網(wǎng)約車行政監(jiān)管問題探究

覃藍(lán)葉

【摘要】“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車”合法化的同時，《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》正對傳統(tǒng)的行政法律法規(guī)和組織體系，尤其對于行政監(jiān)管模式形成一定的沖擊。文章主要分析了新時期下網(wǎng)約車行政監(jiān)管相關(guān)問題，提出適當(dāng)集中監(jiān)管機(jī)構(gòu)，制定包括網(wǎng)約車在內(nèi)的出租汽車經(jīng)營服務(wù)法規(guī)等完善行政許可設(shè)定權(quán)依據(jù)的建議。

【關(guān)鍵詞】網(wǎng)約車；行政監(jiān)管；行政許可

一、問題的提出：分享經(jīng)濟(jì)下網(wǎng)約車發(fā)展與制度的矛盾

2010年，“分享經(jīng)濟(jì)”成為公共媒體流行的時髦詞，“分享經(jīng)濟(jì)”（sharing economy）也稱“共享經(jīng)濟(jì)”“協(xié)同消費(fèi)”（collaborative consumption）“對等經(jīng)濟(jì)”（peer to peer e-conomy）。這些詞語描述了這樣一種現(xiàn)象：有需要的人享受著被閑置的商品和服務(wù)。我國已進(jìn)入“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，以此為背景的分享經(jīng)濟(jì)充分享受著發(fā)展空間，也為社會成員提供了諸多便利。然而，分享經(jīng)濟(jì)作為新興社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)，在得到褒揚(yáng)的同時，也對傳統(tǒng)的法律法規(guī)體系造成了一定的>中擊，尤其是對行政管理提出了挑戰(zhàn)，如網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車（以下簡稱“網(wǎng)約車”）與行政管理之間。

為給予網(wǎng)約車發(fā)展的空間，政策的制定范圍也受到了調(diào)整。一直以來，公眾的“追捧”與執(zhí)法機(jī)構(gòu)的“打壓”形成鮮明的對比。在社會各界人士呼吁之下，多地政府開始重視網(wǎng)約車的發(fā)展問題。中央為規(guī)范網(wǎng)約車經(jīng)營服務(wù)行為，保障運(yùn)營安全和乘客合法權(quán)益，由國務(wù)院交通運(yùn)輸部、工信部等7部委聯(lián)合于2016年7月27日發(fā)布，自2016年11月1日起施行《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡稱《網(wǎng)約車辦法》）。

二、挑戰(zhàn)的發(fā)起：網(wǎng)約車沖擊傳統(tǒng)行政監(jiān)管模式

（一）挑戰(zhàn)行政機(jī)構(gòu)間的配合管理

《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》經(jīng)修改，規(guī)章名稱改為《巡游出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》（以下簡稱《巡游出租規(guī)定》），并與《網(wǎng)約車辦法》同日實施。

首先，兩部規(guī)章分別對“巡游出租汽車服務(wù)”和“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車服務(wù)”進(jìn)行規(guī)定?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”帶來的變化顯而易見，一方面，網(wǎng)約車已經(jīng)被賦予了合法的身份，不再處于“專車”與“黑車”之間的灰色地帶。另一方面，網(wǎng)約車被納入“出租汽車”領(lǐng)域，冠以“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車”之名。長期以來獨(dú)占“城市出租汽車”名義的傳統(tǒng)出租汽車，為更快適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，成為“巡游出租汽車”。根據(jù)《巡游出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》第52條，網(wǎng)約車提供非巡游的預(yù)約出租汽車服務(wù)。同屬于出租汽車，以“巡游”“非巡游”為區(qū)分，這是立法上的進(jìn)步。在發(fā)展的背后，行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置是否與新情況一一對應(yīng)，如何去協(xié)調(diào)網(wǎng)約車合法后，巡游出租汽車的行業(yè)限制，這些問題將如何解決正是目前面臨的挑戰(zhàn)。

其次，兩部規(guī)章均以出租汽車為調(diào)整對象，然發(fā)布的主體卻有不同?！堆灿纬鲎庖?guī)定》由交通運(yùn)輸部發(fā)布施行，《網(wǎng)約車辦法》由交通運(yùn)輸部等7部委聯(lián)合發(fā)布。根據(jù)《網(wǎng)約車辦法》第4條所規(guī)定的對網(wǎng)約車管理和監(jiān)督管理的部門分工可知，行政機(jī)關(guān)分別采取集中管理和分散管理兩種管理模式，這將形成不同的職權(quán)體系，主管部門落實規(guī)定也將各不相同。多頭治理往往會因規(guī)定不明、職責(zé)不清等因素導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)管理不到位甚至發(fā)生管理>中突的情況發(fā)生。

根據(jù)《網(wǎng)約車辦法》第29條“出租汽車行政主管部門應(yīng)當(dāng)建設(shè)和完善政府監(jiān)管平臺，實現(xiàn)與網(wǎng)約車平臺信息共享”。在行政法職權(quán)法定原則和行政均衡原則的指引下，網(wǎng)約車是否與巡游出租車并駕齊驅(qū)，承擔(dān)同等的社會公共服務(wù)責(zé)任，同樣受到政府專項管理，是目前網(wǎng)約車挑戰(zhàn)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的一大問題。

（二）挑戰(zhàn)行政許可制度

行政監(jiān)管以許可、處罰、強(qiáng)制等為主要手段，在交通領(lǐng)域，行政監(jiān)管以滿足社會需求，維護(hù)社會秩序，保障公民基本權(quán)利為目的。網(wǎng)約車異軍突起，對傳統(tǒng)行政許可發(fā)起的挑戰(zhàn)，關(guān)鍵在于準(zhǔn)入條件與行政許可制度的矛盾>中突。

首先，根據(jù)《網(wǎng)約車辦法》第8條、13條、15條規(guī)定，網(wǎng)約車的合法經(jīng)營，必須申請并獲得“三證”。雖提高了網(wǎng)約車準(zhǔn)入門檻，但不可否認(rèn)也將亂象叢生的違法準(zhǔn)入現(xiàn)象拒之門外。

傳統(tǒng)出租汽車的特許經(jīng)營作為一項行政許可，其依據(jù)有兩項：第一，根據(jù)《道路運(yùn)輸條例》第81條“出租車客運(yùn)和城市公共汽車客運(yùn)的管理辦法由國務(wù)院另行規(guī)定?！钡诙鶕?jù)《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》第112項“出租汽車經(jīng)營資格證、車輛運(yùn)營證和駕駛員客運(yùn)資格證由縣級以上地方人民政府出租汽車行政主管部門核發(fā)”。傳統(tǒng)出租汽車依據(jù)這兩項規(guī)定經(jīng)營，然出租汽車“三證”的行政許可，實施至今已有十余年之久，客觀上也不屬于臨時性質(zhì)的行政許可。同時也不符合《行政許可法》規(guī)定的設(shè)定經(jīng)常性許可的要求。由此可以說明，《網(wǎng)約車辦法》中所確定的職能部門對于行政許可的設(shè)定，在效力上存在著欠缺。

其次，《網(wǎng)約車辦法》中表述的“城市人民政府有其他規(guī)定的從其規(guī)定”，賦予了政府較大的行政權(quán)力。地方性法規(guī)和省一級人民政府規(guī)章在立法上具有充足的行政許可、臨時性行政許可設(shè)定權(quán)。而地方立法與中央立法的不銜接，在出租汽車行政主管部門落實網(wǎng)約車行政監(jiān)督的過程中，可能會造成各地對網(wǎng)約車管理度的嚴(yán)重不均。

三、域內(nèi)外的比較：實證與規(guī)范分析

（一）交通領(lǐng)域分享經(jīng)濟(jì)的實證分析

位于洛杉磯的Uber科技公司，可謂交通領(lǐng)域分享經(jīng)濟(jì)的一大成果，成立不久便迅速擴(kuò)大至各地。2011年底，Uber進(jìn)入法國巴黎，這標(biāo)志著Uber公司將市場開發(fā)至海外。而中國在公眾出行方面也以雄厚的實力，推動著分享經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程。如2015年滴滴出行全平臺（出租車、專車、快車、順風(fēng)車、代駕、巴士、試駕、企業(yè)版）訂單總量達(dá)到14.3億，這一數(shù)字相當(dāng)于美國2015年所有出租車訂單量的近兩倍，也超越了已成立6年的Uber所實現(xiàn)的累計10億的訂單數(shù)。

（二）網(wǎng)約車的國外法律規(guī)定

英國、加拿大安大略省、歐洲議會工業(yè)、研發(fā)和能源委員會等國家、省市、國際間組織紛紛強(qiáng)調(diào)支持分享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2014年，美國便有17個城市的議會和4個州通過了網(wǎng)約車合法化的條例。美國在網(wǎng)約車的準(zhǔn)入上也作出了嚴(yán)格規(guī)定，但由于U-ber提供的是最基本的服務(wù)，司機(jī)并不需要所謂的出租車牌照，也就是說為了適應(yīng)分享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，美國開辟了一條不同于傳統(tǒng)行政管理模式的新路徑。政府嘗試定義傳統(tǒng)監(jiān)管框架下的Uber創(chuàng)新模式，由Uber公司和監(jiān)管者去平衡創(chuàng)新與公眾利益的需求。由政府與企業(yè)合作監(jiān)管的公共服務(wù)模式是分享經(jīng)濟(jì)帶來的創(chuàng)新，在這一方面的管理措施值得借鑒。

四、應(yīng)對的策略：網(wǎng)約車行政監(jiān)管的法治化轉(zhuǎn)型

（一）加強(qiáng)行政機(jī)構(gòu)的配合管理

行政組織和行政程序必須與監(jiān)管手段相適應(yīng)，“分散管理”往往致使行政監(jiān)管不足，甚至引發(fā)侵害公眾利益的群體性事件。網(wǎng)約車的行政監(jiān)管應(yīng)產(chǎn)生政府引導(dǎo)、企業(yè)配合、公眾監(jiān)督的效果。分權(quán)往往不利于管理，應(yīng)當(dāng)規(guī)范和完善管理制度，明晰各部門權(quán)限，適當(dāng)?shù)募泄芾?，將網(wǎng)約車管理從傳統(tǒng)出租車管理中剝離開來，探討在未來由一個獨(dú)立部門承擔(dān)網(wǎng)約車行政監(jiān)管職責(zé)這一模式之可行性，讓下位法和執(zhí)法部門有據(jù)可循。

（二）規(guī)范和完善行政許可的設(shè)定及其依據(jù)

前文提到，國務(wù)院以決定的形式設(shè)定了核發(fā)“三證”的行政許可，該項許可從法律的角度上看，只具有臨時性許可的效力，不利于網(wǎng)約車分享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了網(wǎng)約車分享經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展，應(yīng)夯實法律基礎(chǔ)，由國務(wù)院自行制定行政法規(guī)，明確“出租汽車”領(lǐng)域范圍，并以此為依據(jù)規(guī)范網(wǎng)約車經(jīng)營活動。

五、結(jié)語

分享經(jīng)濟(jì)下網(wǎng)約車發(fā)展與制度的矛盾是本文提出的重要問題，如何化解《網(wǎng)約車辦法》中行政監(jiān)管受到的挑戰(zhàn)，使之在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下能夠發(fā)揮出應(yīng)有的規(guī)范作用，是各界關(guān)注的問題。為行政機(jī)構(gòu)選擇最佳的管理模式，為行政許可的設(shè)定尋找充足的法律依據(jù)是當(dāng)務(wù)之急，使行政機(jī)構(gòu)更好地服務(wù)人民、服務(wù)社會才是最終目標(biāo)。因此，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和企業(yè)必須深入反思出租汽車行政監(jiān)管體系，完善《網(wǎng)約車辦法》找到最切合目標(biāo)的發(fā)展途徑。endprint