淺析城鄉(xiāng)一體化中農(nóng)村土地利用規(guī)劃及其法律完善

摘 要 農(nóng)村土地利用規(guī)劃對(duì)于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、環(huán)境與資源的保護(hù)與利用、空間與結(jié)構(gòu)的合理配置都有著重要的意義。目前我國(guó)農(nóng)村土地利用面臨的問(wèn)題很多，尤其是在城鄉(xiāng)建設(shè)一體化過(guò)程中表現(xiàn)的布局散亂、用地效率低效、鄉(xiāng)村風(fēng)貌退化等問(wèn)題明顯。新形勢(shì)下，國(guó)家在推進(jìn)對(duì)農(nóng)村土地征收、宅基地制度改革試點(diǎn)等工作。本文認(rèn)為從土地利用規(guī)劃的法律完善層面探討城鄉(xiāng)一體化農(nóng)村土地利用能更好地推動(dòng)我國(guó)土地管理制度的改革。

關(guān)鍵詞 土地 利用規(guī)劃 立法規(guī)劃 法律程序 行政監(jiān)督

基金項(xiàng)目：河北省社科基金項(xiàng)目“河北省破解城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中土地瓶頸研究”階段性研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：（HB14FX015）。

作者簡(jiǎn)介：王虹玉，華北科技學(xué)院人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院講師。

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.376

土地利用規(guī)劃與管理問(wèn)題是關(guān)系到耕地保護(hù)、維護(hù)群眾土地權(quán)益等方面。如何更好地適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展的需要，更好地利用土地，土地利用方式很重要，對(duì)土地規(guī)劃管理，進(jìn)一步提高規(guī)劃的可行性和可操作性的分析也很重要。

目前我國(guó)的土地利用規(guī)劃一共五級(jí)，除了國(guó)家級(jí)土地利用總體規(guī)劃外，其他主要是按行政建制和區(qū)劃劃分為省、市、縣、鄉(xiāng)，其中對(duì)農(nóng)村土地利用的規(guī)劃是由“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)土地利用總體規(guī)劃”進(jìn)行安排。2017年2月，國(guó)土資源部下發(fā)關(guān)于“村土地利用規(guī)劃編制工作”的指導(dǎo)意見(jiàn)，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)編制村土地利用規(guī)劃，統(tǒng)籌安排各項(xiàng)土地利用活動(dòng)，規(guī)范農(nóng)村各項(xiàng)土地利用活動(dòng)。指導(dǎo)意見(jiàn)為我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)中的農(nóng)村土地利用規(guī)劃的完善和發(fā)展以及為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)提供了更好的方向。

一、我國(guó)農(nóng)村土地利用規(guī)劃的現(xiàn)狀

經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐和探索，我國(guó)已經(jīng)形成了現(xiàn)有的土地利用規(guī)劃體系。多年來(lái)，在農(nóng)村土地利用規(guī)劃上總體表現(xiàn)為管控作用明顯不足，具體布局安排尚有欠缺。2015年的“試點(diǎn)改革的通知”明確提出，編制村級(jí)土地利用規(guī)劃。目前，我國(guó)農(nóng)村土地利用規(guī)劃主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)特點(diǎn)：

（一）受到政府政策和法律法規(guī)的影響

在我國(guó)，政府政策的影響是非常明顯且效果顯著的，在農(nóng)村土地規(guī)劃建設(shè)的過(guò)程中的作業(yè)通過(guò)多年實(shí)踐也有積極的表現(xiàn)，對(duì)土地的規(guī)劃管理具有較大的指導(dǎo)意義，在建設(shè)與規(guī)劃的大方向上甚至起著關(guān)鍵性作用。同時(shí)，法制化進(jìn)程的推進(jìn)，土地相關(guān)法律法規(guī)的逐步增多，法律、法規(guī)土地利用的規(guī)劃、效率、督促的影響逐步加大。有法可依，與土地相關(guān)的法律法規(guī)從法律上把控土地利用規(guī)劃的原則與方向，內(nèi)涵和程序的規(guī)范化，充分保證了土地規(guī)劃的合理性、科學(xué)性和合法性。

（二）非常態(tài)化和非法定化

我國(guó)在2015年出臺(tái)了意見(jiàn)，針對(duì)部分地區(qū)進(jìn)行土地改革試點(diǎn)，國(guó)土資源部2017年的指導(dǎo)意見(jiàn)明確的村級(jí)土地利用規(guī)劃是屬于指導(dǎo)性意見(jiàn)。也就是說(shuō)，目前我國(guó)各地區(qū)的農(nóng)村結(jié)合實(shí)際可參考“指導(dǎo)性意見(jiàn)”探索土地利用規(guī)劃編制工作。這種試點(diǎn)性、地區(qū)性工作的開(kāi)展反映了我國(guó)目前土地利用規(guī)劃最大的特點(diǎn)是沒(méi)有通過(guò)法律的形式確認(rèn)下來(lái)，沒(méi)有在全國(guó)地區(qū)開(kāi)展是屬于試點(diǎn)性、地區(qū)性的行為，因此農(nóng)村土地利用規(guī)劃并不是常態(tài)化、法定化的行為。

（三）農(nóng)村土地規(guī)劃和城市土地規(guī)劃管理界限不明顯

土地利用的規(guī)劃應(yīng)堅(jiān)持“科學(xué)與效益并重”的指導(dǎo)思想。目前，我國(guó)對(duì)土地利用規(guī)劃主要是建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的規(guī)劃管理制度，在規(guī)劃模式和程序上都缺少必要的轉(zhuǎn)換，在規(guī)劃后帶來(lái)了許多管理漏洞。現(xiàn)有的一些規(guī)劃并沒(méi)有區(qū)分城市和農(nóng)村的區(qū)別，農(nóng)村有農(nóng)村的特點(diǎn)，這一點(diǎn)是必須看到的。如果土地利用規(guī)劃的結(jié)果不能滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活需要，反而產(chǎn)生建設(shè)和浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象，說(shuō)明在村土地利用規(guī)劃中可能存在輕微觀的現(xiàn)象。

二、我國(guó)農(nóng)村土地利用規(guī)劃的現(xiàn)狀中的法律問(wèn)題

土地利用規(guī)劃應(yīng)是詳細(xì)的、可持續(xù)的規(guī)劃，朝著有序化方向發(fā)展，通過(guò)土地利用規(guī)劃的科學(xué)設(shè)計(jì)和法律規(guī)范才能確保土地管理朝著法制化的方向可持續(xù)的發(fā)展。

（一）農(nóng)村土地利用規(guī)劃發(fā)展的法律基礎(chǔ)待確定

目前，對(duì)我國(guó)農(nóng)村的土地利用規(guī)劃的管理主要采取的政策性文件、規(guī)范性文件的指導(dǎo)層面，從法律上來(lái)說(shuō)，土地利用中的相關(guān)主體和權(quán)利的在法律上并沒(méi)有明確，而在政策性指導(dǎo)和實(shí)踐操作中難免會(huì)出現(xiàn)具有個(gè)人主觀色彩的行為。

2007年的《物權(quán)法》確認(rèn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)地位，但是對(duì)于集體土地的權(quán)利歸屬權(quán)以及集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)責(zé)并沒(méi)有明確，對(duì)物的利用的方式既包括承包也包括經(jīng)營(yíng)，如何利用，利用的主體是誰(shuí)也沒(méi)有明確。對(duì)于“成員集體所有”、成員權(quán)是否是可以土地利用的主體等問(wèn)題上法律界仍然有爭(zhēng)議。權(quán)利主體的不明確、管理主體的多頭，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致土地開(kāi)發(fā)建設(shè)存在爭(zhēng)端。在實(shí)踐中，村委會(huì)代替權(quán)利主體行使對(duì)土地的利用和管理的事件時(shí)有發(fā)生。

根據(jù)法律規(guī)定，在村里涉及集體成員重大利益的事項(xiàng)，必須經(jīng)過(guò)成員集體決定，但是集體成員是承包主體還是經(jīng)營(yíng)主體或是兩者都是集體決定的主體并沒(méi)有明確。而且如何進(jìn)行集體決定，程序如何等問(wèn)題法律并沒(méi)有規(guī)定得很清楚，這使得集體決定這一程序上較大的不確定性。2017年的指導(dǎo)意見(jiàn)中也明確，在村委會(huì)全程參與前提下，明確村民在土地利用規(guī)劃中的主體地位，保障村民各項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，讓村民真正參與到規(guī)劃編制各個(gè)環(huán)節(jié)。但是這類行政指導(dǎo)性意見(jiàn)無(wú)法替代法律依據(jù)，法律的規(guī)定會(huì)讓權(quán)利的行使與保障更加可行。

（二）農(nóng)村土地利用規(guī)劃編制過(guò)程無(wú)法定的依據(jù)

根據(jù)現(xiàn)有的政策、規(guī)范性文件等依據(jù)，農(nóng)村土地利用規(guī)劃編制是同鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃同步編制完成的，因此在利用規(guī)劃程序也是按照參照上級(jí)的辦法執(zhí)行。但是這類參照并沒(méi)有明確的可實(shí)施的程序可直接適用。主要表現(xiàn)在：

1.編制啟動(dòng)的不確定性

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃大綱是否編制根據(jù)實(shí)際情況決定。村級(jí)土地利用規(guī)劃在級(jí)別上是屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃，村級(jí)土地利用規(guī)劃是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)主持，村民委員會(huì)全程參與。理論說(shuō)上，作為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃一部分，村與鎮(zhèn)的兩者的規(guī)劃期限和方式是保持一致的。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃并非法定的必然產(chǎn)生，而是因?qū)嶋H情況需要進(jìn)行。因此，若鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃不能啟動(dòng)，就無(wú)法啟動(dòng)村級(jí)土地規(guī)劃程序。

2.無(wú)明確的規(guī)劃編制程序

土地的總體規(guī)劃在制定前都需要相關(guān)主管部門的評(píng)估，由專門的主管機(jī)關(guān)記性審核編制；遇到涉及到重大利益問(wèn)題，還應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)方面的專家進(jìn)行專題研究和論證；建立專門的協(xié)調(diào)機(jī)制，聽(tīng)取各方的意見(jiàn)；期間還應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況采取多種方式向社會(huì)公眾征詢解決方案，采取公告、聽(tīng)證或者其他方式，充分聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)；再由專家組織論證。

目前，對(duì)農(nóng)村土地利用規(guī)劃的程序并沒(méi)有明確的規(guī)定，參考相關(guān)的規(guī)范性文件進(jìn)行按上述程序進(jìn)行也沒(méi)有明確的法律依據(jù)。因此，現(xiàn)有農(nóng)村土地利用規(guī)劃編制存在嚴(yán)重的調(diào)研缺位，僅用試點(diǎn)模式，導(dǎo)致“試點(diǎn)模式”的在本地“水土不服”。其次是群眾意見(jiàn)的也無(wú)法得到很好的體現(xiàn)。雖然部分指導(dǎo)意見(jiàn)中指出：農(nóng)村土地利用規(guī)劃應(yīng)有村民代表參加，村民委員會(huì)全程參與，但是沒(méi)有法定的程序固定，仍然會(huì)出現(xiàn)程序走過(guò)程，無(wú)法保障村民意見(jiàn)、參與權(quán)、聽(tīng)證權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

3.規(guī)劃編制中內(nèi)容的科學(xué)性、民主性得不到落實(shí)

一是有些地區(qū)，在建設(shè)新農(nóng)村的進(jìn)程中，將建設(shè)與管理目光都放在新區(qū)，對(duì)村落的老區(qū)持廢棄不管的態(tài)度，對(duì)原有村落的直接遺棄，不僅浪費(fèi)了原有住宅和建設(shè)又損失了耕地，在未規(guī)劃的前提下又開(kāi)始新的發(fā)展，導(dǎo)致耕地不足，為解決新問(wèn)題又開(kāi)始開(kāi)荒墾地，如此循環(huán)，不僅浪費(fèi)了資源，農(nóng)村也未能真正發(fā)展。所以，整體性的規(guī)劃和局部性的規(guī)劃在土地利用規(guī)劃編制中都很重要。

二是農(nóng)村土地利用規(guī)劃不僅是耕地問(wèn)題，當(dāng)前的土地利用是多樣化的。若堅(jiān)守“利用”只是保持最多的耕地，而不注重不同類型的土地調(diào)研，會(huì)出現(xiàn)浪費(fèi)了土地資源、資源利用不足等新問(wèn)題。

三是農(nóng)民自身關(guān)于土地發(fā)展建設(shè)意識(shí)薄弱，對(duì)土地利用規(guī)劃缺少必要的意識(shí)，權(quán)利意識(shí)不足導(dǎo)致參與規(guī)劃意見(jiàn)和建議的能力明顯不足，當(dāng)然，這也是因?yàn)檗r(nóng)民的知識(shí)水平較為落后，對(duì)新資訊的獲取有限導(dǎo)致的。因此，必須堅(jiān)持科學(xué)化、民主化的編制原則，在編制依據(jù)中就應(yīng)該列明。

三、對(duì)農(nóng)村土地利用規(guī)劃完善的法律途徑

政策性和指導(dǎo)性的行政意見(jiàn)無(wú)法完全解決土地利用規(guī)劃中的眾多問(wèn)題，因此，需要法律來(lái)完善。

（一）做好土地利用規(guī)劃的幾個(gè)方面

待修訂的《土地管理法》作為最高位階的土地管理、利用的法律，應(yīng)明確在土地管理、利用規(guī)劃中編制問(wèn)題，并健全土地規(guī)劃體系，細(xì)化土地利用規(guī)劃的法規(guī)跟進(jìn)。做好幾個(gè)方面的規(guī)劃內(nèi)容，一是應(yīng)全局考慮農(nóng)村土地利用規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工業(yè)化、布局等之間的關(guān)系。二是考慮城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的模式，做好城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃和農(nóng)村土地利用規(guī)劃之間的銜接問(wèn)題。三是考慮農(nóng)村社區(qū)和新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃?？茖W(xué)分類、根據(jù)類型考慮用途。四是考慮土地利用與環(huán)境資源、耕地保護(hù)之間的關(guān)系。只有將土地利用規(guī)劃納入土地管理相關(guān)法律法規(guī)的立法規(guī)劃同步進(jìn)行，才能做好土地利用規(guī)劃編制工作。

（二）加強(qiáng)行政管理

目前的土地利用規(guī)劃都是由政府牽頭，國(guó)土資源部分來(lái)具體負(fù)責(zé)完成，因此從行政法的角度完善內(nèi)外行政管理，加強(qiáng)行政執(zhí)法和編制的監(jiān)督管理工作。

1.做好內(nèi)部管理，明確職責(zé)

土地利用規(guī)劃編制工作主要依靠相關(guān)行政部分完成。因此，明確各部門的職責(zé)，使各部門各司其職，做好利用規(guī)劃的方案，組織專家開(kāi)展土地利用效果評(píng)估。同時(shí)，有了主管部門的職責(zé)，也要職能進(jìn)行分工明確，防止推諉扯皮的現(xiàn)象，對(duì)于規(guī)劃、執(zhí)行等部門應(yīng)各司其職并形成一定的制約機(jī)制，防止出現(xiàn)濫用行政職權(quán)、違法違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。

2.做好外部管理，加強(qiáng)行政執(zhí)法

有了編制和規(guī)劃，就需要有專門的監(jiān)督和事后評(píng)估。在相關(guān)行政管理部門的專門部門專業(yè)負(fù)責(zé)土地規(guī)劃編制，其他部門根據(jù)自身職責(zé)和權(quán)限協(xié)助做好規(guī)劃工作，并做好村委會(huì)的參與、協(xié)同作用，并根據(jù)制定的土地利用規(guī)劃制度進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)管，形成主管部門負(fù)責(zé)、村委會(huì)協(xié)作、村民參與監(jiān)督的良性外部監(jiān)督環(huán)境。

四、健全土地規(guī)劃建設(shè)的法律法規(guī)

加大農(nóng)村土地規(guī)劃建設(shè)方面的立法，制定相關(guān)的法律法規(guī)，能加快“依憲治國(guó)”進(jìn)程，推動(dòng)我國(guó)的法治建設(shè)，解決現(xiàn)有的農(nóng)村土地的規(guī)劃改革等問(wèn)題，使得土地利用規(guī)劃與管理能夠有法可依，明確土地利用與管理中不合法行為的懲治方式與處罰權(quán)限。完善法律中有關(guān)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)的權(quán)屬地位和法律依據(jù)，并對(duì)土地利用中涉及到農(nóng)民的利益、權(quán)利的問(wèn)題作出更多的法律解釋，通過(guò)法律的手段解決土地矛盾，保證土地利用的正確發(fā)展方向。

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