村委會罷免的制度缺陷及其彌合研究

王梅莉

摘要：村民通過選舉將一部分自治權(quán)利委托給村委會組織實施，為了保障權(quán)力行使的正確方向，法律賦予村民罷免村委會及成員的權(quán)利。由此對村莊權(quán)力造成壓力，進而發(fā)揮權(quán)力監(jiān)督作用。但是，制度缺陷導致罷免事件常流于形式。針對這一事實，在梳理罷免制度規(guī)定缺陷的基礎(chǔ)上，進一步提出罷免制度完善的初步建議。

關(guān)鍵詞：村委會罷免；制度缺陷；彌合研究

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.29.066

從1998年到2010年的《村組法》，罷免制度在實踐中不斷摸索完善，各省市對地方選舉辦法也進行了完善，但是，由于地區(qū)之間民主發(fā)展程度和政治格局的不一致，各地區(qū)對罷免制度及政策趨勢把握不同，造成部分地區(qū)的制度創(chuàng)新缺乏上位法依據(jù)，甚至違背上位法規(guī)定。本文主要從罷免提出、罷免受理、罷免表決、罷免懲戒四個方面分別說明罷免制度存在的缺陷和對策。

1村委會罷免的制度規(guī)定缺陷

1.1罷免提出的缺陷

首先，從罷免提出主體來看，《村組法》將罷免主體分為五分之一以上有選舉權(quán)的村民和三分之一以上的村民代表，這是對舊法的突破和創(chuàng)新。但像廣東、海南等省份賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府罷免建議權(quán)的做法，從理論上缺乏上位法的支持和依據(jù)，容易造成行政權(quán)力干涉的后果。其次，《村組法》并未對初次和再次提出罷免的時間作出規(guī)定，導致頻繁罷免現(xiàn)象嚴重影響村委會工作，雖然福建、浙江等省份對再次罷免時間做了規(guī)定：“一年以內(nèi)不得以同一事實再次提出罷免請求?！钡且荒陼r間有限制村民罷免自由的嫌疑，同時助長村委會違背民意的勇氣。再次，罷免提出形式不統(tǒng)一?！洞褰M法》和地方選舉辦法都要求罷免提出需要聯(lián)名，但陜西、海南等省份還要求以出面形式提出。筆者認為罷免要求應該具有不可撤銷的法律效力，防止出現(xiàn)半途而退的村民，導致罷免流于形式而最終流產(chǎn)。最后，罷免理由規(guī)定不合理?！洞褰M法》要求說明罷免理由，本意是為了督促村民做出理性的罷免決定。但地方選舉辦法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對罷免理由核實的權(quán)利。為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村務(wù)的提供機會，嚴重削弱村民罷免的積極性和主動性，影響罷免制度的發(fā)展和完善。

1.2罷免受理的缺陷

首先，受理主體規(guī)定不合理，2010年的《村組法》沒有明確罷免受理主體，多數(shù)地方選舉辦法將受理主體規(guī)定為村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，如江省、海南等省份規(guī)定：“罷免要求應向村民委員會提出，村委會聲明不主持的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府召集村民會議投票表決?！钡鞯仄毡榉从?，罷免會議難以啟動，尤其村委會集體被提出罷免要求時，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府召集和主持罷免會議有干涉村務(wù)嫌疑。其次，罷免審查主體不合理。《村組法》沒有明確罷免理由的審查機構(gòu)，但地方選舉辦法賦予村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、民政部門審查罷免理由的權(quán)利，但只限于形式審查，罷免理由不應該成為影響罷免啟動的因素。但正好為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會聯(lián)合阻撓罷免提供機會。再次，缺乏撤銷罷免要求的前置程序。地方選舉辦法都僅對職務(wù)自行終止和主動辭職方面作了規(guī)定，而缺乏撤銷罷免要求的情形。明確撤銷罷免要求的情形，能夠在節(jié)約罷免成本的前提下合理化解糾紛。最后，《村組法》并沒有任何程序和時限規(guī)定，地方選舉辦法對罷免受理時限有不同規(guī)定，但規(guī)定過于籠統(tǒng)且存在不合理，為村委會故意延遲受理時間提供借口，導致罷免要求經(jīng)常被擱置。

1.3罷免表決程序的缺陷

第一，村民會議召集和主持主體不合理。如上文所述，村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為罷免會議的召集主體都有不合理之處。而當鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有履行督促職責或督促無效以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拒絕召集村民會議的情況下應該如何處理罷免請求并不明確。同時，召集和主持主體同一很難保證罷免程序的公平公正，不符合村民自治原則。第二，罷免程序規(guī)定缺失。《村組法》和地方選舉辦法中都缺失對罷免表決方式、計票方式、投票方式、是否當場公布結(jié)果等的規(guī)定，不利于對罷免工作的指導和規(guī)范，容易使罷免程序陷入混亂。第三，罷免投票政策的缺陷?！洞褰M法》沒有規(guī)定罷免投票政策，但某些地方選舉辦法明確規(guī)定不實行委托投票和流動票箱等投票政策，無疑剝脫了村民的罷免權(quán)。因此，罷免案往往在此受阻，無法成功進行。

1.4罷免懲戒的缺陷

首先，從村民角度出發(fā)，《村組法》和地方選舉辦法都沒有提出規(guī)范村民罷免行為的法律條文。從人的有限理性和村民法律素質(zhì)出發(fā)，罷免過程中勢必會有不當或違法行為，尤其罷免受阻時，最有可能出現(xiàn)違法的罷免行為。另外，宗族競爭干擾罷免程序，形成宗族之間的相互罷免，而法律規(guī)定的缺失，使村民沒有標準去判斷和衡量自己的行為到底是否違法。其次，罷免對象為了維護在村委會中的既得利益，會想盡辦法阻止罷免程序。但是法律卻沒有本著維護村民罷免權(quán)的需求，而明確罷免選舉過程中村委會成員的不當行為和法律責任。這不僅為村委會成員干預罷免選舉過程提供了制度空間，從一定程度上助長了村委會成員肆意侵犯村民罷免權(quán)的行為。最后，無救濟則無權(quán)利，任何一項權(quán)利都應該有自己的救濟途徑。而罷免權(quán)利的救濟途徑是現(xiàn)存法律規(guī)定的盲區(qū)，行政救濟和司法救濟都無跡可尋。罷免作為一種權(quán)力監(jiān)督和制約方式，如果缺乏有效的救濟途徑，必然會導致權(quán)力的尋租行為，這將嚴重打擊村民監(jiān)督村委會的積極性，進一步惡化村委會與村民之間的關(guān)系。

2村委會罷免制度完善的初步建議

2.1完善罷免提出要求

首先，明確罷免提出主體。從地方選舉辦法可以看出，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出罷免建議的都是在村委會成員出現(xiàn)違法違紀等重大過錯行為的前提下，這種情況適用于職務(wù)自行終止條例，另外，必須明確罷免建議權(quán)的含義：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將提出的罷免建議交由村民考慮，最后由村民決定是否提出罷免要求。從罷免實踐經(jīng)歷來看，村民罷免需要一個政治組織力量作為依靠才能順利進行。筆者認為法律在明確罷免建議的概念下，應該保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的罷免建議權(quán)，這樣既不違背“誰選舉誰罷免”的原則，又能提高罷免效率。其次，取消罷免理由。罷免理由的目的是為了防止惡意及頻繁罷免的行為，但也為村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干涉提供制度空間。筆者認為從以下方面考慮應該取消罷免理由：罷免是激勵監(jiān)督手段而非懲罰手段；形式審查說明有無罷免理由并不應該是影響罷免程序能否啟動的因素；書面提出形式具備法律效力，意味著村民要對自己的罷免行為承擔相應的法律后果，能夠督促村民慎重選擇；再次，統(tǒng)一罷免提出形式。在筆者看來，出面提出形式具有不可撤銷的法律效力，能夠有效監(jiān)督村民正確行使罷免權(quán)，是對村民罷免意愿和罷免行為的真實記錄，既能防止罷免程序半途而廢，又能有效克服村委會以聯(lián)名人數(shù)不夠的理由拒絕召開村民會議。鑒于書面提出方式的這些價值及意義。筆者認為《村組法》第16條應該明確這一規(guī)定，各個地方選舉辦法也應實現(xiàn)統(tǒng)一并嚴格落實在罷免實踐中。最后，明確初次和再次罷免時間。為了防止惡意罷免，維護村莊秩序?！洞褰M法》和地方選舉辦法應該借鑒一些市級和省級成功的罷免經(jīng)驗，對再次罷免時間做統(tǒng)一規(guī)定。筆者建議《村組法》及地方選舉辦法應該增加“提出罷免村委會成員應在新當選的村委會上任工作一年之后，村務(wù)監(jiān)督機關(guān)提出的罷免要求除外?！焙汀傲T免沒有通過的全體村民應積極支持村委會工作，沒有新的事實和理由，六個月內(nèi)不得再次提出罷免要求?！钡膬蓷l規(guī)定。endprint

2.2明確罷免受理規(guī)定

首先，確定罷免受理主體。從罷免實踐看，無論是村委會還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都不適宜成為罷免受理主體。筆者建議效仿天津市設(shè)立專門的罷免委員會。作為一個臨設(shè)團體，不受權(quán)力控制，能夠有效防止賄賂、拉攏等舞弊行為，同時避免村委會及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干涉。因此，筆者建議將罷免委員會作為唯一合法的罷免受理主體。同時對罷免委員會的組成及成員的任職資格作嚴格要求。其次，明確撤銷罷免要求的情形。明確撤銷罷免要求的情形既能節(jié)約罷免成本又有利于村莊和諧。因此，筆者建議從以下幾方面明確撤銷罷免要求的情形。第一，上面聯(lián)名人數(shù)沒有達到法定要求。第二，罷免會議召開之前，被罷免對象經(jīng)個人努力博得村民諒解，罷免程序取消。第三，被罷免的村委會成員自動提出辭職。第四，滿足職務(wù)自行終止情形的。再次，確定罷免審查的主體和對象。遵循“誰受理誰審查”的原則，筆者認為理由審查應由罷免委員會執(zhí)行，根據(jù)上文罷免不需要說明理由的論證，罷免審查不應該包括對罷免理由真實性的審查。而應該主要針對罷免聯(lián)名人數(shù)是否滿足要求，罷免是否有理由，罷免形式是否以書面提出等。這樣既利于避免村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉罷免，又維護了村民的罷免自由權(quán)。最后，統(tǒng)一規(guī)定罷免審理的時限。為了防止罷免要求被擱置，完善罷免時限是維護村民罷免權(quán)利，保障罷免程序順利實施的根本條件。筆者認為罷免程序的時限規(guī)定應從以下幾方面完善：（1）罷免要求提出后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在3日內(nèi)組織村民會議選舉罷免委員。（2）罷免委員會接到罷免要求后，應在7日內(nèi)對罷免人數(shù)和罷免理由進行審查并公布結(jié)果。（3）罷免委員會應在審查通過之后的20天內(nèi)組織村民登記并核對、公布選民名單。（4）選民名單公布后的10天內(nèi)確定罷免大會日期和地點，并在召開前7日公布會議時間、地點，罷免表決結(jié)束后應該當場公布罷免結(jié)果。

2.3理順罷免表決程序

首先，明確罷免會議的召集和主持主體，上文已經(jīng)指出罷免委員會作為罷免受理機構(gòu)的合理之處，本文在此就不過多贅述。其次，具體罷免會議的表決程序。為了彌補當前法律法規(guī)的缺陷，完善罷免制度，筆者認為應該從以下幾方面完善罷免會議的表決程序：（1）罷免會議召集人說明罷免目的和注意事項；（2）罷免申請人宣讀罷免理由，罷免對象提出申辯；（3）調(diào)查組呈現(xiàn)調(diào)查取證結(jié)果；（4）無記名投票表決，設(shè)立秘密寫票處同時公開唱票；（5）當場公布罷免結(jié)果。最后，為了保護村民的罷免權(quán)利，保證罷免和選舉在村民自治中的同等地位。筆者認為半罷免和選舉應該具備同樣的選舉投票方式。也就是說流動票箱和委托投票的應該被應用到罷免會議的投票方式中，這是對村民罷免權(quán)利的基本尊重。

2.4完善罷免懲戒規(guī)定

罷免懲戒是對罷免行為的一種監(jiān)督方式，除了完善法律法規(guī)以外，還應該加強行政監(jiān)督。首先，法律上建立對村民罷免權(quán)利的司法救濟途徑，當鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會嚴重干預或阻礙罷免程序啟動時，村民可以通過行政訴訟的方法尋求司法救濟。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、公安機關(guān)等組織機構(gòu)應該加強履行對罷免活動的行政監(jiān)督職責，既要監(jiān)督村民的罷免行為是否屬于制度參與，又要監(jiān)督村委會是否存在反罷免的非法行為。對于非制度參與的罷免行為和反罷免的非法行為，要及時給予制止并采取行政處分，對于構(gòu)成犯罪的行為要嚴格追究刑事責任。

3總結(jié)

村委會罷免是村民自治和民主監(jiān)督的集中體現(xiàn)，對我國村民自治的完善發(fā)展有至關(guān)重要的作用，罷免制度是罷免實踐的理論和方向引導。但是，目前法律法規(guī)的缺陷導致罷免實踐阻力重重。因此，完善法律法規(guī)是村民罷免成功進行的首要前提。

參考文獻

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