國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)及其處置的法律問題探究

張帆

[摘要]隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的日漸繁榮和經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快，銀行信貸業(yè)務(wù)得到很大的發(fā)展。但是，由于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、政府過度干預(yù)、法律環(huán)境薄弱、自身經(jīng)營不善等原因，我國國有商業(yè)銀行產(chǎn)生了不良資產(chǎn)問題。同時，對于不良資產(chǎn)處置的法律體系不完善、機(jī)制不健全、手段缺乏等問題，使得加快不良資產(chǎn)處置立法、完善銀行自主性處置機(jī)制、打造新型銀行關(guān)系、正確發(fā)揮政府作用，都顯得尤為重要。

[關(guān)鍵詞]國有商業(yè)銀行；不良資產(chǎn)；處置障礙；法律對策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201722058

1國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)的內(nèi)涵、現(xiàn)狀及成因

11內(nèi)涵

銀行資產(chǎn)是指銀行擁有或控制的，預(yù)期能給銀行帶來經(jīng)濟(jì)利益的各種資源。由于我國資本市場還不發(fā)達(dá)，商業(yè)銀行資產(chǎn)結(jié)構(gòu)較單一，銀行資金活動主要集中在貸款項目上，因此國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)主要指不良貸款。經(jīng)濟(jì)的角度看，銀行不良貸款，是指處于非良好狀態(tài)的，不能按約定的利率和期限收回本金和利息的貨幣資金。[1]其主要包括逾期貸款、呆滯貸款和呆賬貸款。

12現(xiàn)狀

中國產(chǎn)業(yè)信息網(wǎng)于2015年發(fā)布的《2015—2020年中國中小企業(yè)貸款行業(yè)競爭格局與投資方向建議報告》顯示，我國銀行業(yè)不良貸款規(guī)模已經(jīng)超過了14萬億元，同時受經(jīng)濟(jì)周期和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，我國銀行業(yè)不良率在加速提升，不良貸款增速進(jìn)一步加快。

雖然我國國有商業(yè)銀行不良貸款余額和不良貸款率保持“雙降”是近年來國家對國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)處置采取措施的良好效果體現(xiàn)，但不良資產(chǎn)仍呈現(xiàn)余額大、增速快、不良貸款余額占全部貸款比例逐漸增加的特點(diǎn)。另外，國有商業(yè)銀行在消減不良貸款時采取了“擴(kuò)大分母的做法”，通過擴(kuò)大新增貸款數(shù)量，來減少不良貸款比例，未從根本上解決不良貸款問題。

13成因

131歷史原因

一方面，在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下，商業(yè)銀行資金由國家直接供給，經(jīng)濟(jì)體制改革后轉(zhuǎn)變?yōu)樨敹悺皳芨馁J”。在20世紀(jì)90年代，許多國有企業(yè)積累不足，自有資金匾乏，生產(chǎn)經(jīng)營基本上靠銀行借款來維持，企業(yè)資金的80%以上是銀行貸款，銀行是企業(yè)的最大債權(quán)人；[2]另一方面，很多國有企業(yè)長期習(xí)慣于計劃經(jīng)濟(jì)體制下經(jīng)營運(yùn)作，因經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，企業(yè)觀念轉(zhuǎn)變慢、技術(shù)落后、產(chǎn)品質(zhì)量不高，轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)后一時難以適應(yīng)，不能在產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)上做出及時調(diào)整，效益下降，企業(yè)虧損嚴(yán)重，進(jìn)而無力償還銀行貸款，更有甚者被激烈的市場競爭所淘汰，其破產(chǎn)、解散無疑使銀行產(chǎn)生了大量不良資產(chǎn)。

132政府過度干預(yù)

一方面，國有商業(yè)銀行被國家控股，政府代表國家在一定程度上控制著國有商業(yè)銀行資產(chǎn)，同時政府又是經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控主體，這勢必會導(dǎo)致政府對銀行信貸的直接干預(yù)，從而剝奪了銀行獨(dú)立經(jīng)營和自行制定信貸政策、做出信貸決策的自主權(quán)，這為不良資產(chǎn)的形成造成一定風(fēng)險；另一方面，商業(yè)銀行主要貸款是提供給國有企業(yè)，考慮到國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，政府不免對其有所偏向，存在發(fā)放帶有隱形財政補(bǔ)貼性質(zhì)的貸款用于長期項目，導(dǎo)致無法按時歸還，也就因此產(chǎn)生了數(shù)額較大的不良資產(chǎn)。此外，政府的地方保護(hù)主義和行業(yè)保護(hù)主義，以及官商勾結(jié)、禮尚往來不法行為也通過對國有商業(yè)銀行強(qiáng)干預(yù)的途徑得以實(shí)現(xiàn)。

133法律環(huán)境薄弱

（1）信貸立法滯后。我國的主要金融法律直到1995年才頒布實(shí)施，而《信貸法》《消費(fèi)信貸法》《信用法》《個人破產(chǎn)法》等一系列與信貸制度密切相關(guān)的法律法規(guī)至今仍未出臺。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快，越來越復(fù)雜的信貸關(guān)系需要法律規(guī)范的規(guī)制，而不健全的信貸款制度不能完全適應(yīng)快速發(fā)展的信貸活動，無疑增加了商業(yè)銀行的信貸風(fēng)險，給銀行不良資產(chǎn)的產(chǎn)生埋下了隱患。

（2）信貸立法層級低。長期以來，有關(guān)信貸的立法大部分都以行業(yè)規(guī)章的形式出現(xiàn)，即便連作為信貸基本法的《貸款通則》也只是一部由金融監(jiān)管部門制定的行業(yè)規(guī)章，其法律效力極低，甚至不能作為司法機(jī)關(guān)審判信貸案件的依據(jù)。[3]雖然《刑法》中通過商業(yè)受賄罪、職務(wù)侵占罪、挪用資金罪等罪名對信貸業(yè)務(wù)犯罪作了相關(guān)規(guī)定，但《刑法》規(guī)定的較為寬泛，對銀行具體信貸活動仍不能起到很明確的指導(dǎo)作用。

（3）信貸市場主體有法不依。借款人方面，主要體現(xiàn)在其為存在不符合銀行貸款的必備要求而虛構(gòu)事實(shí)或隱瞞真相，造假騙貸，最后由于本身就存在的能力和資質(zhì)缺陷，導(dǎo)致貸款和利息無力償還，只能由銀行承擔(dān)不良資產(chǎn)帶來的損失。即使借款時秉持誠實(shí)守信原則，通過合法程序取得貸款，但由于企業(yè)經(jīng)營策略的調(diào)整等原因隨意改變貸款用途，使得原項目存在資金鏈斷裂風(fēng)險，所借貸款也因相關(guān)項目利潤期待值大打折扣而存在轉(zhuǎn)變?yōu)椴涣假Y產(chǎn)的風(fēng)險。

貸款人方面，較集中地表現(xiàn)為腐敗交易和反規(guī)則操作兩大方面。部分銀行信貸負(fù)責(zé)人違反審貸分離的法律規(guī)則，在接受借款人各種形式的賄賂后隨意放款，將借款資格審查等有關(guān)法律規(guī)定置之不顧，甚至明知擔(dān)保法規(guī)則等法律實(shí)體和程序規(guī)則卻故意違反，向不符合法定條件的借款人或項目放款。

行政機(jī)關(guān)方面，則存在執(zhí)法不嚴(yán)的“軟執(zhí)法”現(xiàn)象。政府主管部門和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對企業(yè)整改重組、資產(chǎn)評估分割等審查批準(zhǔn)工作不到位，同時辦事拖拉，執(zhí)行乏力，又伴隨著地方保護(hù)主義，把關(guān)工作存在隨意性，給不合條件的借款人打開了綠色通道。

134國有商業(yè)銀行自身經(jīng)營不善

（1）內(nèi)部管理制度不健全。審查方面，雖然規(guī)定了銀行貸款的“三查”制度，即貸前調(diào)查、貸時審查和貸后檢查，但在實(shí)務(wù)中，往往由于商業(yè)銀行缺乏風(fēng)險意識和前瞻性，加之過于追求市場利益而盲目放貸，“三查”制度往往形同虛設(shè)；管理方面，雖然《商業(yè)銀行法》第35條第2款規(guī)定：“商業(yè)銀行貸款，應(yīng)當(dāng)實(shí)行審貸分離、分級審批的制度?！钡菍?shí)踐中審貸分離等制度也多流于形式，不能很好地避免決策的盲目性、主觀性和無序性，從而在貸款之初就難以保證貸款的質(zhì)量。endprint

（2）法律人才缺失?！逗贤ā芬?guī)定了締約過失責(zé)任制度、不安抗辯權(quán)制度、代位權(quán)制度、撤銷權(quán)制度、預(yù)期違約制度、違約與侵權(quán)責(zé)任制度等；《破產(chǎn)法》規(guī)定了別除權(quán)制度、取回權(quán)制度和抵銷權(quán)制度等。然而據(jù)調(diào)查，銀行員工對這些法律制度熟悉的人不多，而能夠積極主動地運(yùn)用這些法律制度來保全信貸資產(chǎn)，維護(hù)金融債權(quán)的人更少。[4]銀行對工作人員法律知識水平不做過多要求，又缺乏相關(guān)知識培訓(xùn)，因此在貸款活動中往往出現(xiàn)因超過時效、誤解法律規(guī)定或根本不知道根據(jù)什么法律條款解決問題而消極不作為方式的現(xiàn)象。此外，還存在個別人員法制觀念極差，任意違章違規(guī)，對銀行因不良資產(chǎn)帶來的嚴(yán)重后果毫無責(zé)任意識。

2國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)處置障礙

21不良資產(chǎn)處置的法律體系不完善

目前我國處置不良資產(chǎn)的主要依據(jù)是《金融資產(chǎn)管理公司條例》和《關(guān)于審理涉及金融資產(chǎn)管理公司收購、管理、處置國有銀行不良貸款形成的資產(chǎn)的案件適用法律若干問題的規(guī)定》，同時前者為行政法規(guī)，后者為規(guī)章。過于單薄且層級效力明顯不足的不良資產(chǎn)法律規(guī)范一方面導(dǎo)致難以涵蓋日益復(fù)雜多變的不法金融市場行為和現(xiàn)象，無法給予商業(yè)銀行處置不良資產(chǎn)明確的指引；另一方面法律效力的低下也難以引起市場經(jīng)濟(jì)主體的重視。再加上不良資產(chǎn)懲戒制度的不健全，往往進(jìn)一步促使了信用觀念差、缺乏正當(dāng)競爭意識的企業(yè)和個人鋌而走險。此外，《金融資產(chǎn)管理公司條例》還與《擔(dān)保法》《公司法》《破產(chǎn)法》及《銀行法》等諸多法律相抵觸，雖然后來最高法發(fā)布的《規(guī)定》解決了資產(chǎn)管理公司經(jīng)營活動中的部分問題，但其仍不能掩飾《條例》制定的缺陷，加上其本身效力明顯不足，難以從根本上解決金融資產(chǎn)管理公司處置不良資產(chǎn)過程中存在的問題。

22國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)處置機(jī)制不健全

其一，國有商業(yè)銀行中的處置機(jī)構(gòu)只被動地接受前臺資產(chǎn)經(jīng)營部門產(chǎn)生的不良貸款，兩機(jī)構(gòu)缺乏共同防范不良資產(chǎn)的意識和聯(lián)動機(jī)制，沒能采取及時有效的措施幫助企業(yè)改變借款難以歸還的現(xiàn)狀，減少不良資產(chǎn)產(chǎn)生的數(shù)量，從而導(dǎo)致不良資產(chǎn)處置壓力增大。

其二，處置不良資產(chǎn)涉及信貸、風(fēng)險、法律、財務(wù)、評估及其他相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識，在制訂資產(chǎn)處置方案時需要專業(yè)知識和豐富的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)作支撐。[4]我國商業(yè)銀行工作人員準(zhǔn)入機(jī)制不健全，對資產(chǎn)處置隊伍人員素質(zhì)教育建設(shè)重視程度不足，加之越來越多的企業(yè)在豐富經(jīng)營模式的過程中出現(xiàn)母子公司交叉持股、集團(tuán)公司權(quán)屬不清、債券債務(wù)關(guān)系復(fù)雜等問題，國有商業(yè)銀行內(nèi)部不良資產(chǎn)處置工作陷入困境，無法順利開展。

其三，國有商業(yè)銀行內(nèi)部不良資產(chǎn)處置的規(guī)章制度不健全，監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督不到位，懲戒手段欠缺，都放任了不良資產(chǎn)處置人員的工作隨意性，也使其怠于完善自身的相關(guān)業(yè)務(wù)知識，從而增加了不當(dāng)處置不良資產(chǎn)的可能性。

23國家直接注資引發(fā)的不良資產(chǎn)惡性循環(huán)

適用于處理質(zhì)量極差的不良貸款的國家直接注資，基本是通過免除或沖銷部分企業(yè)債務(wù)以減少不良資產(chǎn)。而國家直接注資在我國的現(xiàn)有體制下就是財政出資，這就引起了“財政越位”的嫌疑。[5]國家直接注資還會引發(fā)另外一種現(xiàn)象，即國家為保證注資有足夠的資金支持，需要取得更多的財政收入，稅收作為財政收入的主要來源，而國有經(jīng)濟(jì)又作為稅收的主要來源，增加征稅的主要對象——國有企業(yè)只能依靠舉債來減緩納稅壓力，而能夠給國有企業(yè)提供如此大規(guī)模信貸支持的無疑是國有商業(yè)銀行，這就必然會導(dǎo)致不良資產(chǎn)產(chǎn)生、處置、再生的惡性循環(huán)。

24處置不良資產(chǎn)的手段缺乏

我國傳統(tǒng)不良資產(chǎn)處置手段主要有現(xiàn)金清收、以資抵債、呆賬核銷等。但隨著經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程不斷加快，社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展愈加繁榮，市場自身弱點(diǎn)逐年凸顯，伴隨著企業(yè)規(guī)模擴(kuò)大、投資增多、經(jīng)營模式轉(zhuǎn)型的是越來越多的金融問題，不良資產(chǎn)的傳統(tǒng)手段也日益無法與之適應(yīng)。雖然近些年來以有部分國有商業(yè)銀行率先嘗試“與外資合作”“集中拍賣”新型不良資產(chǎn)處置模式，但由于立法滯后，缺乏相關(guān)的法律指導(dǎo)和授權(quán)，不良資產(chǎn)處置新方式發(fā)展進(jìn)程緩慢且尚不成熟，與美、日等國相比，我國處置不良資產(chǎn)的手段仍顯單一保守之態(tài)，這無疑是制約不良資產(chǎn)處置效率和質(zhì)量的一大原因。

3國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)處置的法律對策

31加快不良資產(chǎn)處置立法

法律是不良資產(chǎn)處置的依據(jù)、準(zhǔn)則和行為標(biāo)準(zhǔn)，改善不良資產(chǎn)處置現(xiàn)狀，立法必須先行，具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

311加快處置不良資產(chǎn)基礎(chǔ)立法

我國不良資產(chǎn)處置相關(guān)法律規(guī)范數(shù)量少、效力層級低、與上位法抵觸嚴(yán)重等問題亟待解決，只有加強(qiáng)對處置不良資產(chǎn)基礎(chǔ)立法的重視，制定效力層級更高的相關(guān)法律，填補(bǔ)法律空白，同時積極協(xié)調(diào)法律之間的不一致，才能為處置中的各方主體明確指導(dǎo)，進(jìn)行約束，為不良資產(chǎn)處置提供基本的法律保障。

312加快新型不良資產(chǎn)處置方式立法

參考借鑒外國對商業(yè)銀行不良資產(chǎn)處置經(jīng)驗(yàn)，可以總結(jié)出許多例如抵押品外包給中介機(jī)構(gòu)、第三方風(fēng)險代理、債轉(zhuǎn)股、結(jié)構(gòu)化交易等可行的處置方式，而且包括不良資產(chǎn)爭證券化在內(nèi)的許多新型處置方式在我國部分銀行中已經(jīng)試行，但是由于缺乏有效法律平臺，立法的滯后性極大地阻止了它們的推行。盡快建立新型不良資產(chǎn)處置方式的配套法律，提供健全的法律保障是推進(jìn)我國形式更加多樣、更加適應(yīng)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢的不良資產(chǎn)處置手段從點(diǎn)發(fā)展到面的前提和關(guān)鍵。

313加快不良資產(chǎn)處置的懲戒制度立法

就國有商業(yè)銀行內(nèi)部而言，應(yīng)對處置人員因故意或過失導(dǎo)致不良資產(chǎn)處置出現(xiàn)問題的行為予以不同程度的懲戒，必要時可建立離職審計制，讓處置人員產(chǎn)生危機(jī)意識，重視不良資產(chǎn)的處置，起到規(guī)范處置行為的效果。

就國有商業(yè)銀行外部而言，加快建立完善的保護(hù)金融債權(quán)法律以及與其相配套的懲戒制度，使債務(wù)人因其惡意逃廢債行為而受到嚴(yán)厲制裁，從而有效制止這種逃廢債現(xiàn)象的發(fā)生，保護(hù)國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)處置中的利益。endprint

32完善銀行自主性處置不良資產(chǎn)的機(jī)制

完善銀行內(nèi)部處置機(jī)制包括：第一，形成銀行相關(guān)部門分工協(xié)作的聯(lián)動機(jī)制，使不良資產(chǎn)處置前后鏈條環(huán)環(huán)相扣，實(shí)現(xiàn)不良資產(chǎn)處置回收在盡可能短的時間內(nèi)價值最大化；第二，建立健全銀行內(nèi)部不良資產(chǎn)科學(xué)評估體系與模型，為不良資產(chǎn)處置提供科學(xué)依據(jù)，從而提高處置質(zhì)量；第三，加強(qiáng)國有商業(yè)銀行內(nèi)部資產(chǎn)處置部門與前臺資產(chǎn)經(jīng)營部門、風(fēng)險管理部門、內(nèi)控合規(guī)等各部門的聯(lián)系，形成銀行部門之間分工協(xié)作、相互監(jiān)督的聯(lián)動運(yùn)行機(jī)制；第四，加強(qiáng)對處置機(jī)構(gòu)人員的職業(yè)素質(zhì)教育，強(qiáng)化相關(guān)業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，增強(qiáng)人員法律素養(yǎng)、危機(jī)意識。

33打造新型銀企合作、銀行同業(yè)競爭關(guān)系

一方面，深入了解經(jīng)營不善、確實(shí)出現(xiàn)危機(jī)的借款企業(yè)經(jīng)濟(jì)狀況，利用專業(yè)知識為其分析問題、留意商機(jī)、提供幫助，與其共同制訂合理可行的償還借款方案，從而化解銀行不良資產(chǎn)危機(jī)，減輕不良資產(chǎn)處置壓力；另一方面，在銀行間建立正確良性競爭關(guān)系，對借款企業(yè)、個人的信貸狀況等信息交流共享，實(shí)現(xiàn)合作共贏。在通過起訴方式處置不良資產(chǎn)時，各銀行應(yīng)通力合作依法向人民法院提供企業(yè)財產(chǎn)線索，提高清收處置議價能力、挖掘清收處置潛力、發(fā)揮清收處置合力、加快清收處置進(jìn)度，共同構(gòu)建良好的不良資產(chǎn)處置外部環(huán)境。[5]

34正確發(fā)揮政府適當(dāng)干預(yù)不良資產(chǎn)處置作用

在社會主義初級階段，為有效克服市場經(jīng)濟(jì)自身不足，必須發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，面對不良資產(chǎn)處置問題亦是如此。但是，“這種干預(yù)必須建立在對市場尊重的基礎(chǔ)之上，任何背離市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在要求的干預(yù)，只能阻礙乃至破壞現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”。[6]

因此，政府應(yīng)擺正姿態(tài)，扮演好市場監(jiān)管主體的角色，同時積極發(fā)揮不良資產(chǎn)處置的正確導(dǎo)向作用。例如面對當(dāng)前商業(yè)銀行不良資產(chǎn)信息不暢通、交易流通性弱的問題，政府可以牽頭建設(shè)企業(yè)信貸信息共享平臺，讓國有商業(yè)銀行及時準(zhǔn)確了解到借款人的各項相關(guān)信息，以便做出正確的貸款決策以及對不良資產(chǎn)做出準(zhǔn)確的估值定價；同時政府還可以組建互聯(lián)網(wǎng)等不良資產(chǎn)交易平臺，匯集各方資源信息，通過掛牌交易、集中競價、公開買賣等方式，實(shí)現(xiàn)真正意義上的不良資產(chǎn)市場化運(yùn)作，從而使政府的干預(yù)在不良資產(chǎn)處置中起到最優(yōu)效果。

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