依《核心原則》對我國存款保險(xiǎn)制度的評估

歐敏　于恩鋒

摘要：《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則》已成為主要國際金融標(biāo)準(zhǔn)之一，文章以該核心原則條款為準(zhǔn)繩對我國存款保險(xiǎn)制度進(jìn)行初步評估，發(fā)現(xiàn)我國存款保險(xiǎn)制度需要進(jìn)行五個(gè)方面的改進(jìn)，分別涉及機(jī)構(gòu)獨(dú)立性、相對獨(dú)立的早期預(yù)警和干預(yù)機(jī)制、可操作性政策、原則的細(xì)化和公眾認(rèn)知體系建設(shè)。完善且有效的存款保險(xiǎn)制度將真正成為我國金融安全網(wǎng)中的重要組成部分。

關(guān)鍵詞：核心原則；存款保險(xiǎn)制度；金融安全網(wǎng)

存款保險(xiǎn)制度與審慎監(jiān)管、央行最后貸款人成為構(gòu)成一國金融安全網(wǎng)的重要組成節(jié)點(diǎn)，美國金融保險(xiǎn)制度建立的歷史以及2008年金融危機(jī)后各國及國際機(jī)構(gòu)對存款保險(xiǎn)制度的重視進(jìn)一步在實(shí)踐上證明該制度的非凡現(xiàn)實(shí)意義和重要性?！队行Т婵畋ｋU(xiǎn)制度核心原則》（以下簡稱為《核心原則》在2009年6月由巴塞爾銀行監(jiān)管委員會（BCBS）與國際存款保險(xiǎn)協(xié)會（IADI）聯(lián)合推出旨在為各國存款保險(xiǎn)制度提供最佳方案設(shè)計(jì)?！逗诵脑瓌t》已成為主要國際金融標(biāo)準(zhǔn)之一，并成為2008年金融危機(jī)后G20著力推動(dòng)的金融改革之一，2009年G20倫敦峰會通過《加強(qiáng)金融體系宣言》，承諾執(zhí)行包括核心原則在內(nèi)的主要核心國際金融標(biāo)準(zhǔn)（宣昌能，2015），2014年BCBS與IADI對核心原則進(jìn)行了修改。我國于2015年5月施行《存款保險(xiǎn)條例》，正式成為顯性存款保險(xiǎn)制度實(shí)施國之一。作為初創(chuàng)需要時(shí)間進(jìn)行完善，核心原則為我國提供了最佳方案和實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)，本文通過分析核心原則條款，找出可能存在的日后需進(jìn)一步完善的地方，以期實(shí)現(xiàn)該制度在我國的良性效果。

一、評估標(biāo)準(zhǔn)

核心原則及其一致性評估方法是各國和地區(qū)對域內(nèi)實(shí)施的DIS進(jìn)行測評的基準(zhǔn)，將核心原則作為最優(yōu)實(shí)踐來評判DIS存在的措施和實(shí)踐差距。核心原則同時(shí)也被IMF和世界銀行作為金融部門評估規(guī)劃（FSAP）對各成員DIS有效性進(jìn)行評估的標(biāo)準(zhǔn)。

2009版《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則》有18條，2014年修訂版改為16條。2014版《核心原則》具有以下變化。

1. 對核心原則進(jìn)行重組使之更符合邏輯化以利于實(shí)施。把核心原則與一致性評估方法整合在一起，新版核心原則為16條，每條之下都列出了具體的基本標(biāo)準(zhǔn)，使原則的評估更便于實(shí)施。除了原有的之外，評估方法中的6個(gè)附加標(biāo)準(zhǔn)提升為基本標(biāo)準(zhǔn)，使新版核心原則的基本標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到96個(gè)。

2. 適應(yīng)新的環(huán)境變化，尤其是2008年金融危機(jī)的影響，增強(qiáng)了核心原則中的對問題銀行等金融機(jī)構(gòu)的早期發(fā)現(xiàn)和及時(shí)糾正作用，強(qiáng)化了存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置權(quán)力和危機(jī)應(yīng)對能力。2008年的金融危機(jī)展示了DIS在維持存款人對金融體系信心中的關(guān)鍵作用。許多國家通過提高保險(xiǎn)金額和強(qiáng)化基金安排穩(wěn)定了金融體系。各國對DIS重視的提高反映到了核心原則的修改中。

3. 強(qiáng)化了某些核心原則。在機(jī)構(gòu)治理、存款人償付、保險(xiǎn)金額和籌資等方面新版核心原則都進(jìn)行了強(qiáng)化，同時(shí)加入了IADI在相關(guān)方面做出的強(qiáng)化指引，如公眾認(rèn)知和道德風(fēng)險(xiǎn)等領(lǐng)域。

4. 增加、更新、升級了某些核心原則和基本標(biāo)準(zhǔn)。增加了更多的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的危機(jī)預(yù)防與管理指南，增加了多重存款保險(xiǎn)制度的操作指南；對DIS跨境問題、危機(jī)干預(yù)與處置等核心原則進(jìn)行了更新；將一些附加標(biāo)準(zhǔn)升級為基本標(biāo)準(zhǔn)。針對伊斯蘭銀行業(yè)（Islamic Banking）設(shè)置差別的伊斯蘭存款保險(xiǎn)制度核心原則。

5. 將降低道德風(fēng)險(xiǎn)原則分散，擴(kuò)展覆蓋范圍。2009年版的核心原則將降低道德風(fēng)險(xiǎn)作為單一原則，2014版核心原則對其做出了調(diào)整，不再單一設(shè)置道德風(fēng)險(xiǎn)原則，而是將其要求分散到所有相關(guān)原則和標(biāo)準(zhǔn)之中。調(diào)整的原因是IADI認(rèn)為降低道德風(fēng)險(xiǎn)是體現(xiàn)在整個(gè)DIS體系、相關(guān)法律架構(gòu)、審慎監(jiān)管、早期預(yù)警、干預(yù)和危機(jī)處理等多方面的，同時(shí)也有賴于金融安全網(wǎng)中其他成員的參與。

二、評估結(jié)果

依照2016年3月IADI發(fā)布了《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則一致性評估手冊》（以下簡稱《手冊》），對我國DIS制度評估結(jié)果如下。

“大部分達(dá)標(biāo)”的條款較多，主要是我國《條例》中有規(guī)定，但與核心原則相比仍然缺乏一些要素，但隨著我國DIS體系的不斷完善，這些要素要求會得到滿足。比如滿足核心原則的公共政策目標(biāo)評估機(jī)制的建立、獨(dú)立后存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理機(jī)制以及與金融安全網(wǎng)中其他成員的關(guān)系、對保障程度動(dòng)態(tài)評估機(jī)制的建立等等，這些都需要一定的時(shí)間進(jìn)行完善，從而較好的滿足核心原則的要求。

“實(shí)質(zhì)不符”主要表現(xiàn)在《條例》中僅有原則性規(guī)定沒有相應(yīng)的可操作性的程序安排和措施，比如核心原則15“償付”；或者實(shí)踐中的做法不成系統(tǒng)，比如核心原則10“公眾認(rèn)知”，現(xiàn)有的方式和做法未能形成一個(gè)長期的、常規(guī)的方案，沒有完整的規(guī)劃。

“不適用”是因?yàn)槟壳拔覈稐l例》中沒有涉及到這些內(nèi)容，無法對照做出評估。這涉及到我國DIS制度的實(shí)際情況，如核心原則3要求DIS必須運(yùn)作獨(dú)立、透明、負(fù)責(zé)任、不受外界的不當(dāng)干預(yù)。目前，我國存款保險(xiǎn)基金由人民銀行管理，具體負(fù)責(zé)部門為人行下屬的金融穩(wěn)定局，暫時(shí)沒有設(shè)立獨(dú)立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有的《條例》并沒有涉及到具體的內(nèi)部管理和運(yùn)作。應(yīng)急方案、跨境議題、法律保護(hù)以及對倒閉銀行負(fù)有責(zé)任人員的處理等都未在《條例》中體現(xiàn)。

三、我國DIS的改進(jìn)方向

（一）設(shè)置獨(dú)立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是我國DIS未來發(fā)展的必然

2015年3月在《國務(wù)院關(guān)于同意存款保險(xiǎn)制度實(shí)施方案的批復(fù)》中明確由中國人民銀行承擔(dān)存款保險(xiǎn)基金管理工作，在條件成熟時(shí)再設(shè)立獨(dú)立機(jī)構(gòu)履行存款保險(xiǎn)職能。實(shí)踐中是由中國人民銀行下屬的金融穩(wěn)定局進(jìn)行管理，金融穩(wěn)定局又下設(shè)了存款保險(xiǎn)制度處室。按人行副行長潘功勝的說法，目前之所以沒有設(shè)立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)考慮有兩方面，一是減少行政成本和提高效率；二是將存款保險(xiǎn)與現(xiàn)有的央行金融穩(wěn)定機(jī)制有效地銜接在一起，有利于制度的平穩(wěn)推出和運(yùn)行。在我國DIS的起步階段，這樣的做法具有有情可原無可厚非，但設(shè)置獨(dú)立機(jī)構(gòu)將是必然。endprint

1. 獨(dú)立機(jī)構(gòu)可以獲得相對充足的人力資源和資金預(yù)算，因此可以進(jìn)行以其宗旨為目的的相對獨(dú)立的各種活動(dòng)。例如實(shí)施更加完整的公眾認(rèn)知體系建設(shè)，在最為普及的公眾認(rèn)知渠道網(wǎng)站建設(shè)上，目前我國存在兩個(gè)問題，一是訪問路徑復(fù)雜，需要先登入中國人民銀行網(wǎng)站，然后進(jìn)入金融穩(wěn)定局，再在金融穩(wěn)定局網(wǎng)頁中尋找存款保險(xiǎn)制度版塊；二是網(wǎng)站相關(guān)內(nèi)容很少。如果具有相對獨(dú)立機(jī)構(gòu)如存款保險(xiǎn)公司，就可以擁有正式的獨(dú)立網(wǎng)站、有充足的人力資源豐富相關(guān)內(nèi)容，優(yōu)化進(jìn)入路徑、便利公眾快捷的尋找到相關(guān)信息。

2. 獨(dú)立機(jī)構(gòu)是完善機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理的基礎(chǔ)。核心原則要求DIS必須運(yùn)作獨(dú)立、透明、負(fù)責(zé)任、不受外界的不當(dāng)干預(yù)。因?yàn)楝F(xiàn)有機(jī)構(gòu)從屬于央行，現(xiàn)行《條例》并沒有涉及到具體的內(nèi)部管理和運(yùn)作?，F(xiàn)有可以獲得的信息不足以對相關(guān)資源（人力、預(yù)算、薪資等）是否能支撐基金的運(yùn)作做出判斷。相對于國外獨(dú)立的存款保險(xiǎn)公司缺乏信息的透明度，至少從公眾角度看，信息不是可以容易獲得的。《條例》中只有兩個(gè)條款涉及此內(nèi)容，分別為年度審計(jì)和內(nèi)部工作人員管理。獨(dú)立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)如存款保險(xiǎn)公司是完善機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理的基礎(chǔ)，從行政角度看，獨(dú)立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)才會有更完善的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制和治理機(jī)制。從職能角度看，獨(dú)立的機(jī)構(gòu)才能做到以平等的身份與金融安全網(wǎng)的其他成員進(jìn)行對話，站在存款保險(xiǎn)人的立場看待問題。

3. 對獨(dú)立機(jī)構(gòu)授權(quán)。核心原則要求保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)力應(yīng)支持公共政策目標(biāo)，并清晰界定并正式明確在立法文件中。我國DIS中存在不足之一是保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的權(quán)力不足，按《核心原則》中的基本標(biāo)準(zhǔn)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的最低基本權(quán)力包括：評估和收集保費(fèi)、向其他銀行轉(zhuǎn)移存款、償付存款人、從投保機(jī)構(gòu)獲取及時(shí)、準(zhǔn)確和完整的必要信息、及時(shí)、準(zhǔn)確和完整的獲取和共享金融安全網(wǎng)內(nèi)的信息、強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)遵守對保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的法定義務(wù)。

（二）強(qiáng)化DIS在金融安全網(wǎng)早期預(yù)警與干預(yù)機(jī)制中的地位

核心原則要求DIS成為一國有效審慎監(jiān)管架構(gòu)的組成部分，存款保險(xiǎn)人成為早期偵測與及時(shí)干預(yù)架構(gòu)的一部分，并擁有相應(yīng)的權(quán)力介入。早期預(yù)警和干預(yù)是在問題銀行危及金融穩(wěn)定之前對潛在的問題進(jìn)行處理，是DIS成本最小化的體現(xiàn)之一，在金融安全機(jī)制具有非常重要的作用。因?yàn)楝F(xiàn)有的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是在人民銀行之下，所以可能更多的對商業(yè)銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管是人民銀行以央行的身份進(jìn)行。銀行相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)也由央行設(shè)定和監(jiān)管。現(xiàn)有《條例》中我國存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力相對較小，對投保機(jī)構(gòu)存在的問題僅限于風(fēng)險(xiǎn)警示、提高保險(xiǎn)費(fèi)率或建議其他機(jī)構(gòu)采取措施，沒有相對獨(dú)立的權(quán)力對投保機(jī)構(gòu)進(jìn)行干預(yù)。這種情形可能現(xiàn)在并不影響對銀行的監(jiān)管，但一旦與央行分離成為獨(dú)立機(jī)構(gòu)，就需要加強(qiáng)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對投保機(jī)構(gòu)監(jiān)管的權(quán)力。

（三）對原則性規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，增強(qiáng)可操作性和清晰度

《條例》中原則性規(guī)定多，一些規(guī)定缺乏可操作性的具體措施。一是對償付程序進(jìn)行細(xì)化。我國《條例》規(guī)定了存款人有權(quán)向存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)索償?shù)那樾魏蛢敻兜臅r(shí)限，但在其他方面沒有做出更為具體的可操作性的規(guī)定，比如存款人如何行使索償權(quán)，需要滿足什么條件，需要準(zhǔn)備什么材料，索償?shù)某绦蛉绾?，具體應(yīng)該向哪個(gè)機(jī)構(gòu)申請等。這需要制定相應(yīng)的細(xì)則并向社會公眾公布以便于存款人了解，從而提升心理穩(wěn)定。二是明確保險(xiǎn)保障范圍。對于保障范圍我國《條例》只有簡單的規(guī)定為本外幣存款，具體的存款種類沒有涉及。隨著金融發(fā)展水平的提高，我國金融產(chǎn)品種類會越來越多，銀行類產(chǎn)品種類五花八門，公眾會通過銀行辦理各種業(yè)務(wù)，需對DIS的存款種類給予明確，以使公眾明確的直到哪類產(chǎn)品是在保險(xiǎn)保障范圍內(nèi)的，哪些產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)要自己承擔(dān)。

（四）補(bǔ)充或完善相關(guān)政策和措施

對照核心原則發(fā)現(xiàn)我國《條例》中有很多內(nèi)容沒有涉及或者不全面，為有效發(fā)揮DIS的作用，需要對其進(jìn)行補(bǔ)充或完善。

1. 完善評估機(jī)制。DIS的公共政策目標(biāo)是保護(hù)存款人利益、促進(jìn)金融穩(wěn)定，該目標(biāo)應(yīng)正式、明確并公示，DIS的設(shè)計(jì)也應(yīng)從整體上反映該目標(biāo)。根據(jù)《核心原則》和《手冊》所列基本標(biāo)準(zhǔn)和評分原則，我國《條例》第一條正式明確的表明DIS的公共政策目標(biāo)是保護(hù)存款人的合法權(quán)益和化解金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定。不足的地方為基本標(biāo)準(zhǔn)中的EC3，即建立常態(tài)化和定期的評估機(jī)制，按《手冊》要求這種評估包括內(nèi)部評估也可以是外部評估，內(nèi)部評估是保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對自身行為是否符合公共政策目標(biāo)的自評，外部評估是由獨(dú)立的外部機(jī)構(gòu)實(shí)施。

2. 在資金籌措中補(bǔ)充應(yīng)急機(jī)制。及時(shí)充足的基金來源是提升公眾對DIS信心的重要保障，核心原則要求保險(xiǎn)人具有隨時(shí)可獲得的基金和必需的融資機(jī)制以及時(shí)償付存款人和滿足流動(dòng)性融資安排。我國《條例》中缺少緊急情況下的流動(dòng)性融資安排。

3. 補(bǔ)充對倒閉銀行擔(dān)責(zé)人員處理規(guī)定。DIS制度可能引發(fā)的問題之一是道德風(fēng)險(xiǎn)，即投保機(jī)構(gòu)在對存款進(jìn)行投保之后，在資產(chǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)營中降低審慎態(tài)度，或?qū)①Y產(chǎn)運(yùn)用于比投保之前更高的風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)中。2014版《核心原則》將降低道德風(fēng)險(xiǎn)置于整個(gè)DIS設(shè)計(jì)之中，對銀行倒閉負(fù)有責(zé)任人員的處理是降低道德風(fēng)險(xiǎn)的措施之一。

4. 增加對存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)工作人員的法律保護(hù)。核心原則要求對DIS工作人員工作期間的非故意失誤帶來的后果給予法律保護(hù)。我國《條例》中沒有體現(xiàn)。

（五）建立系統(tǒng)的公眾認(rèn)知制度

核心原則要求持續(xù)地對公眾進(jìn)行DIS的認(rèn)知教育，認(rèn)為這有利于金融穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)的基本要求。雖然《條例》相關(guān)條款對償付最高限額、償付條件和期限等都有明確的規(guī)定，但我國在公眾認(rèn)知建設(shè)上仍存在很大差距。我國在公眾認(rèn)知項(xiàng)目建設(shè)上僅有有限的方式，比如《條例》實(shí)施前征求公眾意見、實(shí)施時(shí)的新聞發(fā)布會、有限的網(wǎng)站內(nèi)容和個(gè)別央行支行的宣傳活動(dòng)。原則性的條款缺少具體的操作性內(nèi)容，比如對存款人索賠的條件、程序等沒有做出明確規(guī)定，存款人在遇到銀行倒閉時(shí)無法獲知如何進(jìn)行索賠的信息。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)沒有系統(tǒng)的公眾認(rèn)知項(xiàng)目建設(shè)，相關(guān)的信息宣傳渠道和方式較少，網(wǎng)站建設(shè)落后、缺少媒體宣傳。央行應(yīng)該制定系統(tǒng)的、長期的公眾認(rèn)知項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃，充分利用各種媒體渠道、使用各種方式對公眾進(jìn)行DIS的宣傳和教育。豐富網(wǎng)站內(nèi)容、提高內(nèi)容訪問便利，建立官方微博、微信公眾號，利用商業(yè)銀行營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、新興數(shù)字媒體、傳統(tǒng)媒體（報(bào)紙、宣傳冊、電視、廣播等）等多種方式和渠道對公眾進(jìn)行相關(guān)存款保險(xiǎn)知識宣傳和教育，提高公眾的認(rèn)知水平。發(fā)動(dòng)投保機(jī)構(gòu)即參保金融機(jī)構(gòu)利用自身?xiàng)l件對存款人提供有關(guān)存款保險(xiǎn)的內(nèi)容，銀行人員尤其是一線業(yè)務(wù)人員是公眾認(rèn)知宣傳建設(shè)的重要參與者，其可以向存款人提供面對面的、其他渠道不可替代的宣傳優(yōu)勢。

參考文獻(xiàn)：

宣昌能.國際存款保險(xiǎn)制度進(jìn)展的簡要述評[J].清華金融評論，2015（05）.

*基金項(xiàng)目：樂山師范學(xué)院教育教學(xué)改革研究項(xiàng)目“基于網(wǎng)絡(luò)資源的金融數(shù)學(xué)專業(yè)《金融學(xué)》研究性教學(xué)的研究與實(shí)踐”（項(xiàng)目編號：JG2015-ZF12）。

（作者單位：樂山師范學(xué)院數(shù)學(xué)與信息科學(xué)學(xué)院。于恩鋒為通訊作者）endprint