高鐵建設(shè)PPP項目融資模式研究

劉阿倩

摘要：近年來，隨著我國高鐵的迅猛發(fā)展，PPP模式在高鐵融資已有嘗試，合理的融資路徑是高鐵PPP項目建設(shè)取得成功并順利運營的關(guān)鍵。因此，在分析我國高速鐵路建設(shè)PPP項目融資面臨現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了創(chuàng)新型、可持續(xù)的高鐵項目PPP融資模式，并提出了相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：高鐵建設(shè)；PPP項目；融資模式

中圖分類號：F83文獻標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.29.051

1引言

高鐵是國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，高鐵建設(shè)也是經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分。如此大規(guī)模的建設(shè)，巨額資金的投入必不可少，因此融資問題是高鐵建設(shè)中必須解決的重要問題。盡管近年來鐵路主管部門通過銀行貸款、資產(chǎn)證券化等方式不斷加大融資力度，但鐵路建設(shè)資金短缺、融資困難的問題仍然沒有得到根本解決。而PPP模式建立起的政府與私人資本利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作的共同體關(guān)系，為解決這一問題提供了有效途徑。

PPP模式是指政府與私營（國營）企業(yè)組織之間，為了合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是為了提供某種公共產(chǎn)品和服務(wù)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同（特許經(jīng)營合同或項目合同）來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成。許多學(xué)者從不同視角對PPP模式進行了探究，從PPP模式的必要性到相關(guān)法律基礎(chǔ)，涉及公路、電網(wǎng)等多個領(lǐng)域。Joaquim Miranda Sarmento等運用理論分析和經(jīng)驗研究的方法，淺析了PPP模式運用成功和失敗的因素，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了PPP模式的框架，討論了項目融資結(jié)構(gòu)和風(fēng)險分擔(dān)方式并剖析了組織結(jié)構(gòu)。Rachna Gangwar等將鐵路系統(tǒng)分為四十個因素，進一步探索了潛在的PPP分類并提出了PPP構(gòu)架以幫助決策者在宏觀層面進行項目抉擇。Yves Crozet針對法國的HSR項目提出了一個詳細的陳述，闡釋了鐵路設(shè)施總監(jiān)和法國公共部門是如何試著解決PPP模式在高速鐵路中應(yīng)用的風(fēng)險和瓶頸。嚴華東等論證了準經(jīng)營性PPP項目的可行性，并從PPP項目的補償主體、補償客體、補償目標(biāo)等方面設(shè)計了補償機制的實施框架以保證政府資本和社會資本利益均等化并實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。王海兵等在城市軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施中引入PPP模式，并在考慮城市軌道交通 PPP融資模式的運行環(huán)境、參與主體及工作職責(zé)、操作程序以及項目評價的基礎(chǔ)上，提出了我國城市軌道交通 PPP 融資模式的系統(tǒng)化方案。滕鐵嵐等通過案例分析的形式，倫敦地鐵的購買服務(wù)模式，北京地鐵4號線的“A+B”模式等在此基礎(chǔ)上提出了城市軌道交通PPP項目回報機制的設(shè)計要點。Vialeta Khmel等基于PPP模式在高速公路融資建設(shè)中的應(yīng)用，和融資方式多元化提出了算法以便更精準的選擇可行的財務(wù)資源。隨著我國城市化進程的不斷加快，僅僅依靠政府投資難以滿足其發(fā)展的需要，胡寰通過對融資運作模式思路的論述，提出PPP模式在我國城市軌道交通建設(shè)應(yīng)用中的建議。

2高速鐵路建設(shè)PPP項目融資現(xiàn)狀

高鐵建設(shè)初始投資大、回收周期長、客流量的不確定性，PPP項目的私人投資者和其他利益相關(guān)者一般會承受較大的風(fēng)險，包括政治風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、市場風(fēng)險、信用風(fēng)險和經(jīng)營風(fēng)險等。在我國現(xiàn)階段特定的社會經(jīng)濟形勢和鐵路系統(tǒng)政企不分、產(chǎn)權(quán)不清晰的體制環(huán)境下，國家預(yù)算內(nèi)投資比重已大幅度下降，鐵路建設(shè)資金中通過市場融資的比例仍然比較低，利用外資進行鐵路建設(shè)的籌集渠道仍然封閉。盡管近年來鐵路主管部門通過銀行貸款、資產(chǎn)證券化等方式不斷加大融資力度，但鐵路建設(shè)資金短缺、融資困難的問題仍然面臨一系列的問題。第一，融資渠道狹窄，手段單一。高鐵建設(shè)周期長，需要大量的中長期資本作為支撐，然而，目前高鐵建設(shè)資金主要來源于自有資金，回報率的不確定性使其難以吸引社會資本的參與。第二，社會資本風(fēng)險大，資本退出機制不健全。社會資本流動性低，資本投入之后難以轉(zhuǎn)讓，資本回收周期長，若投資失敗，社會資本為末位償還順位，有可能血本無歸。第三，融資成本高，貸款審批難。商業(yè)銀行貸款審批周期長，且需要對貸款的抵押物、質(zhì)押物、信用保證進行審核以降低資金的風(fēng)險；相對于股權(quán)融資，成本高。第四，法律體系不健全。盡管相關(guān)部門出臺了關(guān)于PPP融資模式的規(guī)定，如《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔 2014〕76 號）、 《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔 2014〕113 號）、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔 2015〕21 號），但相關(guān)條文并未就如何保障各方利益，如何進行風(fēng)險分擔(dān)等問題予以規(guī)定。

3高速鐵路建設(shè)項目PPP融資模式構(gòu)建

鑒于上述高鐵PPP項目面臨的融資問題，為滿足高鐵建設(shè)的資金需求，有必要構(gòu)建創(chuàng)新型、可持續(xù)的融資模式?？傮w思路如下：根據(jù)高鐵項目的資金需求特征，對各類股權(quán)資本、債權(quán)資本以及股權(quán)和債權(quán)雙重資本進行結(jié)構(gòu)化設(shè)計，使高鐵項目生命周期所需的資金期限與所籌資金的特征相匹配，形成可持續(xù)的高鐵PPP融資模式。

3.1優(yōu)化融資結(jié)構(gòu) 控制資本成本

股權(quán)資本具有穩(wěn)定性、長期性、資本成本高的特征，而債權(quán)資本具有周期性、變動性、資本成本低，到期需要償還本息。高鐵項目建設(shè)周期長，資本回收期長，預(yù)期收益具有不確定性，因此在建設(shè)期應(yīng)該籌集較高的權(quán)益資本，輔助以較低的債權(quán)資本，此時項目整體的資本成本較高，不能發(fā)揮債務(wù)資本的杠桿作用；當(dāng)高鐵項目進入運營初期，有了一定的自有現(xiàn)金流量，則可以提高債權(quán)資本的比例以發(fā)揮財務(wù)杠桿的作用，降低高鐵項目整體的資本成本；當(dāng)高鐵項目運營進入成熟期，收益趨于穩(wěn)定，有了較高的自由現(xiàn)金流，則可以在最大程度利益?zhèn)鶆?wù)資本的杠桿作用，使高鐵項目的資本成本最低，整體價值最大化。

3.2開拓融資渠道 豐富融資手段

高鐵建設(shè)項目初始投資巨大，單一的資金來源很難滿足這一巨額投資，必須拓展資金來源。股權(quán)融資高風(fēng)險高回報的特征在高鐵項目中并不顯著，因此可以采用更為靈活的夾層融資，如可轉(zhuǎn)債、認股權(quán)證、優(yōu)先股等，作為股權(quán)資本與債權(quán)資本之間的過渡。可以降低資本成本，汲取股權(quán)和債權(quán)的優(yōu)勢。信托基金吸收大眾資本進行專業(yè)化投資運作，期限長，資金量大，為確保投資者獲得收益，信托資金可以中期資本和夾層資本或債權(quán)資本的形式投資高鐵PPP項目；為降低風(fēng)險，高鐵信托基金可以上市以提供流動性。此外，可以結(jié)合高鐵項目的生命周期和各融資方式的特點匹配其它資本金，如互聯(lián)網(wǎng)金融資本、產(chǎn)業(yè)基金、金融機構(gòu)資本、預(yù)期收益質(zhì)押資本等；同時可以適當(dāng)?shù)囊刖惩赓Y本，充分利用其管理經(jīng)驗。endprint

3.3建立資本流動和退出機制

現(xiàn)有高鐵PPP項目各資本的流動性差，流動性具有一定的期權(quán)價值，提高資本的靈活性和流動性在一定程度上會吸引社會資本的參與，進而使高鐵PPP項目平穩(wěn)運行。2014年國家發(fā)改委在《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》 提出政府方要“依托各類產(chǎn)權(quán)、 股權(quán)交易市場，為社會資本提供多元化、 規(guī)范化、 市場化的退出渠道”。比如：在全國范圍構(gòu)建PPP項目股權(quán)交易平臺，使高鐵PPP項目資本可以在平臺上自由流通和轉(zhuǎn)讓，吸引更多的社會資本參與高鐵建設(shè)項目；在高鐵項目運營步入成熟后，可以使項目資本在主板或新三板上市交易，這樣流動性更大、退出成本更低。

4豐富和完善高鐵PPP融資模式的政策建議

高鐵PPP項目融資的成功僅靠可持續(xù)的融資模式是難以實現(xiàn)的，需要完善相關(guān)政策，提供硬件支持。

4.1建立健全相關(guān)法律體系

高鐵PPP項目作為新型的融資方式需要完善的法律條文作為依據(jù)，而傳統(tǒng)的物權(quán)法、擔(dān)保法、商業(yè)銀行法等并未對PPP相關(guān)問題予以詳盡的解釋，立法跟不上實踐的發(fā)展。PPP融資模式涉及保險法、合同法、稅法等諸多法律，因此政府需要針對PPP融資面臨的潛在問題和過去顯現(xiàn)的問題完善相關(guān)立法工作，健全關(guān)于PPP融資項目運行的交易流程、規(guī)定和標(biāo)準化交易過程，確保公平公正公開，協(xié)調(diào)金融機構(gòu)建立針對PPP項目的貸款流程和審核標(biāo)準。

4.2完善管理體制 健全管理體系

鑒于高鐵建設(shè)初始投資大、回收周期長、預(yù)期收益不確定，PPP項目的私人投資者和其他利益相關(guān)者一般會承受較大的風(fēng)險，包括政治風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、市場風(fēng)險、信用風(fēng)險和經(jīng)營風(fēng)險等。因此，為了吸引私人部門參與到基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)中，政府部門需要形成專門的管理機構(gòu)對PPP項目實施有效監(jiān)管，確定合理的風(fēng)險分配原則。為使PPP項目運作成功，政府可以提供多種形式的優(yōu)惠政策，包括允許私人資本出租高鐵附近攤位、政府補貼、政府擔(dān)保、稅收優(yōu)惠、限制性競爭擔(dān)保等，這在很大程度上會降低私人部門的建設(shè)和經(jīng)營風(fēng)險。

5結(jié)語

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和人們生活水平的提高，企業(yè)和個人對運輸工具速度和安全性的要求越來越高，而高鐵技術(shù)的快速發(fā)展迎合了這一需求。然而，現(xiàn)有財政難以滿足高鐵建設(shè)需要的巨額投資。本文將PPP模式引入高鐵建設(shè)，并從協(xié)議雙方的角度構(gòu)建持續(xù)性的高速鐵路建設(shè)PPP項目融資模式；同時為確保高鐵建設(shè)PPP項目的成功并順利運營，豐富和完善了高鐵PPP融資模式的政策建議，不僅緩解了政府部門資金不足的問題，也在一定程度上降低了社會資本的風(fēng)險。

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