集中連片特困地區(qū)扶貧政策效果研究

付玲　朱洪波

摘要：集中連片特困地區(qū)貧困人口多，貧困程度深，扶貧開(kāi)發(fā)工作難度大，貴州省武陵山區(qū)的脫貧致富問(wèn)題牽動(dòng)人心，文章在精準(zhǔn)扶貧視角下研究集中連片特困地區(qū)扶貧政策效果，研究表明，整體令人滿意，但是也存在一些亟待完善的之處。

關(guān)鍵詞：連片特困地區(qū)，精準(zhǔn)扶貧，貴州省武陵山區(qū)，政策效果

我國(guó)經(jīng)過(guò)三十多年艱苦卓絕的扶貧開(kāi)發(fā)，廣大農(nóng)村地區(qū)脫貧致富運(yùn)動(dòng)深入人心，扶貧政策效果令人振奮，但我們依然可以清楚地認(rèn)識(shí)到，扶貧開(kāi)發(fā)形勢(shì)依舊嚴(yán)峻，特別是集中連片特困地區(qū)，貧困人口多，貧困程度深，扶貧開(kāi)發(fā)工作難度大。貴州省境內(nèi)包含三大集中連片特困地區(qū)。處理好貴州集中連片特困地區(qū)的脫貧致富問(wèn)題是貴州老百姓過(guò)上小康生活的前提，才能切實(shí)推動(dòng)貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步。

本文以貴州省武陵山區(qū)2010～2015年的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，重點(diǎn)解決：以貴州省武陵山區(qū)為代表的集中連片特困地區(qū)的貧困狀況？通過(guò)這些年的努力，扶貧政策效果如何呢？為揭示以上謎底，本文擬在精準(zhǔn)扶貧視角下分析貴州省武陵山區(qū)，通過(guò)對(duì)15個(gè)縣區(qū)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，以呈現(xiàn)集中連片特困地區(qū)的貧困狀況及扶貧政策效果。

一、精準(zhǔn)扶貧理論

以中國(guó)扶貧發(fā)展實(shí)踐和貧困的總體特征為基礎(chǔ)，為了實(shí)現(xiàn)脫貧致富，實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”，逐步形成了精準(zhǔn)扶貧的基本框架。

精準(zhǔn)扶貧是新常態(tài)下“實(shí)事求是”思想的具體體現(xiàn)，提倡各地依據(jù)本地實(shí)際，制定適用于本地的具體扶貧措施，針對(duì)不同地區(qū)的貧困環(huán)境、貧困農(nóng)民的處境，使用有效的程序，實(shí)施有效的減貧目標(biāo)識(shí)別、精確幫助、精確管理貧困問(wèn)題，簡(jiǎn)言之，就是針對(duì)特定對(duì)象，特定手段來(lái)解決扶貧問(wèn)題。精準(zhǔn)扶貧政策，突出公民參與，強(qiáng)調(diào)貧困人口切實(shí)參與到扶貧項(xiàng)目中，能夠直接有效得到財(cái)政支持、金融信貸等，政府、社會(huì)、企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體等各類主體直接與貧困戶交流合作。

我國(guó)學(xué)者對(duì)“精準(zhǔn)扶貧”研究眾多，有從理論上研究其精準(zhǔn)性的，有從實(shí)踐中證實(shí)其有效性的，但是總體而言，目前，學(xué)者們對(duì)其理論研究較多。從理論上闡釋精準(zhǔn)扶貧，目前主要是從“從內(nèi)涵、技術(shù)靶向、難點(diǎn)、工作機(jī)制、理論解析、對(duì)策與路徑選擇、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)、博弈分析等方面研究精準(zhǔn)扶貧”；從實(shí)踐中證實(shí)其有效性，主要是以某一個(gè)案例或者理論視角來(lái)研究精準(zhǔn)扶貧。

二、貴州省武陵山區(qū)現(xiàn)狀

（一）研究對(duì)象與研究方法

武陵山地區(qū)的71個(gè)市區(qū)縣位于湖北、貴州、重慶和湖南四個(gè)省市的毗鄰地區(qū)，其中15區(qū)縣位于貴州。

本文的研究對(duì)象是貴州省武陵山區(qū)，采用資料分析法，大量使用官方統(tǒng)計(jì)年鑒和官方發(fā)布的統(tǒng)計(jì)資料。貴州省武陵山區(qū)有15個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，這是貧困縣最集中的地區(qū)，主要是喀斯特地貌，自然生態(tài)脆弱，總面積近3萬(wàn)平方千米，約占貴州省總面積的1/6，其中5個(gè)縣在遵義市、2個(gè)區(qū)8個(gè)縣歸銅仁市。

2015年，貴州省武陵山地區(qū)總?cè)丝跀?shù)為475萬(wàn)，占全省總?cè)丝诘?/6，原住少數(shù)民族的民族種類與民族人數(shù)眾多。2015年，貴州省武陵山區(qū)人均GDP為21780.50元，較2014年增長(zhǎng)了13.71%，僅為全省平均水平的73%，地區(qū)生產(chǎn)總值為1076.81億元，較2014年增長(zhǎng)了14.05%。從數(shù)據(jù)顯示可以看出，近年來(lái)貴州省武陵山區(qū)發(fā)展較好，但是沒(méi)有改變其落后面貌，依然是貴州扶貧開(kāi)發(fā)工作需要重點(diǎn)解決的集中區(qū)域之一。

（二）貧困現(xiàn)狀

1. 貧困人口眾多，貧困程度深

貴州省武陵山區(qū)有10個(gè)縣為國(guó)家級(jí)重點(diǎn)貧困縣，國(guó)家級(jí)重點(diǎn)貧困縣數(shù)量是區(qū)域總縣數(shù)的2/3，其余5縣區(qū)均為省級(jí)重點(diǎn)貧困縣。

截至2016 年年初，本區(qū)域共有1875個(gè)貧困村，按最新農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)2300元，區(qū)域內(nèi)農(nóng)村貧困人口數(shù)量約為80萬(wàn)，在貴州省的農(nóng)村貧困人口占1/6。區(qū)域內(nèi)平均貧困發(fā)生率達(dá)到12.7%。

貴州省武陵山區(qū)位于鄂渝湘貴四省市的接壤區(qū)域，偏遠(yuǎn)山區(qū)，與各省市的中心城市距離較遠(yuǎn)，遠(yuǎn)離政治經(jīng)濟(jì)中心，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，交通運(yùn)輸滯后，與外界的交流開(kāi)放程度低，加上區(qū)域內(nèi)大部分農(nóng)民的文化程度在小學(xué)初中，等靠要思想嚴(yán)重，基本生活的維持有困難，貧困程度深。

2. 基礎(chǔ)設(shè)施不完善

該地區(qū)的交通基礎(chǔ)設(shè)施體系不完備，還沒(méi)有構(gòu)成主要道路交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，水利設(shè)施建設(shè)不足，無(wú)法減輕自然災(zāi)害帶來(lái)的嚴(yán)重后果，也不能為農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展提供有效支持，電力通信設(shè)施落后，部分地區(qū)沒(méi)有通信信號(hào)，甚至有些地區(qū)至今還未通電。因?yàn)閰^(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施極端不完備，導(dǎo)致物資運(yùn)輸成本高，地區(qū)整體開(kāi)放度偏低，嚴(yán)重阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3. 經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)育程度低

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，2015年貴州省武陵山區(qū)的地區(qū)人均GDP為21780.50元，僅為全省平均水平的72.75%。由于該地區(qū)位于高海拔，極端天氣頻發(fā)，地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)地區(qū)，水土流失和沙化嚴(yán)重，土壤貧瘠，人均耕地少，農(nóng)民生產(chǎn)依賴天氣，加上農(nóng)民的環(huán)保意識(shí)較差，環(huán)境污染問(wèn)題長(zhǎng)期存在，導(dǎo)致可耕地面積持續(xù)降低，山地農(nóng)業(yè)面積和產(chǎn)量萎縮。缺少具備顯著地域特色的企業(yè)、產(chǎn)品和品牌，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)品缺乏核心競(jìng)爭(zhēng)力，產(chǎn)業(yè)鏈不完整、延伸性差，所生產(chǎn)出來(lái)的物品產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈處于底端，尚未形成具有核心市場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)品。

4. 民生事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重不足

科學(xué)、衛(wèi)生、文化、教育等涉及國(guó)家軟實(shí)力方面的投入不足，軟硬件建設(shè)極度滯后，遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上社會(huì)發(fā)展需要。人均科學(xué)、衛(wèi)生、文化、教育、社會(huì)保障等支出占財(cái)政總支出比例低。缺乏支柱產(chǎn)業(yè)，就業(yè)崗位少，城鄉(xiāng)居民本地就業(yè)率低，勞動(dòng)人口大量流失。

三、精準(zhǔn)扶貧視角下扶貧政策效果分析

（一）貧困人口減少

2010年，超過(guò)204萬(wàn)農(nóng)村貧困人口生活在此區(qū)域。2013年貴州省武陵山區(qū)的精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施以來(lái)，農(nóng)村貧困人口總體呈下降趨勢(shì)，據(jù)貴州省統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2015年年底貴州省武陵山區(qū)的農(nóng)村貧困人口減少為80.49萬(wàn)人，在過(guò)去的五年時(shí)間里，在政府、村民和社會(huì)各界人士的努力之下，農(nóng)村貧困人口總量減少了123.51萬(wàn)人。endprint

2015年，貴州省武陵山區(qū)地區(qū)貧困發(fā)生率為12.7%，比全省平均水平低1.3%；全省貧困發(fā)生率比2014年降低4.0%，本區(qū)域內(nèi)平均貧困發(fā)生率比2014年降低同比下降4.9%，本區(qū)域貧困發(fā)生率同比增長(zhǎng)情況， 比全省發(fā)展情況相對(duì)較好。

（二）公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)整體發(fā)展

區(qū)域總面積近3萬(wàn)平方千米，2010年時(shí)，區(qū)域公路網(wǎng)總里程僅2.6萬(wàn)千米，玉屏是15個(gè)縣僅有通高速公路的縣，湄潭、萬(wàn)山、松桃等7個(gè)縣——遵義市3個(gè)縣，銅仁市2縣2區(qū)——交通主干道是二級(jí)及以上公路。行政村通暢率只有21.4%，低于貴州省平均水平10.4%。

貴州省武陵山區(qū)的交通發(fā)展滯后表現(xiàn)在各個(gè)層面，其中最關(guān)鍵的是公路基礎(chǔ)設(shè)施。“要致富，先修路”，在精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施的幾年時(shí)間里，各縣把握了這一主要矛盾，集中精力于公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。到2015年年底，本地區(qū)所有區(qū)縣均通二級(jí)以上公路，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村95%以上通過(guò)瀝青（水泥）道。共建成的8條高速公路，均是全省縣縣通高速公路項(xiàng)目，思南縣、道真縣、德江縣、沿河縣、松桃縣、務(wù)川縣和正安縣等七個(gè)縣建成對(duì)外運(yùn)輸?shù)母咚俟?，進(jìn)入了交通大發(fā)展時(shí)期，改變貴州省武陵山區(qū)僅有一條高速公路的局面。

（三）各項(xiàng)民生事業(yè)發(fā)展快速

通過(guò)精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施，貴州省武陵山區(qū)各項(xiàng)民生事業(yè)發(fā)展快速。適齡兒童入學(xué)率，初中入學(xué)率，就讀普通高校的學(xué)生人數(shù)、普通中學(xué)的學(xué)生數(shù)、小學(xué)的學(xué)生數(shù)，中學(xué)專任教師數(shù)，都有所改善。2010年～2015年，學(xué)齡兒童入學(xué)率增長(zhǎng)了3%、小學(xué)生升學(xué)率增長(zhǎng)了1.6%，普通高校就讀人數(shù)增長(zhǎng)了2.66萬(wàn)。

農(nóng)村義務(wù)教育階段的“學(xué)校營(yíng)養(yǎng)午餐改善計(jì)劃”在貴州省武陵山區(qū)得到了有效執(zhí)行，超過(guò)70萬(wàn)名農(nóng)村中小學(xué)生受益于此計(jì)劃；新農(nóng)保和新農(nóng)合的參保人數(shù)眾多，基本達(dá)到“全體參保”，基本完成“全民保險(xiǎn)”任務(wù)；農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)到每人每年2000元，超過(guò)475萬(wàn)人口受益于此。

（四）農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整初見(jiàn)成效

2015年，貴州省武陵山區(qū)建成了商品蔬菜基地、有機(jī)蔬菜種植基地、茶園基地、生態(tài)養(yǎng)殖基地、烤煙基地、生態(tài)畜牧養(yǎng)殖基地、生態(tài)農(nóng)牧示范園。這些大型農(nóng)業(yè)基地建設(shè)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，總而言之，貴州省武陵山區(qū)的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整初見(jiàn)成效，扶貧開(kāi)發(fā)工作成果巨大。尤其是遵義市政府2015年共投入扶貧資金近8億元，實(shí)施扶貧項(xiàng)目947個(gè)，貧困農(nóng)民人均純收入同比增加率高于15%。

（五）扶貧資金的脫貧目標(biāo)未能預(yù)期實(shí)現(xiàn)

因?yàn)橄嚓P(guān)工作部門沒(méi)有完全做到精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)幫扶，導(dǎo)致存在扶貧資金分配方式和扶貧資金不足投入等問(wèn)題，導(dǎo)致國(guó)家為扶貧開(kāi)發(fā)所投入資金的脫貧目標(biāo)未能預(yù)期實(shí)現(xiàn)，影響扶貧政策實(shí)施和扶貧預(yù)期效果的實(shí)現(xiàn)。

扶貧資金配置方式存在瑕疵，貧困家庭和貧困戶在扶貧資金分配方面未得到充分重視，導(dǎo)致扶貧資金的脫貧致富目標(biāo)未能預(yù)期實(shí)現(xiàn)。目前，“競(jìng)爭(zhēng)入圍”是爭(zhēng)取得到貧困項(xiàng)目和扶貧資金的主要方式，通常情況下，貧困縣市發(fā)展越落后，就更加缺乏獲得貧困項(xiàng)目和扶貧資金的條件和基礎(chǔ)設(shè)施等，“競(jìng)爭(zhēng)入圍”的競(jìng)爭(zhēng)力和概率就越低。換句話說(shuō)，目前“競(jìng)爭(zhēng)入圍”的扶貧資金配置方式，導(dǎo)致急需扶貧的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困家庭和貧困人口爭(zhēng)取到的扶貧項(xiàng)目和扶貧資金占總扶貧項(xiàng)目和扶貧資金比例低甚至不占比例，然而，大量的扶貧項(xiàng)目和扶貧資金被非貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、非貧困家庭和非貧困人口侵占，這與扶貧資金的脫貧致富目標(biāo)背道而馳。

扶貧資金投入過(guò)低，扶貧項(xiàng)目的補(bǔ)貼不夠，這使貧困人口在獲得項(xiàng)目支持方面舉步維艱。扶貧資金投入過(guò)低，難以集中全力辦大事，在某些行業(yè)， 對(duì)減緩貧窮和發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就顯得心有余而力不足了，影響扶貧政策實(shí)施和扶貧預(yù)期效果的實(shí)現(xiàn)；扶貧項(xiàng)目的補(bǔ)貼太少，貧困家庭或者貧困人口的資金有限，即使得到扶貧項(xiàng)目，對(duì)他們來(lái)說(shuō)“巨額的”資金投入也是一項(xiàng)沉重的負(fù)擔(dān)，貧困家庭和貧困人口很少甚至幾乎沒(méi)有獲得扶貧項(xiàng)目的機(jī)會(huì)。

四、結(jié)論

自精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施以來(lái)，中國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)帶來(lái)新希望，扶貧政策效果明顯。人均生產(chǎn)總值與農(nóng)民人均純收入增加，貧困人口減少，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得一定成效。但也可以清醒地認(rèn)識(shí)到，扶貧政策存在一些亟待完善的地方：因?yàn)橄嚓P(guān)工作部門沒(méi)有完全做到精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)幫扶，導(dǎo)致存在扶貧資金分配方式和扶貧資金不足投入等問(wèn)題，扶貧資金的脫貧目標(biāo)未能預(yù)期實(shí)現(xiàn)。

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（作者單位：付玲，貴州大學(xué)；朱洪波，貴陽(yáng)中醫(yī)學(xué)院）endprint