基于結構視角的國家高新區(qū)政策創(chuàng)新路徑研究

黎曉奇+++柯水發(fā)+++齊林

摘要：文章從結構的視角對我國高新區(qū)政策進行了分析，提出當前國家高新區(qū)政策存在的結構性問題?；诠┙o側結構性改革的視角對我國高新區(qū)未來發(fā)展方向、特征、需求進行了分析，提出高新區(qū)發(fā)展及其對政策需求的趨勢。對政策結構性問題和發(fā)展新需求進行對比分析，從供給側的角度研究如何使政策創(chuàng)新過程服務于結構調(diào)整，并提出未來我國高新區(qū)政策創(chuàng)新方向和路徑，為高新區(qū)政策研究和實踐提供理論參考。

關鍵詞：高新區(qū)；結構視角；政策創(chuàng)新

一、 引言

我國高新區(qū)自出現(xiàn)以來，經(jīng)過多個發(fā)展階段，逐漸形成了較為成熟的發(fā)展理念、建設模式和區(qū)域布局，為國家發(fā)展注入了創(chuàng)新的活力。從總體上看，30年以來，在推動經(jīng)濟增長中、在激發(fā)區(qū)域創(chuàng)新活力中、在探索新機制新模式的過程中，高新區(qū)都發(fā)揮著“排頭兵”的作用，在全國各地支撐起了創(chuàng)新經(jīng)濟的“陣地”，為國家分擔了經(jīng)濟下行的壓力，在市場經(jīng)濟的浪潮中勇立潮頭。

“十二五”期間，146家國家級高新區(qū)實現(xiàn)營業(yè)收入25萬億元，年均增長17.4%，凈利潤1.6萬億元。培育和引領了以下一代互聯(lián)網(wǎng)、集成電路、新能源、納米材料為代表的新型產(chǎn)業(yè)。打造了人才、創(chuàng)新資源的集聚區(qū)，培養(yǎng)了多層次的創(chuàng)新型人才隊伍，掌握了一批具有自主知識產(chǎn)權的關鍵技術。探索出產(chǎn)城融合發(fā)展模式，建設出科技新城和“雙創(chuàng)”城鎮(zhèn)，為新型城鎮(zhèn)化建設提供了新模式和新方案。有20多家國家高新區(qū)生產(chǎn)總值占所在城市比重超過30%，在相關區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)了創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的目標。高新區(qū)走在經(jīng)濟發(fā)展的前列，卻又能緊密地與經(jīng)濟社會發(fā)展關聯(lián)，早已成為帶動經(jīng)濟發(fā)展的增長極。

理論界和對于高新區(qū)政策的研究主要集中在政策效果評價、政策變遷路徑、國外政策借鑒、政策體系梳理等方面。對于高新區(qū)政策的結構性問題和新的發(fā)展需求研究相對較少，相關研究成果對于高新區(qū)一線的指導借鑒效果相對不足?！秶腋咝录夹g產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》提出，到“十三五”末，國家高新區(qū)數(shù)量要達到240家左右。高新區(qū)的快速發(fā)展，對理論研究也提出了新的要求，需要從最新實踐經(jīng)驗出發(fā)，進一步豐富政策創(chuàng)新的理論研究，為高新區(qū)政策研究領域提供新的素材，為政策制定提供更多的參考。

二、 我國高新區(qū)政策創(chuàng)新過程中存在的結構性問題

1. 企業(yè)需求與政策供給的結構性矛盾。高新技術企業(yè)對于政策的需求與所處環(huán)境息息相關，不同類型、不同階段、不同區(qū)域的企業(yè)需求有較大差異，雖然總體上集中在融資、信息資源、市場開拓、場地、中介服務、人才等方面，但需求結構又有所不同，且隨市場環(huán)境變化的很快，因此高新區(qū)政策創(chuàng)新有著很強的專業(yè)性、科學性。從供給角度看，主要依靠中央和相關部委出臺的系列政策，從全局、宏觀上進行頂層設計，并從投融資體系建設、高新企業(yè)認定、中介服務、平臺建設、體制改革、人才發(fā)展等方面發(fā)力，推動形成完善的政策體系，支持國家高新區(qū)的發(fā)展。從國家層面的政策來看，已經(jīng)形成了多種類、多層次、特色鮮明、結構完善的政策體系，但是要因地制宜的發(fā)揮好中央政策的效能，還需要體系化的配套政策。目前一些高新區(qū)經(jīng)常通過簡單的以文件落實文件的方式來貫徹中央的政策，或者從先進高新區(qū)照搬復制經(jīng)驗，使得政策供給和當?shù)仄髽I(yè)需求存在不匹配的問題。一方面，高新企業(yè)發(fā)展所需要的政策供給不足，另一方面，許多政策又和企業(yè)需求脫節(jié)，導致“有策無用”。從總量上看各地出臺的政策已經(jīng)很多，但發(fā)揮較大作用的卻相對較少，一些政策難以落地。面向整個產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈，并且能夠精準覆蓋到不同發(fā)展階段的政策體系尚未形成，許多高新區(qū)的現(xiàn)有政策結構與其發(fā)展步伐在一定程度上存在差距。

2. 政策結構同質(zhì)性過強制約競爭優(yōu)勢發(fā)揮。高新區(qū)政策的目標，是立足當?shù)刭Y源稟賦，充分聚焦所處區(qū)域的優(yōu)勢資源，降低制度性交易成本，形成良好的創(chuàng)新生態(tài)，進而培育出具有本地特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群。因此政策在一定程度上應該是高新區(qū)發(fā)展的“內(nèi)生變量”，與高新區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)結構、增長動力等緊密關聯(lián)。通過對其他地區(qū)成熟的政策進行簡單的照搬，而不結合本地特色加以改良，再好的政策也可能出現(xiàn)“水土不服”。例如北京中關村、上海張江的一些先行先試政策，是基于對所處區(qū)域資源條件和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的分析，以進一步優(yōu)化資源配置效率，放大優(yōu)勢為目標而制定的，忽視政策與功能定位的關系，就難以發(fā)揮政策效能，同時也可能產(chǎn)生同質(zhì)化的問題。目前一些高新區(qū)在平臺建設、發(fā)展動力、功能定位等方面存在趨同現(xiàn)象，而政策同質(zhì)性又加劇這一問題，導致資源錯配，本地優(yōu)勢未能充分發(fā)揮。高新區(qū)往往是所在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的“窗口”，區(qū)域發(fā)展、城鎮(zhèn)建設要有本地特色，而高新區(qū)正承擔著推動經(jīng)濟發(fā)展特色化的職責。政策的原創(chuàng)性并不一定是指要從無到有的創(chuàng)新，而是突出與所處區(qū)域資源優(yōu)勢、功能定位的匹配性，從而發(fā)揮出政策在推動高新區(qū)實現(xiàn)特色化發(fā)展、增強綜合競爭力的作用。

3. 政策門檻較高形成的供求不匹配。一些政策由于前置條件過于苛刻，形成了較高的門檻，限制了政策落地的效果。近年來，中央出臺的文件中多次提出政策的普惠性原則，從全國推廣的先行先試政策來看，普遍具有普惠性強的特點。普惠性政策的實施目標是通過降低政策門檻，調(diào)整以往通過制造“政策洼地”的做法，提升政策覆蓋面，形成全局性的政策紅利。推廣普惠性政策不僅僅是經(jīng)濟效率的問題，更體現(xiàn)著對公平正義和市場規(guī)律尊重。目前一些普惠性政策的制定目標是降低門檻，但是在政策落地效果上卻依然門檻較高，出現(xiàn)了“政策門檻低，適用門檻高”的情況。例如一些股權激勵政策由于其前置條件的篩選，使得滿足該政策條件的企業(yè)大都是發(fā)展速度較快的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，對該政策所形成的激勵需求不大，與此同時，許多小微企業(yè)或處于發(fā)展穩(wěn)定期的企業(yè)，迫切需要通過該政策來為企業(yè)注入新的活力，但是卻難以滿足前置條件。最后出現(xiàn)了適用政策的是不需要政策的，需要政策的往往被“攔在門外”的現(xiàn)象，形成政策適用范圍的結構性矛盾。

4. 協(xié)同能力不足制約政策落地效果。政策協(xié)同能力是影響政策落地效果的重要因素之一。政策協(xié)同面臨幾個方面的問題。一是政策與配套政策的結構性問題。好的政策如果缺乏好的配套政策，其效果就要大打折扣，例如股權和分紅激勵的配套政策如果不完善，就會使采取技術入股形式成立的公司出現(xiàn)“未收先稅”的負擔；政策過多容易增加執(zhí)行難度，使企業(yè)“卡死”在政策門口，甚至出現(xiàn)政策“打架”的情況。二是區(qū)域內(nèi)的政策實施對象的結構性問題。一些試點政策是面向某一類實施對象，但由于不同單位所屬性質(zhì)不同，有的是中央在地方的單位，有的是地方單位，導致不能享受同等的政策待遇，出現(xiàn)了“同區(qū)不同策”的問題。三是部門之間協(xié)同效率的結構性問題。隨著政策體系的不斷完善，許多高新區(qū)政策的實施效果正顯著提升。但是許多新政策的執(zhí)行往往涉及多個部門，不同部門之間由于管理機制方面缺乏有效銜接，使政策執(zhí)行面臨“磕磕絆絆”，在一定程度上降低了政策效率。endprint

三、 供給側結構視角下高新區(qū)發(fā)展的新特征

1. 聚焦本地特色的發(fā)展路徑。目前一些高新區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)同質(zhì)化的問題，并開始進行科學的調(diào)整，探索與當?shù)靥厣o密聯(lián)系的發(fā)展方向。強大的競爭優(yōu)勢，往往需要在獨特性塑造方面下功夫，需要把當?shù)氐奈幕厣c發(fā)展戰(zhàn)略進行有機融合，形成并放大核心競爭力。發(fā)揮好當?shù)氐谋容^優(yōu)勢，對于形成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢具有重要意義。比如一個地方文化產(chǎn)業(yè)并不發(fā)達，那么直接借鑒文化發(fā)達地區(qū)的政策或經(jīng)驗，并以此為依據(jù)將文化產(chǎn)業(yè)作為重點扶持方向，效果可能就不理想。經(jīng)濟發(fā)展有其自身規(guī)律，全國各地在制定發(fā)展規(guī)劃中越來越重視聚焦重點領域，發(fā)揮主要優(yōu)勢，打造主導產(chǎn)業(yè)，開始從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“大而全”向“專而強”轉變。未來的高新區(qū)將在培育、引導、壯大地方特色產(chǎn)業(yè)中發(fā)揮更加重要的作用，為所處區(qū)域發(fā)展提供“量身定做”的方案，在服務國家戰(zhàn)略布局的同時，與本地形成一體化的產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)揮出聯(lián)動的機制優(yōu)勢、結構優(yōu)勢。因此，未來高新區(qū)政策需要能適應這一發(fā)展方向，形成與高新區(qū)主導產(chǎn)業(yè)、地方支柱產(chǎn)業(yè)的三方聯(lián)動。

2. 聚焦產(chǎn)城融合的發(fā)展模式?！秶腋咝录夹g產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》中明確提出要建設宜居宜業(yè)園區(qū)，實現(xiàn)高新區(qū)產(chǎn)城融合協(xié)調(diào)發(fā)展。近年來，理論界已經(jīng)對高新區(qū)如何與城鎮(zhèn)化建設協(xié)同推進開展了一系列研究，主要集中在產(chǎn)業(yè)園區(qū)如何帶動城鎮(zhèn)建設、如何建設科技新城等方面。在國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的實踐中，也有了許多成果。例如以北京中關村、上海張江、天津等為代表的“一區(qū)多園”型的產(chǎn)城融合發(fā)展模式，為大城市如何通過高新區(qū)建設實現(xiàn)城市功能升級提供了經(jīng)驗。以蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)為代表的城鎮(zhèn)集群式的高新區(qū)建設，也逐漸形成了區(qū)域型產(chǎn)城融合發(fā)展方式。中國的高新區(qū)與西方發(fā)達國家的不同，發(fā)達國家是在完成城鎮(zhèn)化建設的基礎之上發(fā)展高新區(qū)，是目標單一的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。而我國則是在新型城鎮(zhèn)化推進的背景下建設高新區(qū)，高新區(qū)承擔著支撐城鎮(zhèn)化的職能，同時也需要通過城鎮(zhèn)化建設擴大內(nèi)需，在完善城市基礎設施、休閑、居住、教育、醫(yī)療、文化等方面實現(xiàn)協(xié)同推進，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)創(chuàng)新型創(chuàng)業(yè)。高新區(qū)本身就是一個小型科技城鎮(zhèn)，通過“蛙跳”式的發(fā)展，高新區(qū)在區(qū)域乃至全國范圍內(nèi)打造“飛地”，推動產(chǎn)業(yè)聚集，形成增長極，為高水平的城鎮(zhèn)建設提供了產(chǎn)業(yè)、人才、資本基礎。在產(chǎn)城融合發(fā)展方式下成長起來的高新區(qū)，其生命力和競爭力較高，推動形成的城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展能力較強。城鎮(zhèn)建設又為高新區(qū)的進一步完善和發(fā)展提供了支持，兩者協(xié)同推進，形成了具有中國特色的產(chǎn)城融合發(fā)展模式。

3. 從扶持型向功能型的結構性轉變。高新區(qū)發(fā)展模式的變遷是與經(jīng)濟轉型升級相伴的過程。早期的高新區(qū)主要通過提供資本、土地要素、優(yōu)惠政策實現(xiàn)企業(yè)聚集。之后逐步發(fā)展到以孵化器為重點的平臺建設，逐漸形成較為完善的服務體系。到現(xiàn)階段，一些發(fā)達高新區(qū)在發(fā)展理念、功能定位上已經(jīng)有了新突破，形成以創(chuàng)新制度供給、構建創(chuàng)新體系、培育創(chuàng)新文化為中心任務，以推動創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、人才鏈相互融合為目標，以培育具有全球競爭力的產(chǎn)業(yè)集群為戰(zhàn)略使命的綜合型創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)支撐系統(tǒng)。未來的高新區(qū)將圍繞新技術、新業(yè)態(tài)、新模式所帶來的變化進行功能性調(diào)整。以“互聯(lián)網(wǎng)+”為代表的信息技術正在改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)和消費模式，伴隨著人才結構和產(chǎn)業(yè)結構的同步優(yōu)化，創(chuàng)新主體對高新區(qū)所提供的服務需求產(chǎn)生結構性變化。高新區(qū)需要圍繞新需求，以功能創(chuàng)新為目標推動服務能力的結構性調(diào)整，形成與產(chǎn)業(yè)轉型升級相匹配的創(chuàng)新服務體系，成為創(chuàng)新生態(tài)的提供者。

4. 適應于全球市場競爭的服務能力。在全球科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)變革的時代，高新區(qū)正承擔起服務本地企業(yè)融入全球創(chuàng)新版圖的任務。通過與全球高端資源的對接，為園區(qū)企業(yè)拓展發(fā)展空間，讓企業(yè)可以充分利用好國內(nèi)國外兩個市場。通過建立起國際化的技術轉移體系，引進以人才為中心的全球創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源，放大新動能，擴大經(jīng)濟增長點。通過國際化平臺建設，使優(yōu)質(zhì)的企業(yè)在全球競爭中得到全方位的支持，在更高層次、更廣范圍內(nèi)打破企業(yè)發(fā)展的邊界。特別是近年來出現(xiàn)的“雙自聯(lián)動”模式，已經(jīng)呈現(xiàn)出創(chuàng)新與開放相互融合的特征，在我國主動融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡的過程中，高新區(qū)的功能必然面臨新的拓展需求，要統(tǒng)籌好對接國際、協(xié)同區(qū)域、帶動當?shù)氐年P系，實現(xiàn)開放式創(chuàng)新。目前國內(nèi)許多高新區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體，在項目選擇及轉化、風險評估、法律支持等專業(yè)化服務方面有著越來越多的需求?？梢灶A見到，在全球貿(mào)易中，企業(yè)將面臨投融資、法律咨詢、外匯政策咨詢等國際商務服務的需求，高新區(qū)需要圍繞這一新需求優(yōu)化服務體系建設，構建具有全球競爭力的國際化營商環(huán)境。

四、 優(yōu)化高新區(qū)政策創(chuàng)新路徑的建議

1. 深化體制機制改革，增強園區(qū)政策創(chuàng)新能力。根據(jù)創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展的新需要，我國高新區(qū)政策需要實現(xiàn)優(yōu)化結構、拓展功能、效果提升等目標任務。因此要進一步深化體制機制改革，以體制機制改革為動力，加強全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、自貿(mào)區(qū)等先行先試區(qū)域的建設。圍繞不同區(qū)域的資源稟賦和功能定位，以政策創(chuàng)新體系為載體，打通區(qū)域政策壁壘，建立跨區(qū)域、跨領域的資源共享和協(xié)同創(chuàng)新機制。建立國家高新區(qū)政策協(xié)同創(chuàng)新指導委員會等機構，統(tǒng)籌加強全國高新區(qū)政策創(chuàng)新的指導、推廣、宣傳和支持，加強高新區(qū)之間、高新區(qū)和相關部委之間的交流，進一步發(fā)揮出地方自主創(chuàng)新的積極性，重視政策實施對象的意見建議，構建“自下而上”的政策創(chuàng)新機制。突出各級政府對創(chuàng)新政策的服務性、強化高新園區(qū)對創(chuàng)新政策的主導性，使國家高新區(qū)可以在上級的指導下，因地制宜的進行特色化政策創(chuàng)新，使政策創(chuàng)新更“接地氣”。

2. 圍繞戰(zhàn)略任務布局政策創(chuàng)新體系。高新區(qū)的發(fā)展要堅持服務于國家戰(zhàn)略并善于借勢，在重大戰(zhàn)略中尋找發(fā)展機會。高新區(qū)要進一步圍繞“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶、京津冀協(xié)同發(fā)展、東北振興等國家重大戰(zhàn)略，將區(qū)域創(chuàng)新資源匯聚到重大發(fā)展戰(zhàn)略任務當中，并在服務大局中推動產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整。這個過程對政策創(chuàng)新提出了更高的要求，例如在新一輪的創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同部署中，產(chǎn)業(yè)結構、人才結構將面臨快速調(diào)整，政策創(chuàng)新需要形成與之相匹配的結構調(diào)整。要根據(jù)高新區(qū)的功能定位，建立動態(tài)的政策聯(lián)動創(chuàng)新機制，更好的發(fā)揮自主創(chuàng)新的優(yōu)勢，將政策先行先試的優(yōu)勢轉化為綜合性的功能優(yōu)勢和發(fā)展優(yōu)勢，以政策創(chuàng)新個性化推動產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢獨特化，鏈接全球創(chuàng)新機遇、集聚區(qū)域創(chuàng)新資源、形成輻射帶動能力，推動高新區(qū)政策升級為“政策高新區(qū)”。endprint

3. 建立健全容錯機制，支持創(chuàng)新探索。在實踐中，政策創(chuàng)新往往是一個不斷試錯的過程，要建立全方位、操作性強的容錯機制，營造鼓勵創(chuàng)新，寬容失敗的環(huán)境。圍繞高新區(qū)改革主要方向、重點任務建立創(chuàng)新負面清單制度。建立政策創(chuàng)新崗位試點制度，對從事政策創(chuàng)新的主要推動者，對其考核應更加科學、精細，在出現(xiàn)創(chuàng)新失誤的情況下，委托第三方評估機構進行評估分析，評估結果交由上一級的組織部門等機構審定，以“三個區(qū)別開來”為標準，為創(chuàng)新提供制度保障。拓寬高新區(qū)干部考核標準，提高政策創(chuàng)新的權重。通過建立國家高新區(qū)政策協(xié)同創(chuàng)新指導委員會等機構，對推動政策創(chuàng)新的成果進行宣傳和鼓勵，形成創(chuàng)新獎勵機制。對創(chuàng)新中遇到的問題和難點進行指導和幫助。相關部門圍繞高新區(qū)的工作特點，制定落實新型政商關系的實施細則和配套政策。充分發(fā)揮社會組織的力量，探索第三方組織在推動政策落實中的機制，構建政府、市場、社會一體的治理體系。

4. 立足全球視野，推動形成高新區(qū)梯隊。國家高新區(qū)發(fā)展水平和功能定位分為世界一流高科技園區(qū)、創(chuàng)新型科技園區(qū)和創(chuàng)新型特色園區(qū)三種類型，分別承擔著相近而又各有側重的戰(zhàn)略任務。要針對三種類型高新區(qū)的發(fā)展目標和戰(zhàn)略定位推動政策創(chuàng)新，使政策結構與園區(qū)的任務結構相匹配。世界一流高科技園區(qū)的政策要聚焦原始創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和開放創(chuàng)新，突出國際化和國家戰(zhàn)略導向，更好的增強高新區(qū)的全球競爭力。創(chuàng)新型科技園區(qū)的政策要以優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)為目標，構建完善的服務體系。創(chuàng)新型特色園區(qū)的政策可以服務優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，優(yōu)先打造知名品牌。三類政策要能相互銜接，建立戰(zhàn)略上同步、戰(zhàn)術上各有側重的政策體系，支撐高新區(qū)梯隊式發(fā)展。

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基金項目：北京市教委科研計劃項目“園區(qū)資源循環(huán)網(wǎng)絡演化模型與系統(tǒng)研發(fā)”（項目號：KM201711232016）。

作者簡介：柯水發(fā)（1977-），男，漢族，福建省安溪縣人，中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院副教授、博士生導師、研究方向為林業(yè)經(jīng)濟與政策；黎曉奇（1986-），男，漢族，北京市人，中國科協(xié)創(chuàng)新戰(zhàn)略研究院助理研究員，中國人民大學管理學博士，研究方向為國家創(chuàng)新戰(zhàn)略、高新區(qū)政策、經(jīng)濟評價；齊林（1987-），男，漢族，河北省保定市人，北京信息科技大學經(jīng)濟管理學院講師，中國農(nóng)業(yè)大學工學博士，研究方向為園區(qū)經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟、系統(tǒng)工程。

收稿日期：2017-09-21。endprint