土地規(guī)劃與城市規(guī)劃的統(tǒng)籌關(guān)系研究

賈麗+方維玉

摘 要： 進入新世紀以后，伴隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的推進，土地規(guī)劃與城市規(guī)劃之間的關(guān)聯(lián)越來越重要，對土地進行科學(xué)有效的規(guī)劃，能實現(xiàn)土地資源的合理利用，從而促進城市規(guī)劃的開展，最終實現(xiàn)城市的快速發(fā)展。而城市規(guī)劃的科學(xué)合理，可以為土地優(yōu)化設(shè)定良好格局，確保土地資源的正確使用。因此，在實際中，對土地規(guī)劃與城市規(guī)劃的統(tǒng)籌關(guān)系進行全面研究，具有十分重要的意義。

關(guān)鍵詞： 土地規(guī)劃；城市規(guī)劃；統(tǒng)籌

前言

進入新世紀以后，我國城市化建設(shè)步伐越來越快，而城市規(guī)劃問題也成為社會各界廣泛關(guān)注的重點話題。城市規(guī)劃是實現(xiàn)城市協(xié)調(diào)發(fā)展、土地優(yōu)化配置的關(guān)鍵。而在城市發(fā)展中，土地規(guī)劃和城市規(guī)劃是十分重要的兩項規(guī)劃，前者是土地資源、空間資源合理利用的基礎(chǔ)，后者是城市經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的依據(jù)。在實際中，受各種因素的影響，兩者存在相互脫節(jié)的情況，鑒于此，探究土地規(guī)劃與城市規(guī)劃的統(tǒng)籌發(fā)展顯得很有必要。

1.土地規(guī)劃與城市規(guī)劃的基本內(nèi)容

土地組織的的布局和配置為土地規(guī)劃，主要是通過經(jīng)濟、工程和技術(shù)等方法科學(xué)的開發(fā)和利用土地，一般情況下，土地規(guī)劃是由各個地區(qū)的人民政府組織編制的，編制的內(nèi)容包含土地利用總體規(guī)劃和專項規(guī)劃等，其基本任務(wù)為保護耕地，在這一前提下，科學(xué)合理的統(tǒng)籌規(guī)劃土地，開發(fā)和整理土地，高效的利用土地。城市規(guī)劃一般情況下是由當?shù)氐某鞘腥嗣裾M行組織安排的，其目標為發(fā)展城市經(jīng)濟和社會，并使得城市的性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向等得到確定，進而便于安排和部署城市布局及建設(shè)。城市規(guī)劃的任務(wù)主要是科學(xué)合理的規(guī)劃城市，讓城市得到協(xié)調(diào)的發(fā)展，最終獲得良好的環(huán)境效益、經(jīng)濟效益和社會效益等。從規(guī)劃范圍來講，土地組織和城市規(guī)劃之間的關(guān)系屬于面、點或是整體、部分之間的關(guān)系，也就是說城市規(guī)劃屬于土地規(guī)劃中的一部分。

2.土地規(guī)劃與城市規(guī)劃存在的矛盾

2.1 規(guī)劃思路不同

對于土地規(guī)劃，其大體思路是由上級下達建設(shè)用地、耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積等指標，從而實現(xiàn)對土地需求的引導(dǎo)、制約，土地規(guī)劃強調(diào)剛性控制。而在城市規(guī)劃中，這種從上到下的控制指標是不存在的，城市規(guī)劃是對城市的多方面因素進行綜合考慮，如社會、人文、經(jīng)濟、歷史、地理、資源等，城市規(guī)劃是以城市發(fā)展、市場經(jīng)濟的規(guī)律為依據(jù)，對城市的發(fā)展目標、規(guī)模進行設(shè)計。在很多時候，地方政府都會將城市規(guī)劃看做是城市發(fā)展的重心，這就導(dǎo)致城市規(guī)劃和土地規(guī)劃之間存在一定的沖突。

2.2 參數(shù)統(tǒng)計口徑不同

對于土地規(guī)劃和城市規(guī)劃，兩者在參數(shù)統(tǒng)計口徑上也有一定差異，首先是用地指標上，土地規(guī)劃涉及到的人均建設(shè)用地指標可以分為兩個方面，一方面是農(nóng)村居民點用地指標，另一方面是城鎮(zhèn)居民點用地指標，為了確保耕地總量可以達到動態(tài)平衡，建設(shè)用地的均量和總量都必須符合耕地保有指標。而對于城市規(guī)劃，在考慮人均建設(shè)用地時，并不需要考慮目標年耕地保有量、耕地水平規(guī)劃，而是參考相關(guān)城市建設(shè)用地標準進行。其次，在人口上，土地規(guī)劃將城市、建制鎮(zhèn)建成范圍的人口定義為城鎮(zhèn)人口，包括農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口、集體戶人口等，并沒有涉及到流動人口。而在城市規(guī)劃中，將居住在建區(qū)內(nèi)1年以上的人口看做城市人口，涉及到流動人口。

2.3 法律地位不同

從法律方面來講，土地規(guī)劃的約束力同宏觀控制之間沒有得到很好的體現(xiàn)。部分法律法規(guī)僅是簡單描述了不同級別政府部門對土地資源的總體利用規(guī)劃編制責(zé)任，但在實際規(guī)劃的時候，沒有明確的規(guī)定宏觀控制對象、土地總體利用規(guī)劃法律約束力、規(guī)劃實施方法和違反規(guī)范處置措施等。但城市規(guī)劃具有明確的法律規(guī)范，如《城市規(guī)劃法》，其明確規(guī)范了相關(guān)責(zé)任和相關(guān)制度等。

3.土地規(guī)劃與城市規(guī)劃的統(tǒng)籌發(fā)展對策

3.1 兩者整體思路的統(tǒng)籌

國民經(jīng)濟及社會發(fā)展規(guī)劃的逐漸深入為區(qū)域規(guī)劃，在區(qū)域規(guī)劃中土地規(guī)劃和城市規(guī)劃為較為重要的兩方面。從時間角度出發(fā)，城市規(guī)劃和土地規(guī)劃應(yīng)該統(tǒng)籌制度，在編制城市規(guī)劃的時候應(yīng)兼顧土地規(guī)劃，主要是因土地規(guī)劃的合理性直接影響城市總體發(fā)展狀況，因此，在城市規(guī)劃內(nèi)容中土地規(guī)劃占據(jù)一定地位。同時，在規(guī)劃土地的時候，也應(yīng)該兼顧城市規(guī)劃，因為城市土地規(guī)劃的合理性直接影響城市發(fā)展的總體標準。從空間角度來看，城市規(guī)劃和土地規(guī)劃應(yīng)該互補互利。為很好的實現(xiàn)上述狀況，首先應(yīng)彈性規(guī)劃，也就是說規(guī)劃的時候應(yīng)留有一定的空間，根據(jù)時間地點等進行調(diào)整，避免重復(fù)規(guī)劃。其次，應(yīng)該保證協(xié)調(diào)規(guī)劃，在城市區(qū)域規(guī)劃過程中，不能片面的強調(diào)某一區(qū)域規(guī)劃，也不能單純看重城市規(guī)劃，要充分意識到城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的相互促進作用，明確土地規(guī)劃對城市規(guī)劃的重要意義，在城市發(fā)展，實現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)，保證共同發(fā)展。最后，要確保多元規(guī)劃，在進行土地規(guī)劃、城市規(guī)劃編制中，要明確規(guī)劃目標，不能片面的追求城市經(jīng)濟發(fā)展，還需要對社會效應(yīng)、環(huán)境等進行全面考慮，最終實現(xiàn)城市的全面發(fā)展。

3.2 兩者發(fā)展途徑的統(tǒng)籌

對于土地規(guī)劃和城市規(guī)劃，兩者的主管行政部門不同，在這種分離的管理體制下，使得土地規(guī)劃、城市規(guī)劃的側(cè)重點、標準、目標存在很大的差異，加上兩個主管行政部門之間不能及時進行溝通聯(lián)系，這就會對土地規(guī)劃和城市規(guī)劃的統(tǒng)籌發(fā)展帶來影響。因此，在實際中，為了實現(xiàn)土地規(guī)劃和城市規(guī)劃的統(tǒng)籌，必須制定統(tǒng)一的規(guī)劃體制，形成從上到下相互結(jié)合的規(guī)劃管理體系。這種管理體系可以實現(xiàn)城市整體利益的協(xié)調(diào)，能更好的進行統(tǒng)一行政指令，有利于規(guī)劃效果的提高。同時構(gòu)建從上到校相互結(jié)合的規(guī)劃體系可以實現(xiàn)城市規(guī)劃中，土地規(guī)劃與城市規(guī)劃的相互結(jié)合，能防范各自為戰(zhàn)、相互脫節(jié)的情況，此外，還可以滿足上級規(guī)劃的執(zhí)行力要求，有利于城市建設(shè)和土地利用效率的提升。再次，這種相互結(jié)合的模式，可以及時糾正規(guī)劃過程中出現(xiàn)的問題，避免造成資源浪費的情況。

3.3 從制度上推進兩個規(guī)劃統(tǒng)籌

從法制上看，當前城市規(guī)劃涉及到的法律體系有《城市規(guī)劃法》，這使得城市規(guī)劃比土地規(guī)劃更加具有可操作性，其嚴肅性也更強，而土地規(guī)劃則缺乏相應(yīng)的法律支撐。伴隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，市場環(huán)境已經(jīng)全面滲透在各個領(lǐng)域，而在統(tǒng)籌規(guī)劃中，行政屬性還比較強，不管是在土地規(guī)劃過程中，還是在城市規(guī)劃中，都會忽略市場經(jīng)濟的規(guī)律，沒有對客觀的供求關(guān)系進行分析，主觀行事嚴重，使得規(guī)劃與經(jīng)濟發(fā)展符合，鑒于此，為了更好的實現(xiàn)土地規(guī)劃和城市規(guī)劃的統(tǒng)籌發(fā)展，必須對制度進行創(chuàng)新。首先是要注重法律制度的完善，要盡快完善與土地規(guī)劃相關(guān)的制度，切實推進土地規(guī)劃的科學(xué)化、規(guī)范化進行，同時也為土地規(guī)劃與城市規(guī)劃的統(tǒng)籌提供法律依據(jù)。其次要注重環(huán)境制度的創(chuàng)新，要積極打破以往行政主導(dǎo)、市場為輔的陳舊模式，要堅持以市場運行為基礎(chǔ)，以行政干預(yù)為輔，充分尊重市場經(jīng)濟規(guī)律，為土地規(guī)劃與城市規(guī)劃的統(tǒng)籌提供良好環(huán)境。

4.總結(jié)

對于土地規(guī)劃與城市規(guī)劃，兩者雖然存在諸多不同之處，但是在城市經(jīng)濟發(fā)展的整體上，兩者是可以實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展的，具有相互補充、相互促進的作用，土地規(guī)劃是城市規(guī)劃的坐標，可以為城市規(guī)劃指明方向，而城市規(guī)劃可以為土地規(guī)劃的科學(xué)開展提供基礎(chǔ)。因此，在實際中，必須注重土地規(guī)劃與城市規(guī)劃的統(tǒng)籌發(fā)展，從而全面促進城市發(fā)展建設(shè)。■

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