案件流程監(jiān)控機制難點問題研究

摘 要 在實踐中，案管部門開展流程監(jiān)控存在精力不足、效率不高、監(jiān)控乏力等問題，這些問題一方面與案管部門開展工作的方式有關(guān)，另一方面是流程監(jiān)控在檢察機關(guān)監(jiān)督體系中的定位不明確所致，因此，案管辦應(yīng)當(dāng)及時轉(zhuǎn)變工作重心，借力信息化手段、厘清與其他監(jiān)督職能的關(guān)系、建立實質(zhì)化的司法檔案制度，才能更好實現(xiàn)其在檢察官辦案責(zé)任制下的內(nèi)部監(jiān)督職能。

關(guān)鍵詞 流程監(jiān)控 信息化 內(nèi)部監(jiān)督

作者簡介：於成洋，天津市東麗區(qū)人民檢察院檢察官助理。

中圖分類號：D918 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.340

一、流程監(jiān)控的要求和方向

“案件流程監(jiān)控”，其字面意思并不復(fù)雜，“案件流程”也即案件流轉(zhuǎn)的過程，包括從開始到發(fā)展、再到結(jié)束全程?！氨O(jiān)控”常用于指監(jiān)控探頭，在這里應(yīng)當(dāng)包含監(jiān)視、監(jiān)督、控制等意思。按照高檢院于2015年7月印發(fā)的《人民檢察院案件流程監(jiān)控工作規(guī)定（試行）》所規(guī)定：“案件流程監(jiān)控，是指對人民檢察院正在受理或者辦理的案件，依照法律規(guī)定和相關(guān)司法解釋、規(guī)范性文件等對辦理程序是否合法、規(guī)范、及時、完備，進行實時、動態(tài)的監(jiān)督、提示、防控?！睆亩x的前半部分看，案件流程監(jiān)控工作僅針對案件的“程序”，不包含“實體”，其范圍似不寬泛。但一方面其時間跨度包括案件從受理和辦理整個過程，另一方面監(jiān)控對象包含了“違法”、“不規(guī)范”、“不及時”、“不完備”，其實涵蓋了違反和檢察機關(guān)辦案程序有關(guān)的法律、法規(guī)、司法解釋、各上級檢察院檢自己或與其他司法機關(guān)共同制定的、以及本院制定的各類規(guī)范性文件中的所有問題，從這個角度看，流程監(jiān)控工作幾乎可以稱得上無所不能查、無所不能糾。

為案件管理部門設(shè)置這樣一種權(quán)力，主要目的在于“對檢察機關(guān)辦案活動開展程序性內(nèi)部監(jiān)督，對于強化內(nèi)部監(jiān)督制約，有針對性地防范和糾正司法辦案中存在的突出問題”。為保證這一目的實現(xiàn)，這一定義的后半部分，將流程監(jiān)控的工作方法規(guī)定為“監(jiān)督、提示、防控”，意即“監(jiān)視和發(fā)現(xiàn)問題、督促改正、提醒警示、預(yù)防控制”，工作標(biāo)準(zhǔn)強調(diào)為“即時”和“動態(tài)”，即能夠在這些問題出現(xiàn)時第一時間監(jiān)控，并且能夠隨著程序的變化而更新監(jiān)控的重點。

權(quán)力即為責(zé)任，權(quán)力范圍越大，職責(zé)也越重。無所不能查、無所不能糾，其實就是無所不應(yīng)查、無所不應(yīng)糾。案件管理部門是檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的管理部門，從工作便利上說，進行案件流程監(jiān)控當(dāng)仁不讓。然而眾所周知，案管辦也是職責(zé)種類最雜的一個業(yè)務(wù)部門，雖然從高檢院到省級院案管辦，不希望基層案管辦工作僅成為檢察院的“大內(nèi)勤”，然而在實踐中，情愿也罷、不情愿也罷，多數(shù)案件管理部門就是院領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)部門眼中、口中的“大內(nèi)勤”。

案管辦怎樣突破“大內(nèi)勤”的局限，做好流程監(jiān)控，擔(dān)當(dāng)起“程序性內(nèi)部監(jiān)督”者的角色呢？筆者以為，一方面在于保障效率。流程監(jiān)控工作的目的決定了開展此項工作，首要的是保障效率，沒有效率就難以有很大的作為；另一方面在于保障力度和權(quán)威。監(jiān)控工作的屬性要求對于發(fā)現(xiàn)問題的辦案人必須有明確的負(fù)面評價和影響，不痛不癢解決不了問題。從實踐來看，這兩個方面都有不足，下文擬詳細(xì)論述。

二、流程監(jiān)控工作存在的問題

保障流程監(jiān)控效率的難點：

（一）事務(wù)性工作占據(jù)了案管部門的主要精力

案管部門成立的一個初衷是為了把事務(wù)性工作從檢察官、書記員、內(nèi)勤的手中集中過來，讓其將更多精力投入辦案。這些事務(wù)性工作，諸如收卷送卷、制作電子卷、登記文書、統(tǒng)計、辦理閱卷等，基本不涉及實體審查，對法律知識和業(yè)務(wù)水平要求不高，屬于機械重復(fù)性工作。但這些工作是從全院范圍內(nèi)集中過來的，隨便哪個單一的工作全年工作量都是以千百計，因此案管部門在大部分時間，都只能是全員上陣保證案件流轉(zhuǎn)不出現(xiàn)紕漏，對案件流程監(jiān)控、質(zhì)量評查等則要求對辦案程序和實體具有審查能力的業(yè)務(wù)性工作等只能兼顧，以定期或不定期開展為主，很少能每天都開展巡監(jiān)控的。

（二）依靠人力進行監(jiān)控的方式存在局限

流程監(jiān)控在現(xiàn)階段主要依靠人工篩查，做法基本上是依托統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，采取網(wǎng)上瀏覽案件尋找不規(guī)范問題，較以往的現(xiàn)場檢查、事后檢查的方式，效率已經(jīng)有了較大提高，然而仍有局限性。一方面有些不規(guī)范問題的發(fā)生率已經(jīng)很低，但問題性質(zhì)嚴(yán)重，仍需逐案進行檢查，未免浪費精力；另一方面，依靠人工很難對所有不規(guī)范問題篩查完畢，只能盡量保證不遺漏重要環(huán)節(jié)；再一方面，依靠人力進行監(jiān)控，及時性也不能保障。

（三）流程監(jiān)控在監(jiān)督體系中定位不明導(dǎo)致監(jiān)督乏力

根據(jù)《流程監(jiān)控工作規(guī)定（實行）》的相關(guān)內(nèi)容，案管辦應(yīng)當(dāng)和訴訟監(jiān)督部門、紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)合作，以查處違法違紀(jì)，通報違規(guī)辦案情節(jié)嚴(yán)重的線索，移送偵查機關(guān)、審判機關(guān)違法辦案的線索。

從表面來看，各部門通力合作，能夠最大限度的保障內(nèi)部監(jiān)督的覆蓋面和力度。

但從實踐來看，合作的前提——“分工”存在不明確的現(xiàn)象，影響了這種配合，進而導(dǎo)致了流程監(jiān)控乏力的問題。

（四）流程監(jiān)控作為內(nèi)部監(jiān)督與訴訟監(jiān)督界限不明

根據(jù)《人民檢察院案件流程監(jiān)控工作規(guī)定（試行）》解讀，“需要進行實質(zhì)性審查判斷的問題、線索”屬于訴訟監(jiān)督線索，言外之意，不需要進行實質(zhì)性審查判斷的，屬于流程監(jiān)控的問題范圍。筆者以為，“需要進行實質(zhì)性審查”仍是一個不完整的解釋，因為哪些問題需要進行實質(zhì)性審查還是沒有最終解決，這樣就為部門留下了質(zhì)疑的空間，一方面會借口不屬于需要進行實質(zhì)審查的范圍，而對案管部門移交的問題線索進行推脫，另一方面會借口屬于需要進行實質(zhì)審查的范圍，而對案管部門對其提出的不規(guī)范問題置之不理。

（五）流程監(jiān)控與紀(jì)律監(jiān)督界限不明

根據(jù)《人民檢察院案件流程監(jiān)控工作規(guī)定（試行）》解讀，在流程監(jiān)控中要注意“工作瑕疵”與“違法違紀(jì)”問題的區(qū)別，但目前工作瑕疵和違法違紀(jì)問題并沒有較為明確的區(qū)分，2016年高檢院修訂印發(fā)的《檢察人員紀(jì)律處分條例》中關(guān)于違反辦案紀(jì)律情形的規(guī)定，多有情節(jié)較重或者情節(jié)嚴(yán)重的字樣，缺乏可量化的標(biāo)準(zhǔn)，在實踐中難以操作，而且按照高檢院2007年出臺的《檢察人員執(zhí)法過錯責(zé)任追究條例》、2008年出臺的《人民檢察院執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督暫行規(guī)定》中的規(guī)定，紀(jì)檢監(jiān)察部門對執(zhí)法辦案活動和檢察人員在履行執(zhí)法辦案職責(zé)時遵守法律、紀(jì)律和規(guī)章制度情況，都有進行監(jiān)督的權(quán)力，這和案管部門的流程監(jiān)控職責(zé)也有重合。