城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的“土地統(tǒng)籌”問題淺析

摘 要 在快速的城鄉(xiāng)一體化建設的過程中，由于土地相關的法律規(guī)定及政策相對于城市建設發(fā)展現(xiàn)狀的滯后，造成城市建設用地需求與建設用地供應矛盾不斷加劇，而農(nóng)村閑置土地卻越來越多。近年來，為了落實城市規(guī)劃推動城市化進程，越來越多的基層人民政府開始嘗試通過“土地統(tǒng)籌”的方式集約利用土地。本文主要從“土地統(tǒng)籌”的一些現(xiàn)狀為背景，對相關行為的法律性質及其涉及到的問題進行分析，并提出相應的處理措施，拋磚引玉共同討論。

關鍵詞 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 基層政府 土地統(tǒng)籌

作者簡介：陳德光，廣東凱略律師事務所律師，研究方向：民商事法律、行政法學。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.375

這些年來，隨著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的進程不斷加快，城市發(fā)展過程當中對于成片土地的需求也不斷加大。如何在現(xiàn)有的法律規(guī)定框架內，實現(xiàn)高效的土地集約化使用，從而推動落實城鄉(xiāng)規(guī)劃成為基層政府的一大難題。本文現(xiàn)就廣東省范圍內的土地集約利用過程中接觸到的“土地統(tǒng)籌”問題及其相關行為性質進行法律分析，并提出初步解決方案以供探討。

一、“土地統(tǒng)籌”問題的背景及概念

“土地統(tǒng)籌”不是法律概念，《土地管理法》、《合同法》等法律中都沒有“土地統(tǒng)籌”這樣的概念。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，由于現(xiàn)行法律中對于土地流轉的嚴格限制，一方面，大量基層政府無法使用集體用地進行招商引資或進行城市建設導致城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃進度嚴重滯后于經(jīng)濟發(fā)展，另一方面，大量農(nóng)村用地卻因務農(nóng)人員外出打工的因素荒廢，造成土地利用嚴重浪費。

在基層政府與村集體急需集約用地大背景下，“土地統(tǒng)籌”作為一種整合土地資源、優(yōu)化土地資源利用的方式，通過探索和經(jīng)驗積累而不斷被豐富。具體來說，實現(xiàn)“土地統(tǒng)籌”的主要方式包括：土地收儲、土地使用權流轉、土地征收等。

二、“土地統(tǒng)籌”相關行為的法律性質

因“土地統(tǒng)籌”涉及多方利益，且經(jīng)常與村集體決策、村民利益分配相關聯(lián)，因此由此產(chǎn)生的爭議日益增多。一旦發(fā)生爭議而進入法院訴訟程序，首先面臨的問題就是“土地統(tǒng)籌”的法律定性，即“土地統(tǒng)籌”究竟屬于民事行為還是行政行為。

（一）如將“土地統(tǒng)籌”認定為土地收儲

根據(jù)《土地儲備管理辦法》第二條規(guī)定，土地儲備行為是指市、縣級人民政府的國土資源管理部門，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應土地的行為。同時根據(jù)該辦法第一條、第六條的規(guī)定，儲備的土地應當為國有存量土地。

因此，如“土地統(tǒng)籌”的行為涉及國有存量土地的統(tǒng)籌，則很可能被視為土地收儲行為，“土地統(tǒng)籌”則很可能被視為土地收儲過程當中的補償行為，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，筆者傾向于認為屬于行政行為。

然根據(jù)《土地儲備管理辦法》的規(guī)定，土地收儲的有權實施的機關為市、縣級人民政府的土地資源管理部門，基層政府（即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）無權實施土地收儲行為。因此，如基層政府在進行“土地統(tǒng)籌”過程中涉及國有存量土地的儲備行為，“土地統(tǒng)籌”很可能被視為行政行為，則亦有可能因程序違法而可能被認定為無效。

（二）如將“土地統(tǒng)籌”認定為土地征收。

根據(jù)《土地管理法》第四十四條規(guī)定，土地的征收應當嚴格按照程序進行。如基層政府在進行土地集約使用過程中需要占用農(nóng)用地的，應當經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。

根據(jù)《土地管理法實施條例》第二十條及第二十五條的規(guī)定，農(nóng)用地轉為國有建設用地應當逐級上報至有批準權的人民政府取得批準后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償?shù)钠谙薜?，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。

因此，根據(jù)法律規(guī)定，對于土地征收行為，應當先辦理用地審批手續(xù)后，再由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門擬定征地補償方案，并對村民進行征地補償。根據(jù)《行政訴訟法》的相關規(guī)定，土地征收行為是一種行政行為，必須嚴格按照程序進行，即先進行土地征收方案的批準，后進行土地補償安置工作。

如基層政府與村集體之間的《土地統(tǒng)籌協(xié)議》中關于政府預先將土地補償安置款項支付給村集體，日后發(fā)生征用征收土地時，相應土地安置補償款則歸基層政府所有的約定被視為土地征收行為，則“土地統(tǒng)籌”明顯違反了《土地管理法實施條例》對于征收行為的程序性要求。基層政府的“土地統(tǒng)籌”則極大可能因程序違法被撤銷。如此既不利于基層政府進行土地集約化利用，也不利于村民/村集體土地的流轉使用，很可能導致最終基層政府無法通過土地資源的優(yōu)化達到深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實施，也使得大量土地因無法合法有效利用而被荒廢。

（三）如將“土地統(tǒng)籌”認定為土地流轉

根據(jù)《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》第十二條的規(guī)定，農(nóng)民集體土地所有者（即村集體或集體經(jīng)濟組織）可以將一定年限的建設用地使用權讓與給土地使用者，并由使用者向農(nóng)民集體土地所有者支付一定的出讓款。農(nóng)民集體土地所有者也可以以出租的形式將一定年限的建設用地使用權出租給使用者。上述兩種方式均可以被視為土地的流轉。

根據(jù)上述法律規(guī)定，如以土地流轉的方式進行“土地統(tǒng)籌”行為，因《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》并沒有對于使用者的身份作出嚴格限制，基層政府與村集體之間發(fā)生的法律關系應當被視為一種民事法律關系，即平等主體之間就土地使用權達成的合同。只要《土地統(tǒng)籌協(xié)議》不涉及《合同法》第五十二條規(guī)定的合同無效的情形，雙方簽訂的《土地統(tǒng)籌協(xié)議》應當被認定為有效。

如基層政府按照“土地流轉”的方式進行“土地統(tǒng)籌”，由于該等行為屬于民事行為，不涉及行政行為對于程序性的嚴格要求，因此基層政府與村集體之間簽訂的《土地統(tǒng)籌協(xié)議》很可能會被認定為有效，基層政府可以按照《土地統(tǒng)籌協(xié)議》的約定使用土地，同時村民也能夠取得一定年期內的土地使用租金，滿足村民的即期利益，提高農(nóng)村集體土地的使用率。

三、目前部分基層政府“土地統(tǒng)籌”的現(xiàn)狀

在現(xiàn)階段基層政府進行土地集約中“土地統(tǒng)籌”過程，根據(jù)筆者接觸的情況，在廣東省內一般存在以下兩種模式：

其一為基層政府一次性將買地的款項給村集體，由村集體將該等款項分發(fā)給村民，村集體則與基層政府簽訂《土地統(tǒng)籌協(xié)議》，約定如土地交由基層政府統(tǒng)籌使用，如日后發(fā)生征收等情況，村集體無條件協(xié)助基層政府處理征地事宜，且日后征地補償款歸鎮(zhèn)政府所有。

其二為村集體以土地作價出資，與基層政府合作成立公司，由公司使用土地，并按照收益向村民進行分紅。

但是，不論采取上述何種模式進行“土地統(tǒng)籌”，基層政府均應當嚴格按照土地的性質進行使用，在此過程中，不可避免地需要涉及農(nóng)用地轉建設用地的手續(xù)。基層政府如何實現(xiàn)在現(xiàn)有的法律框架內合法有效辦理相關手續(xù)成為基層政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，實現(xiàn)土地集約化利用當中的關鍵一環(huán)。

為確?！巴恋亟y(tǒng)籌”行為的合法性，筆者認為，更為妥當?shù)淖龇閷ⅰ巴恋亟y(tǒng)籌”劃分為兩個部分：第一部分為土地流轉，即基層政府與村集體之間簽訂土地流轉協(xié)議，將一定年限的土地使用權交由基層政府統(tǒng)一規(guī)劃使用，避免土地閑置產(chǎn)生損失，也有利于基層政府加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展。第二部分為日后可能涉及的土地征收征用手續(xù)及補償款的約定，即基層政府與村集體簽訂土地流轉協(xié)議后，以補充協(xié)議/確認書的方式對土地征收征用過程中的手續(xù)以及征收補償款的歸屬問題做出明確約定。如通過上述方式對于“土地統(tǒng)籌”進行分別處理，即使征收征用部分的約定因違反程序而被認定無效，土地流轉的效力也不會因此而被否定，基層政府仍可以按照土地流轉的方式統(tǒng)籌規(guī)劃土地集約化的利用。通過上述的方式既避免大量農(nóng)村閑置用地與基層政府的統(tǒng)籌用地需求增加之間的矛盾產(chǎn)生，也同時保障村民的即期利益得以實現(xiàn)。

四、結語

基層政府在現(xiàn)有的法律框架內實現(xiàn)土地集約化利用，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，實質上就是在土地集約利用的遠期規(guī)劃利益與村集體/村民的即期利益中取得平衡。

從廣東現(xiàn)有的規(guī)定上來看，基層政府進行“土地統(tǒng)籌”的比較可行的方式為通過土地流轉取得一定年限的土地使用權后，由基層政府統(tǒng)一規(guī)劃使用。雖然通過上述方式能夠使得基層政府合法取得農(nóng)民集體所有的土地，但基層政府在處理土地統(tǒng)籌的問題時，仍應當注意保障村民的利益，避免村民對于土地的需求以及政府對于土地的長期規(guī)劃之間產(chǎn)生沖突。

參考文獻：

[1]王世元.關于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中土地問題的幾點思考.學習時報.2012.