供給側(cè)改革背景下公共產(chǎn)品供給研究

汪婷

[提要] 在供給側(cè)結(jié)構(gòu)問題中，公共產(chǎn)品需求與供給的矛盾日益突出。應(yīng)區(qū)分公共產(chǎn)品的類型，針對城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品需求差異，分別由各級政府和不同主體提供滿足不同需求人群的公共產(chǎn)品，加大公共產(chǎn)品供給創(chuàng)新。同時，做好公共產(chǎn)品供給的預(yù)算控制和績效評價，實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的目的，保障供給側(cè)改革目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：供給側(cè)改革；公共產(chǎn)品；供給；績效評價

中圖分類號：C913.7 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2017年7月6日

“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”理念的提出，有著極強的現(xiàn)實經(jīng)濟背景。2008年金融危機以來，我國內(nèi)、外宏觀環(huán)境都發(fā)生了顯著的變化，構(gòu)成總需求的三駕馬車——投資、消費和出口，都發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變，深層次問題在最近幾年的集中爆發(fā)，使得中國經(jīng)濟下行的壓力越來越大，這些矛盾的不斷顯現(xiàn)和日益突出如果不能得到根本的扭轉(zhuǎn)，中國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展將會受到極大的挑戰(zhàn)。面對穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的新常態(tài)，中央適時提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)，希望通過供給側(cè)的結(jié)構(gòu)改革，化解傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩和需求不足的矛盾，同時破解房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展對金融和宏觀經(jīng)濟的負面影響，真正扭轉(zhuǎn)中國經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效益。

在結(jié)構(gòu)性矛盾中，公共產(chǎn)品的供給與需求之間的矛盾隨著城鄉(xiāng)居民收入水平的不斷提高而越發(fā)突出。大力加強公共產(chǎn)品需求的研究，不斷提高供給的質(zhì)量和水平，對于促進國內(nèi)經(jīng)濟和供給結(jié)構(gòu)變革，誘發(fā)有效需求的釋放，促進社會經(jīng)濟向著更高層次的目標(biāo)發(fā)展都具有十分重要的意義。

一、公共產(chǎn)品分類及供給現(xiàn)狀

一般來說，公共產(chǎn)品是指用于滿足社會公共需求的產(chǎn)品。根據(jù)公共經(jīng)濟學(xué)的一般理論，社會產(chǎn)品可以分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品兩大類，與私人產(chǎn)品相區(qū)別的公共產(chǎn)品具有兩個基本特征：一是公共產(chǎn)品的受益具有非排他性；二是公共產(chǎn)品的消費具有非競爭性。要做好公共產(chǎn)品的供給，首先就需要對公共產(chǎn)品進行明確的界定和分類，進而根據(jù)不同的類型進行相應(yīng)的管理。

（一）公共產(chǎn)品分類

1、公共產(chǎn)品按受益范圍分類?？煞譃槿珖怨伯a(chǎn)品、地方性公共產(chǎn)品和社區(qū)性公共產(chǎn)品等，它們之間的不同在于公共產(chǎn)品面對的消費區(qū)域范圍的差異。全國性的公共產(chǎn)品，指全體國民都能受益的公共產(chǎn)品，或者各地的供應(yīng)都無差別的公共產(chǎn)品，比如國防、九年制義務(wù)教育等。地方性公共產(chǎn)品，指由地方財政承擔(dān)的，受到地區(qū)差異和財政能力影響的，為全體地方居民共享的公共產(chǎn)品，如城市基礎(chǔ)設(shè)施、公園等。社區(qū)性公共產(chǎn)品指主要對社區(qū)內(nèi)部居民產(chǎn)生影響的公共產(chǎn)品，如面向社區(qū)的免費文化娛樂設(shè)施等。

2、公共產(chǎn)品按非排他性和非競爭性強度分類。可分為純粹的公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品兩大類。其中，準公共產(chǎn)品按照是否付費又可分為付費非競爭性的公共產(chǎn)品、不付費競爭性公共產(chǎn)品等。純公共產(chǎn)品是具有非排他性和非競爭性的公共產(chǎn)品；付費非競爭性的公共產(chǎn)品是指通過付費來設(shè)立消費公共產(chǎn)品的門檻，但一旦達到準入門檻后對公共產(chǎn)品的消費具有非競爭性的特點；不付費競爭性公共產(chǎn)品是指不需要付費，但使用人數(shù)有限的公共產(chǎn)品，如免費停車場等。

3、按對公共產(chǎn)品需求主體劃分?？煞譃槌鞘芯用駥伯a(chǎn)品的需求和農(nóng)村居民對公共產(chǎn)品的需求兩部分。由于城鄉(xiāng)居民收入水平、生活習(xí)慣、生活和工作環(huán)境方面的差異，從而導(dǎo)致對公共產(chǎn)品的需求具有較大的差別。城市居民更關(guān)心城市環(huán)境保護、人居環(huán)境、文化娛樂等公共產(chǎn)品的供給，農(nóng)村居民更關(guān)心跟農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的公共產(chǎn)品的滿足，以及生活的宜居性和便利性等公共產(chǎn)品。

（二）公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀。從供給主體來看，目前中央政府提供的公共產(chǎn)品主要是全體人民都能享有的公共產(chǎn)品。具體來說，包括基本發(fā)展和社會政策、國防、基本教育、基本醫(yī)療、具有重大戰(zhàn)略意義的基礎(chǔ)設(shè)施、具有引領(lǐng)技術(shù)和文化發(fā)展的基礎(chǔ)性研究和私人部門無法完成的高端研究等領(lǐng)域。地方各級政府提供的公共產(chǎn)品，主要為本地區(qū)要素的集聚和產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力提升以及居民的生活環(huán)境和條件的改善而進行的相關(guān)投入。

1、純公共產(chǎn)品的一般供給。主要包括基礎(chǔ)教育、國防、法律制度、宏觀政策、基礎(chǔ)科學(xué)研究、環(huán)境保護等。目前，我國實施的是9年義務(wù)教育，成效顯著。隨著經(jīng)濟規(guī)模的日益擴大和人民收入水平的日益提高，隨著學(xué)齡人口的規(guī)模和分布的變化，基礎(chǔ)教育的供給與需求的矛盾不斷涌現(xiàn)。近年來，我國的國防支出呈現(xiàn)穩(wěn)步增長的態(tài)勢，并且不斷加強結(jié)構(gòu)調(diào)整，以實現(xiàn)適應(yīng)現(xiàn)代戰(zhàn)爭和國家外部環(huán)境的長治久安。從環(huán)保投入來看，近年來我國逐步加大對水環(huán)境、空氣質(zhì)量、土壤環(huán)境等的有效保護和治理。水環(huán)境方面，大江大湖和全流域的水污染問題由中央政府牽頭，各地政府落實實施相關(guān)的保護政策?？諝赓|(zhì)量方面，制定嚴格的節(jié)能減排政策，堅決貫徹落實誰污染、誰付費、誰治理的政策。加大違法犯罪的打擊力度。繼續(xù)加大前沿科學(xué)技術(shù)的研究投入和基礎(chǔ)科學(xué)的研究投入。從農(nóng)村公共產(chǎn)品角度來看，與土地和戶籍以及養(yǎng)老等相關(guān)的制度層面的供給也屬于典型的純公共產(chǎn)品的范疇。

2、準公共產(chǎn)品的供給。準公共產(chǎn)品的范圍廣泛，供給主體除了地方各級政府，還包括私人部門等。以教育為例，除了基礎(chǔ)教育屬于純公共產(chǎn)品外，學(xué)前教育和高等教育、職業(yè)教育等都具有準公共產(chǎn)品的特性，供給主體也日益多元化。

城市公共產(chǎn)品供給力度日趨加強。從城市基礎(chǔ)設(shè)施等的硬件供給，到城市管理、城市環(huán)境、文化娛樂等促進生活環(huán)境持續(xù)改善的相關(guān)產(chǎn)品的供給，城市居民對相關(guān)公共產(chǎn)品的需求在很大程度上得到滿足。

農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給欠賬很多。從基礎(chǔ)設(shè)施來看，由于農(nóng)村居民分散性的生產(chǎn)和生活特點，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和效益無法有效的匹配，從而制約了農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入。另外，跟農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的配套建設(shè)和服務(wù)嚴重不足，市場化的制度導(dǎo)向根本無法滿足相關(guān)的需求。以上充分表明，應(yīng)該在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給上下工夫，做好農(nóng)村供給側(cè)的結(jié)構(gòu)改革，促進全社會的均衡發(fā)展。

二、進一步加強農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給

在我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期存在的條件下，深入挖掘城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的共同需求以及需求差異，采取各級政府供給為主，其他主體供給為輔，多渠道籌集資金的方式加大公共產(chǎn)品的供給力度。由于農(nóng)村居民相對分散，與城市相比，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給尤其薄弱。需要進一步梳理農(nóng)村公共產(chǎn)品需求特點，通過加強公共產(chǎn)品供給，真正破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難題。endprint

（一）破解制度供給的困境。農(nóng)村制度供給的突出問題就在于土地制度、戶籍制度的城鄉(xiāng)差別以及由此派生出來的其他相關(guān)政策的差異。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的根本原因在于要素的單向流動。改革開放以來，尤其是近年來，隨著城市化的加速，農(nóng)村要素尤其是勞動力大量涌入城市，使得農(nóng)村常住人口大量減少，人口結(jié)構(gòu)十分不合理。要素單向流動趨勢不能遏制，城鄉(xiāng)差異和二元結(jié)構(gòu)就不會有根本改善。

1、土地制度。要素不能充分流動的根源在于現(xiàn)有的土地制度。我國實行的是農(nóng)村土地集體所有的制度，目前農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)在試水分類，試圖以此促進農(nóng)業(yè)集中化生產(chǎn)，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。但這一舉措，對于要素流向農(nóng)村仍然不具有根本的制度保障。要改變這一狀況，應(yīng)該嘗試改變農(nóng)村土地集體所有的制度為國家所有的制度，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)應(yīng)該盡可能的統(tǒng)一，以減少資本要素投入的顧慮，及時化解權(quán)利過多可能導(dǎo)致的潛在矛盾。

2、戶籍制度。應(yīng)逐步取消農(nóng)村和城鎮(zhèn)戶籍差異，實行全國統(tǒng)一的居住證制度，促進工作與生活當(dāng)?shù)鼗?。只有這樣，才能消除資本等要素供給者作為外來者的擔(dān)心。同時，給予實際已經(jīng)脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進城務(wù)工的農(nóng)民以正常的市民待遇，真正解決其脫離了農(nóng)村土地的后顧之憂和對土地的潛在依賴，真正促進土地的流轉(zhuǎn)和集中使用，發(fā)揮其生產(chǎn)和創(chuàng)造價值的能力。

（二）努力改善農(nóng)村其他公共產(chǎn)品的供給

1、基礎(chǔ)設(shè)施。一是大力加強農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)。尤其對中西部地區(qū)，中央政府應(yīng)加大相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付或政府購買力度，使農(nóng)業(yè)的發(fā)展具有堅實的基礎(chǔ)；二是加強鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的道路以及其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。做好村和組一級的社區(qū)規(guī)劃，實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給全覆蓋，并最大化公共產(chǎn)品的價值。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供給應(yīng)該以中央轉(zhuǎn)移支付為主要資金來源，地方各級政府配套相關(guān)資金。另外，基礎(chǔ)設(shè)施供給不僅要強調(diào)硬件，還要加強軟件方面的供給，比如科學(xué)統(tǒng)一的規(guī)劃、優(yōu)秀的管理和運營等。

2、環(huán)境和生態(tài)治理。大力加強農(nóng)村環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)。財政撥出專項資金用于受污染的水體和土壤的修復(fù)，大力倡導(dǎo)生態(tài)農(nóng)業(yè)，從農(nóng)資投入到生產(chǎn)管理全過程推廣生態(tài)科技，實行嚴格的農(nóng)資、農(nóng)藥等的市場準入。

3、技術(shù)支持與信息服務(wù)。加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的研發(fā)與技術(shù)轉(zhuǎn)移，促進農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化和科技化方向發(fā)展。同時，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和市場需求等信息進行有效的整合，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，合理有效組織相關(guān)生產(chǎn)。這類公共產(chǎn)品可以由農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)牽頭，行業(yè)協(xié)會進行整合，政府相關(guān)資金和政策進行支持和引導(dǎo)。

三、公共產(chǎn)品創(chuàng)新、預(yù)算控制與績效評價

所謂公共產(chǎn)品創(chuàng)新，是通過對社會公共需求調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)尚未充分滿足的需求以及公共需求的潛在發(fā)展趨勢，努力開發(fā)出新的公共產(chǎn)品，充分滿足社會公共需求并激發(fā)新的需求的活動。公共產(chǎn)品創(chuàng)新不僅具有技術(shù)性，而且還具有社會性和公共性。檢驗公共產(chǎn)品創(chuàng)新成功與否的基本標(biāo)準是產(chǎn)生多大的社會效益。

（一）大力加強公共產(chǎn)品創(chuàng)新

1、深入挖掘潛在需求。通過問卷調(diào)查、實地走訪以及對現(xiàn)有公共產(chǎn)品供給效果的反饋等措施，把握公共產(chǎn)品的供給現(xiàn)狀以及對人民的需求的滿足程度。針對尚未滿足的需求，重新設(shè)計相關(guān)的組織機構(gòu)，在財政預(yù)算上予以適當(dāng)?shù)膬A斜，通過公共產(chǎn)品的不斷創(chuàng)新，提高人民的滿足感。俱樂部型準公共產(chǎn)品的供給應(yīng)適當(dāng)引入付費制度，促進供給主體的多元化，滿足更高層次的潛在需求。

2、大力加強基礎(chǔ)性和前沿性的科學(xué)研究?？茖W(xué)研究是為了獲得自然或社會的最新知識而從事的基礎(chǔ)性研究工作。技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)擴散都是建立在科學(xué)研究的突破性進展基礎(chǔ)之上的。由于科學(xué)研究的成果不具有現(xiàn)實的商業(yè)性，但其價值又具有很強的外溢性。因此，科學(xué)研究尤其是關(guān)鍵性的基礎(chǔ)科學(xué)研究屬于典型的純公共產(chǎn)品的范圍。由于科學(xué)研究的投入周期長、經(jīng)費需求量大、效益不能獨享等特點，不能僅僅依賴個體或者私人部門來進行供給，應(yīng)該由中央政府進行組織和管理。

（二）公共產(chǎn)品供給的預(yù)算。因為公共產(chǎn)品的供給主要產(chǎn)生的是社會效益，這種投資的回報往往是間接的，因此很多時候難以從財務(wù)角度對其進行衡量，也難以計算其投資回報率。但是，公共產(chǎn)品的供給需要花費財政資源和經(jīng)費，而財政收入主要來源于對居民的稅收。因此，如果不能很好地衡量公共產(chǎn)品的效益，一味地強調(diào)公共產(chǎn)品的供給最大化，就會增加財政負擔(dān)，使得社會總效用減少，降低了人民的生活水平。

由于提供公共產(chǎn)品的主體不同，加上提供的公共產(chǎn)品的特點不同，公共產(chǎn)品供給的預(yù)算應(yīng)該分級編制。

1、中央政府的公共產(chǎn)品預(yù)算控制。從中央政府的公共產(chǎn)品供給來看，由于主要提供的是純公共產(chǎn)品的供給，所以預(yù)算編制的方法應(yīng)該以增量預(yù)算為主，其增速應(yīng)近似于國民經(jīng)濟的增長速度。同時，對不同公共產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)以及同一公共產(chǎn)品內(nèi)部的結(jié)構(gòu)進行深入分析，在保持較長時期相對穩(wěn)定的基礎(chǔ)上進行適時的調(diào)整。

2、地方各級政府的預(yù)算控制。由于地方各級政府主要涉及到準公共產(chǎn)品的供給。各級政府對不同公共品的偏好差異就此體現(xiàn)出來。例如，高速公路等基礎(chǔ)建設(shè)類的準公共品就是正外部性較強的硬公共品，它不僅有利于吸引外地投資，還能提升地方政府的政績，所以地方政府相對中央政府而言更加偏好；而基礎(chǔ)教育類的準公共品則屬于外溢性較差的軟公共品，雖然長期來看對整體經(jīng)濟很有裨益，但短期則對地方經(jīng)濟發(fā)展的效果不明顯，相對中央政府來說，地方政府對此類公共品的偏好不強。此外，不同地區(qū)的經(jīng)濟實力差異也會造成各地方政府對公共品偏好的不同，如經(jīng)濟越落后的地區(qū)，往往地方政府的公共品供給也越落后；而經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)則相反，地方政府對公共品的供給偏好較強。

（三）公共產(chǎn)品供給的績效評價。在衡量公共品的供給上通常有量和質(zhì)兩個標(biāo)準，對于前者顯然能從政府的各項支出中看出，特別是財政支出中的公共性項目支出。

而對于公共品供給的質(zhì)，即效率方面則可以需求為基礎(chǔ)，分析其是否能反映出微觀經(jīng)濟主體的偏好，是否符合經(jīng)濟效率的原則，即以效用最大化為目標(biāo)。

要充分發(fā)揮地方各級政府提供公共產(chǎn)品尤其是農(nóng)村公共產(chǎn)品的主動性，就必須在地方政府考核目標(biāo)上進行根本變革，從唯GDP論到公共產(chǎn)品供給對人民的滿足程度等綜合維度進行全面考核。同時，在宏觀財稅制度上適當(dāng)?shù)叵虻胤秸畠A斜，向欠發(fā)達地區(qū)進行持續(xù)的轉(zhuǎn)移支付，讓稅收真正“取之于民，用之于民”，在必要的財稅收入能夠得到滿足的基礎(chǔ)上，進行不斷的減稅。

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