率看，由于產業(yè)間協(xié)調性差，林區(qū)的各類生產要素難以按市場需求轉換為適應消費升級的生態(tài)產品產出，不僅影響國有林區(qū)產出功能的有效提升，也在一定程度上制約了國有林區(qū)轉型發(fā)展進程。

從國有林區(qū)資源稟賦和區(qū)位條件看，優(yōu)勢特色產業(yè)和戰(zhàn)略性新興產業(yè)所占比重較低。如森林生態(tài)旅游資源占全省旅游資源總量的80%以上，但在全省旅游經濟總收入中所占比重只有4.75%[11]，旅游景區(qū)、設施和線路設計缺乏整體性、協(xié)調性和系統(tǒng)性，更缺少文化內涵支撐，加快文化創(chuàng)意產業(yè)與旅游產業(yè)的深度融合，還需要在制度供給層面實現(xiàn)創(chuàng)造性變革。

（二）吉林省國有林區(qū)產業(yè)結構優(yōu)化的模式選擇

加快轉型發(fā)展步伐，培育和壯大接續(xù)替代產業(yè)，增強國有林區(qū)生態(tài)保障功能和經濟產出功能，必須堅持產業(yè)發(fā)展生態(tài)化、生態(tài)建設產業(yè)化的方向，在增強生態(tài)效益和社會效益的前提下，確立有吉林特色的林區(qū)主導產業(yè)，構建生態(tài)引領產業(yè)轉型的結構優(yōu)化模式。

1創(chuàng)新發(fā)展森林生態(tài)旅游產業(yè)。要圍繞提升森林生態(tài)旅游產業(yè)層次，突出國有林區(qū)資源開發(fā)人文歷史悠久、民族風情多姿多彩、冰雪休閑健身等消費熱點，探索文化產業(yè)與旅游產業(yè)融合推進的路徑和模式，豐富旅游產品內涵，體現(xiàn)森林生態(tài)文化特點，打造森林旅游品牌，增強吸引力、凝聚力，提升競爭力。

2積極培育森林康養(yǎng)產業(yè)。發(fā)揮國有林區(qū)生態(tài)環(huán)境資源優(yōu)勢，針對老齡社會健康養(yǎng)老服務需求，推進三個結合，即把綠水青山和森林康養(yǎng)結合起來、把養(yǎng)老服務和醫(yī)療保健結合起來、把森林度假和慢性病療養(yǎng)結合起來，吸引城鎮(zhèn)老年群體到林區(qū)休閑健康養(yǎng)老，在擴大林區(qū)就業(yè)空間同時，補充社會養(yǎng)老機構不足、模式單一的缺欠。

3大力開發(fā)森林綠色食品產業(yè)，拓展林區(qū)經濟發(fā)展空間。開發(fā)和培育森林保健食品品牌，變初級加工為深度加工，變單一產品為系列產品，變原料產品為終端產品，提高森林綠色食品附加值，為林區(qū)就業(yè)和職工增收拓寬渠道。endprint

（三）生態(tài)引領產業(yè)轉型模式下有效供給與有效需求的改善

生態(tài)引領產業(yè)轉型基本要求是在保護森林生態(tài)的基礎上，實現(xiàn)產業(yè)優(yōu)化升級和民生持續(xù)改善，

以林業(yè)供給側結構性改革為主線，以滿足社會對林業(yè)生態(tài)服務的需求和國有林區(qū)對民生改善的訴求為導向，在制度供給和產品供給兩個方面，增強森林生態(tài)產品供給的有效性，即最大限度滿足社會公眾對生態(tài)產品的多樣化需求，以有效需求改善拉動國有林區(qū)民生林業(yè)的健康發(fā)展。

1.在制度供給方面，要著眼改善林區(qū)就業(yè)和完善林區(qū)社會保障體系兩個重點，在制度安排和政策設計上，進行創(chuàng)新性探索，發(fā)揮制度供給的導向和規(guī)制作用，特別是改變長期以來對國有林區(qū)重取輕予的制度安排和政策取向，構建少取多予放活的政策體系，重點解決好國有林區(qū)基本公共服務本體化程度高、均等化程度低、社會保障游離于城鄉(xiāng)制度優(yōu)惠和政策優(yōu)惠之外等問題。

2.在產品供給方面，要發(fā)揮國有林區(qū)位于長白山腹地的區(qū)位優(yōu)勢，在不改變國有性質基礎上，探索森林資源所有權、承包權、經營權三權分置的制度，促進林地林木由相對固化的資源狀態(tài)向激活要素的資本狀態(tài)轉化，實現(xiàn)資源資本化、資本流動化、產業(yè)生態(tài)化，切實實現(xiàn)市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的有機結合，以盤活林地資源為驅動，拉動經營主體和林地經濟的多元化發(fā)展，加快林區(qū)生產方式和經營方式轉變，促進國有林區(qū)產業(yè)優(yōu)化和轉型升級。

四、基于煥發(fā)林區(qū)就業(yè)活力和制度維穩(wěn)的供給側改革：取向與保障

（一）林區(qū)內外結合以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的多元化就業(yè)格局

國有林區(qū)走出四個困境關鍵在于解決就業(yè)和社會保障兩大難題，

必須著眼林區(qū)內外兩個市場，堅持以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，構建多元化就業(yè)格局。

1.林區(qū)內部就業(yè)。 一是依托林木、林地資源發(fā)展特色種養(yǎng)殖業(yè)，

分類指導、一場一策，以基層林場為載體，以職工家庭為單元，種植業(yè)以原生態(tài)經濟為主，有序發(fā)展越橘、林下參、仿野生靈芝、五味子、山野菜、天麻、食用菌等產業(yè)，形成規(guī)模培育市場；養(yǎng)殖業(yè)以標準化規(guī)模養(yǎng)殖林蛙、森林豬、蜜蜂、梅花鹿、肉牛、森林雞、冷水魚等。同時利用森林生態(tài)資源發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，依托長白山旅游資源組織引導林區(qū)職工發(fā)展農家樂、林海人家、山貨莊、運輸物流等產業(yè)模式。二是圍繞生態(tài)建設，大力培育綠化苗木、美化苗木、觀賞苗木、經濟苗木，為擴大林業(yè)增長空間培育后備資源。

構建“以旅游為龍頭、以基地為載體、以科技為支撐、以市場為引領”的林區(qū)全民創(chuàng)業(yè)體系，形成職工群眾全面參與、戶戶有產業(yè)、人人有事業(yè)的創(chuàng)業(yè)氛圍。

2.林區(qū)外部就業(yè)。 林區(qū)外部就業(yè)即林區(qū)職工轉移就業(yè)，要充分考慮鋼鐵、煤炭等產業(yè)去產能、去庫存，大量職工下崗的現(xiàn)狀，這既收窄了林區(qū)外部就業(yè)空間，也給林區(qū)職工轉移就業(yè)加大了競爭壓力[12]，因此，國有林區(qū)屬地政府要充分發(fā)揮調控引導作用，有計劃地組織再就業(yè)培訓和對口勞務輸出，實現(xiàn)林區(qū)職工再就業(yè)與林區(qū)外勞動力市場用工精準對接。

（二）體現(xiàn)社會政策托底的三方協(xié)同社保制度變革

林區(qū)社會保障制度改革和完善的目標取向應兼顧林區(qū)治理與國家治理體系相協(xié)調，與社會整體社保制度相銜接，與適時消解林區(qū)新矛盾、新風險相適應，充分考慮發(fā)揮民生改善和社會維穩(wěn)功能的制度理性，建立并實施企業(yè)—職工—政府三方協(xié)同的托底性制度安排。

1.企業(yè)社會責任的履行。在城鎮(zhèn)化加快推進和全面建成小康社會的宏觀背景下，國有林區(qū)面臨產業(yè)轉型、社會轉型和福利供給制度轉型的多重壓力，特別是全面停伐后，國有森工企業(yè)收入銳減，支撐運轉已經非常艱難，但仍需履行社會責任，積極籌劃職工社會保障繳費資金，

擔起

林區(qū)社會維穩(wěn)的主體責任。在資金緊張的前提下，可考慮在林區(qū)各項補助資金中專設免息社保扶持資金，在企業(yè)接續(xù)產業(yè)盈利后通過稅前扣除抵扣項。

2.職工個體權責同一性的平衡。林區(qū)社會保障制度經歷了由企業(yè)保險向地方保險轉變，再向社會保險過渡的多次變革，初步形成了與勞動者就業(yè)相關聯(lián)的新型社會保障體系，社保資金由單位和個人共同負擔，實現(xiàn)社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合，這標志著職工在獲得各項社保福利權利的同時，也要承擔一定的義務，社會保障要求責任與權利的對等，因此，職工個體要明確參保繳費是作為享受保障權利的基本前提，這種權利和責任的平衡應充分體現(xiàn)在林區(qū)社保制度改革的目標選擇上。

3.核心性制度保障功能的發(fā)揮。國有林區(qū)森工企業(yè)是國有企業(yè)的重要組成部分，按照責權事權相統(tǒng)一的原則，國家應發(fā)揮核心性保障功能，這里的核心性首先是要從社會政策托底的需要出發(fā)，建立一套由中央財政統(tǒng)籌為核心的多層次、多元化、多渠道社保資金支撐體系，統(tǒng)籌解決國有林區(qū)完善社會保障制度的歷史遺留問題；其次，針對企業(yè)社會保障成本較高的制度性問題，通過變革不斷降低制度性交易成本，以實現(xiàn)供給側結構性改革目標。

國有林區(qū)社會保障制度重構的重點在于實現(xiàn)制度供給的均衡：一是林區(qū)轉型發(fā)展的產業(yè)優(yōu)化制度與就業(yè)保障制度間的協(xié)同；二是社會保障制度中政府機制和市場機制，以及職工個體三者責權利適度選擇的行為均衡，確保各方責任與享有資源的相互協(xié)調。

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（責任編輯：墨彥）endprint