加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)探討

李愛民　郭和軍

摘 要：自《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》實(shí)施以來，不少單位已開展實(shí)踐探索，成效初步顯現(xiàn)。但實(shí)踐中暴露的問題也很多，需要認(rèn)真審視并尋求解決之策，提升行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)水平。本文從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概念入手，通過分析行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)中的常見問題，提出了相關(guān)改進(jìn)和完善措施。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)時環(huán)境；行政事業(yè)單位；內(nèi)控建設(shè)

從管理學(xué)角度看，任何單位都希望各項(xiàng)工作在一種規(guī)范有序的環(huán)境下展開，整個內(nèi)部管理活動呈現(xiàn)有條不紊的狀態(tài)，這樣可以減少工作失誤和業(yè)務(wù)活動中的不合規(guī)性，提升單位整體工作質(zhì)量和運(yùn)行效率。內(nèi)部控制正是單位有效實(shí)施內(nèi)部管理，保證單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動的合規(guī)性與效率性的重要手段。2012年，在深化改革、反腐倡廉的時代背景下，財(cái)政部根據(jù)行政事業(yè)單位運(yùn)行特點(diǎn)，出臺了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（以下簡稱《內(nèi)控規(guī)范》），以指導(dǎo)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)。從規(guī)范的實(shí)施情況來看，不少單位已開展實(shí)踐探索，成效初步顯現(xiàn)，但實(shí)踐中暴露的問題也很多，需要認(rèn)真審視并尋求解決之策，提升行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)水平。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

內(nèi)部控制是現(xiàn)代管理的重要工具，其產(chǎn)生和發(fā)展經(jīng)歷了一個很長時期，至20世紀(jì)90年代初，內(nèi)部控制理論趨于成熟，1992年，美國COSO委員會提出了內(nèi)部控制的完整框架和構(gòu)成要素，得到世界各國的廣泛認(rèn)可并在實(shí)務(wù)中也得到了相當(dāng)廣泛的應(yīng)用。2004年又發(fā)布了風(fēng)險管理的整體框架，標(biāo)志著內(nèi)部控制向風(fēng)險管理的轉(zhuǎn)型。我國《內(nèi)控規(guī)范》對COSO的理論多有借鑒，體現(xiàn)了與國際內(nèi)控理念接軌的思想，但也充分反映出我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制特點(diǎn)。如在控制目標(biāo)方面，除了內(nèi)部控制通常的三目標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)活動的合規(guī)性、資產(chǎn)安全性、財(cái)務(wù)報告的可靠性，還針對行政事業(yè)單位的特點(diǎn)，增加了預(yù)防腐敗、提高公共服務(wù)的效率效果兩個目標(biāo)。

現(xiàn)時環(huán)境下加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)具有重要意義。一方面，行政事業(yè)單位的職責(zé)是為公眾和社會提供公共服務(wù)，內(nèi)部控制無疑是為行政事業(yè)單位履行職能提供了必要的保障，通過內(nèi)部控制，可以有效規(guī)范行政事業(yè)單位運(yùn)行機(jī)制，更好地促進(jìn)職工履職盡責(zé)，規(guī)范業(yè)務(wù)行為，提升服務(wù)的效率和效果，實(shí)現(xiàn)單位總體目標(biāo)。另一方面，當(dāng)前反腐形勢十分嚴(yán)峻，反腐倡廉是行政事業(yè)單位的一項(xiàng)重要工作。習(xí)總書記指出，要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，首先要建好籠子。而實(shí)施內(nèi)控就是落實(shí)“建好籠子”這一要求的關(guān)鍵步驟。通過內(nèi)控建設(shè)，運(yùn)用內(nèi)控機(jī)制原理，將制衡與監(jiān)督內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的機(jī)制嵌入內(nèi)控各個層級和環(huán)節(jié)，特別是涉及內(nèi)部權(quán)力集中的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位，可以有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，減少違法違紀(jì)案件發(fā)生概率，保證行政事業(yè)單位健康發(fā)展。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)存在的問題

近年來我國在內(nèi)控制度建設(shè)方面進(jìn)展很快，至今已形成較為系統(tǒng)的內(nèi)控制度體系，但相比而言，企業(yè)內(nèi)控建設(shè)發(fā)展較快，而行政事業(yè)單位方面則明顯起步較晚，經(jīng)驗(yàn)欠缺，雖說政府推進(jìn)力度較大，取得了一定成效，但問題也很突出，不容忽視。這些問題主要是：其一，單位領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠，內(nèi)控意識淡薄。與傳統(tǒng)管理方法相比，內(nèi)部控制是一種現(xiàn)代管理方式，部分單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)控的重要意義和相關(guān)知識缺乏了解，對自己在單位內(nèi)控建設(shè)中所負(fù)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任認(rèn)識不足，因而忽視內(nèi)控建設(shè)。一些單位領(lǐng)導(dǎo)漠視財(cái)經(jīng)制度，內(nèi)控意識淡薄，在業(yè)務(wù)活動中濫用職權(quán)，缺乏按規(guī)章制度辦事的自覺性，給內(nèi)控的實(shí)施造成阻礙。其二，內(nèi)控制度設(shè)計(jì)水平不高。實(shí)施內(nèi)控是《會計(jì)法》《內(nèi)控規(guī)范》對行政事業(yè)單位的法律要求，很多單位都按規(guī)定建立了內(nèi)控制度，但不少單位在制度建設(shè)中未遵循內(nèi)控構(gòu)建的全面性、制衡性、適應(yīng)性等原則，制度設(shè)計(jì)上存在偏離行政事業(yè)單位特點(diǎn)和具體實(shí)際，制度內(nèi)容片面、不完整，控制不全面，崗位之間缺乏合理制衡，對關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺乏重點(diǎn)控制措施，未建立重大事項(xiàng)集體決策機(jī)制等問題，影響內(nèi)控作用的發(fā)揮。其三，內(nèi)控執(zhí)行不力。內(nèi)控執(zhí)行需要相關(guān)工作人員共同努力，要求工作人員具備較高的素質(zhì)，包括良好的內(nèi)控意識、正確的價值觀念、認(rèn)真的工作態(tài)度、強(qiáng)烈的責(zé)任心以及與自己的崗位相適應(yīng)的工作能力，這樣才能積極主動地按照內(nèi)控要求和各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)開展工作。從行政事業(yè)單位人力資源的素質(zhì)來看，由于教育培訓(xùn)的缺失，不少工作人員在內(nèi)控意識、價值觀念、工作責(zé)任心、工作能力等方面都與內(nèi)部控制對人員的素質(zhì)要求有較大距離，一定程度上影響了內(nèi)控執(zhí)行力。其四，未建立有效的監(jiān)督與評價機(jī)制。根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》，為確保內(nèi)控有效實(shí)施，需要通過專門機(jī)構(gòu)對內(nèi)控制度設(shè)計(jì)及內(nèi)控活動進(jìn)行評價（轉(zhuǎn)38頁）（接36頁）與監(jiān)督。從實(shí)踐來看，多數(shù)單位由內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作。但由于內(nèi)審機(jī)構(gòu)受單位領(lǐng)導(dǎo)管轄，獨(dú)立性受到嚴(yán)重影響，難以對內(nèi)部控制展開客觀評價和監(jiān)督，喪失了應(yīng)有的制約效果。

三、加強(qiáng)和完善行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的相關(guān)措施

（1）單位領(lǐng)導(dǎo)要高度重視內(nèi)控建設(shè)，強(qiáng)化內(nèi)控自覺意識。行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)是“一把手”工程，單位主要負(fù)責(zé)人對待內(nèi)控建設(shè)的態(tài)度和重視程度直接關(guān)乎內(nèi)控建設(shè)的成敗，缺乏上層支持必然導(dǎo)致內(nèi)控流于形式。為此，單位負(fù)責(zé)人要加強(qiáng)財(cái)經(jīng)法律和內(nèi)控知識學(xué)習(xí)，認(rèn)清自己在單位內(nèi)控建設(shè)中的職責(zé)和使命，強(qiáng)化內(nèi)控自覺意識，實(shí)現(xiàn)“要我內(nèi)控”到“我要內(nèi)控”的根本轉(zhuǎn)變，同時，樹立良好的廉政和道德觀，帶頭遵紀(jì)守法，在單位內(nèi)部營造嚴(yán)格遵循制度的風(fēng)氣。領(lǐng)導(dǎo)層的意識和行為對單位工作人員具有潛移默化的影響，進(jìn)而會影響單位整體的行為模式。

（2）結(jié)合單位實(shí)際，健全單位內(nèi)控制度。單位應(yīng)按照《內(nèi)控規(guī)范》的要求，在單位主要負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)下，建立適合本單位實(shí)際情況的內(nèi)控制度。制度的制定應(yīng)貫徹全面性、制衡性、重要性等構(gòu)建原則，有效運(yùn)用不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、會計(jì)控制、信息內(nèi)部公開等內(nèi)控方法，加強(qiáng)對單位層面和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制，防范各種經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險。制度建立后，并非一成不變，而應(yīng)根據(jù)情況的變化予以調(diào)整、完善。

（3）抓好教育培訓(xùn)，提升工作人員素質(zhì)。行政事業(yè)單位人力資源素質(zhì)對內(nèi)控執(zhí)行具有很大影響，為此，單位要持續(xù)實(shí)施全員培訓(xùn)計(jì)劃，提升職工整體素質(zhì)，要讓職工理解在行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)控的必要性， 引導(dǎo)職工樹立正確的價值觀， 強(qiáng)化職業(yè)道德和反腐倡廉的意識，增強(qiáng)組織的凝聚力。同時，建立有效的人力資源激勵政策，實(shí)施科學(xué)的獎懲制度，最大限度地發(fā)揮員工在內(nèi)部控制中的主動性和創(chuàng)新性，促進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（4）加強(qiáng)單位內(nèi)部審計(jì)建設(shè)，健全內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制。內(nèi)部審計(jì)是促進(jìn)內(nèi)控建設(shè)的一項(xiàng)基本措施。通過內(nèi)部審計(jì)的專業(yè)性監(jiān)督，可以發(fā)現(xiàn)內(nèi)控實(shí)施中的漏洞和缺陷，從而進(jìn)行針對性的整改，以逐步完善單位內(nèi)部控制。針對當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性較差，不具備實(shí)質(zhì)性監(jiān)督職權(quán)的現(xiàn)狀，應(yīng)著力改進(jìn)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式，使其能夠不受干擾，獨(dú)立開展工作，并配置專業(yè)人才，提升內(nèi)部審計(jì)能力，更有效地對行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督。

參考文獻(xiàn)

1.周曉瑋.風(fēng)險管理視角下的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制研究.中國市場，2016（40）.

2.付新玉.強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)控管理的思考.時代金融，2017（03）. （責(zé)任編輯：郭中清）