玉米收儲(chǔ)政策改革帶來的新問題及其應(yīng)對(duì)

張磊++李冬艷

摘要：國家玉米收儲(chǔ)政策的改革，給我國玉米主產(chǎn)區(qū)帶來了許多新情況、新問題。玉米價(jià)格下降、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)加大，規(guī)模經(jīng)營放緩等情況連續(xù)出現(xiàn)，有些地方問題嚴(yán)重，不僅造成種植玉米收益下降、農(nóng)民收入減少，甚至影響到種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。這些情況和問題將會(huì)給我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來新的困難與挑戰(zhàn)，亟須加強(qiáng)對(duì)玉米加工業(yè)的重點(diǎn)扶持，支持農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，明確馬鈴薯主糧化地位，解決好玉米收儲(chǔ)政策改革帶來的返貧問題，在處理好改革與發(fā)展關(guān)系的基礎(chǔ)上加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，保持政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性、透明性、及時(shí)性，保證玉米收儲(chǔ)政策改革順利、平穩(wěn)進(jìn)行，以達(dá)到改革的目的和效果。

關(guān)鍵詞：玉米收儲(chǔ)制度改革；新情況；新問題；應(yīng)對(duì)策略

中圖分類號(hào)：F323.7文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2017）07-0038-06

玉米收儲(chǔ)政策改革是我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革戰(zhàn)略的重要組成部分，是今后一段時(shí)期我國“鐮刀彎地區(qū)”①農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)改革的重中之重。我國從2016年開始在“鐮刀彎地區(qū)”實(shí)行玉米收儲(chǔ)政策改革，對(duì)玉米價(jià)格實(shí)施“市場定價(jià)”與“價(jià)補(bǔ)分離”相結(jié)合的機(jī)制。吉林省作為“鐮刀彎地區(qū)”重要的農(nóng)業(yè)大省，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，厚植農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展優(yōu)勢，加快創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力度，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，保持農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革責(zé)無旁貸。2016年以來，吉林省在實(shí)施玉米收儲(chǔ)政策改革、提高農(nóng)業(yè)供給體系質(zhì)量和效率、適應(yīng)市場需求的過程中發(fā)現(xiàn)，這一改革也帶來了許多新情況、新問題，同時(shí)，這些情況和問題也是“鐮刀彎地區(qū)”在推進(jìn)玉米收儲(chǔ)政策改革中遇到的共性問題，將會(huì)給我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來新的困難與挑戰(zhàn)。這些新情況、新問題在今后的糧食收儲(chǔ)政策改革和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進(jìn)過程中，必須首先解決，而且必須解決好。

一、改革出現(xiàn)的新情況

適應(yīng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在“鐮刀彎地區(qū)”實(shí)施玉米收儲(chǔ)政策改革很必要，也很及時(shí)，但是廣大的東北地區(qū)準(zhǔn)備不充分，“三農(nóng)”發(fā)展為此受到了影響。調(diào)查顯示：2015年國家玉米臨儲(chǔ)價(jià)格的調(diào)整以及農(nóng)資補(bǔ)貼的按比例下發(fā)兩項(xiàng)政策的實(shí)施，使吉林省長春市農(nóng)民人均減收600余元②，對(duì)種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社的影響更為明顯。2016年，吉林省調(diào)減籽粒玉米面積332.58萬畝。其中，農(nóng)業(yè)部門落實(shí)調(diào)減籽粒玉米面積252.58萬畝，畜牧部門落實(shí)調(diào)減籽粒玉米面積80萬畝。③吉林省調(diào)減的籽粒玉米只占全省玉米播種面積的5%，雖然數(shù)量不多，但是影響很大，出現(xiàn)了許多新情況。

1.玉米價(jià)格過低，加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)

1997年國家對(duì)玉米實(shí)施保護(hù)價(jià)收儲(chǔ)政策以來，玉米的市場價(jià)格總體上呈現(xiàn)出一路上漲的態(tài)勢，到2015年玉米價(jià)格達(dá)到頂峰。伴隨著長達(dá)18年糧食

收稿日期：2017-06-05

作者簡介：張磊，男，吉林省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長、研究員（長春130033）。

李冬艷，女，吉林省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員（長春130033）。

收儲(chǔ)政策的實(shí)施，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)上漲，在國家鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展政策的推動(dòng)下，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在糧食主產(chǎn)區(qū)爭搶流轉(zhuǎn)耕地的現(xiàn)象普遍發(fā)生。隨之而來的是，耕地流轉(zhuǎn)價(jià)格不斷飆升，吉林省很多縣（市）生產(chǎn)糧食的耕地流轉(zhuǎn)租金每畝超過600元④，不僅高于糧食的每畝純收益，甚至高于糧食的每畝物化成本。長期臨儲(chǔ)價(jià)格收購，導(dǎo)致農(nóng)用地流轉(zhuǎn)租金過高，農(nóng)業(yè)成本上升，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)加大。在農(nóng)業(yè)高成本已經(jīng)形成的背景下，降低或取消臨儲(chǔ)價(jià)格，導(dǎo)致玉米市場價(jià)格過低，甚至接近耕地流轉(zhuǎn)價(jià)格，加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革極其不利。

2.政策和市場兩方面因素造成規(guī)模經(jīng)營進(jìn)程放緩，影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)水平

吉林省土地流轉(zhuǎn)之后，絕大多數(shù)種植的是玉米。玉米生產(chǎn)總量不斷增加的原因主要有以下幾個(gè)方面。一是地處世界黃金玉米帶。吉林省玉米產(chǎn)量高，玉米總產(chǎn)位居全國第四位，單產(chǎn)位居全國第一位，玉米總產(chǎn)量已經(jīng)躍上500億斤的臺(tái)階，單產(chǎn)已經(jīng)接近800公斤/公頃；適宜玉米種植的空間廣泛，吉林省玉米播種面積占全省種植業(yè)播種面積的70%以上。二是種植玉米技術(shù)過硬。吉林省長期種植玉米，大部分農(nóng)業(yè)技術(shù)研究、開發(fā)都是圍繞玉米開展的，其耕作技術(shù)、種子技術(shù)、肥料和農(nóng)藥使用技術(shù)等都非常成熟。三是玉米生產(chǎn)適宜規(guī)?；?jīng)營。玉米大范圍的種植適合農(nóng)業(yè)機(jī)械化，目前全省玉米耕種收70%實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)機(jī)械化。四是國家臨儲(chǔ)價(jià)格保護(hù)性收購，糧食補(bǔ)貼支持玉米種植。

與此同時(shí)，農(nóng)村各項(xiàng)改革可能會(huì)導(dǎo)致要素價(jià)格的攀升，并進(jìn)一步導(dǎo)致要素配置使玉米種植成本上升。例如，廣大農(nóng)村正在開展的土地“三權(quán)分置”可能會(huì)大幅度提高土地的交易成本和租金價(jià)格。農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證，跟我們理解的降低成本、促進(jìn)供給，或者促進(jìn)創(chuàng)新并不是完全吻合的，反而可能會(huì)增加土地成本。隨著玉米臨儲(chǔ)政策改革的深入進(jìn)行，情況更是發(fā)生了很大變化。從2015年降低玉米臨儲(chǔ)價(jià)格，到2016年全面取消玉米臨儲(chǔ)價(jià)格收購，玉米價(jià)格出現(xiàn)斷崖式下降，2016年10月吉林省有些地方新玉米價(jià)格僅為0.96元/公斤。⑤種植玉米效益的下降導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)速度出現(xiàn)負(fù)增長，2017年吉林省廣大地區(qū)，農(nóng)戶開始降價(jià)進(jìn)行耕地流轉(zhuǎn)，降價(jià)幅度相當(dāng)驚人，有些縣（市）耕地流轉(zhuǎn)租金降為每公頃1000元⑥，甚至出現(xiàn)了耕地零費(fèi)用流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體退租流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象也開始出現(xiàn)，這很不利于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育、農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

3.玉米播種面積的調(diào)節(jié)，帶來新的供需矛盾

吉林省玉米播種面積占糧食播種面積的80%，調(diào)減下來的玉米相對(duì)面積不大，只占2015年全省玉米播種面積的5%，但是絕對(duì)面積卻達(dá)到300多萬畝，相當(dāng)于一個(gè)中等糧食產(chǎn)量縣（市）的糧食種植面積。調(diào)減如此大規(guī)模玉米種植面積改種其他作物，是玉米調(diào)減農(nóng)戶面臨的困難。長時(shí)間種植玉米的耕地改種其他作物，農(nóng)民有些迷茫，農(nóng)村干部也不知所措。2016年吉林省多個(gè)縣（市）沒有玉米退出后的種植指導(dǎo)意見，導(dǎo)致農(nóng)戶盲目種植，促使農(nóng)業(yè)新增品種產(chǎn)量大幅度增加，但是價(jià)格下降，造成農(nóng)民收入減少。作者實(shí)地調(diào)查顯示，2016年的玉米種植面積調(diào)減，造成種植業(yè)效益下降。一是改種香瓜和西瓜的農(nóng)戶收入減半。由于香瓜和西瓜面積大幅度增加，產(chǎn)量也大幅度增加，2016年8月份吉林省西瓜價(jià)格僅為上年的一半不到。二是種植綠豆和花生的農(nóng)戶收益也有不同程度下降。吉林省西部地區(qū)是雜糧、雜豆的主產(chǎn)區(qū)，2016年部分調(diào)減下來的玉米面積種植了綠豆，使得綠豆種植面積達(dá)到2015年的2倍多，一個(gè)地區(qū)比上一年多2倍的產(chǎn)量，產(chǎn)生了新的供需矛盾，綠豆價(jià)格大幅度下降。

同時(shí)，玉米種植面積調(diào)減，造成農(nóng)民心理失衡。一年的收入減少挺一挺就會(huì)過去，但是，按照“鐮刀彎地區(qū)”玉米播種面積調(diào)減目標(biāo)，2017年還會(huì)繼續(xù)調(diào)減玉米種植面積，而調(diào)減下來的耕地，只有大的種植方向，調(diào)減玉米播種面積之后種植結(jié)構(gòu)調(diào)整困難很多、障礙很大，具體到每個(gè)農(nóng)戶及農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體都不清楚應(yīng)該種植什么。被調(diào)減的玉米種植戶認(rèn)為國家不管他們了，社會(huì)可能出現(xiàn)新的矛盾，甚至?xí)霈F(xiàn)動(dòng)蕩。

此外，由于資源稟賦的差異，吉林省東部山區(qū)、中部平原、西部風(fēng)沙鹽堿地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向存在較大差異，整個(gè)“鐮刀彎地區(qū)”的差異則更大，因此需要科學(xué)區(qū)劃，因地制宜。而且，由于2016年種植其他作物品種的出師不利，加上國家政策的變化（市場定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離），吉林省每畝玉米補(bǔ)貼126元，每市斤補(bǔ)貼最多到0.12元，讓農(nóng)民感覺到還是主糧市場收入穩(wěn)定，來之不易的玉米種植面積調(diào)減，可能會(huì)付諸東流。⑦

二、改革帶來的新問題

“十三五”之前，我國糧食政策促進(jìn)農(nóng)民收入不斷增加。從2004年國家取消農(nóng)業(yè)稅開始，國家對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼不斷增加，到2015年吉林省平均每公頃補(bǔ)貼金額達(dá)到2200元。與此同時(shí)，國家出臺(tái)玉米收購保護(hù)價(jià)以及2008年開始的東北地區(qū)玉米臨儲(chǔ)價(jià)格收購政策，讓玉米價(jià)格一路走高，農(nóng)民收入也連年增加。2005—2016年的《吉林統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，吉林省農(nóng)民純收入由2004年的3000元，增加到2015年的10776元，連續(xù)12年保持2位數(shù)增長。然而，從“鐮刀彎地區(qū)”調(diào)減玉米播種面積到國家玉米臨儲(chǔ)政策改革的實(shí)施，帶來了一系列新問題，這些新問題是不能忽視的，也是必須要解決的。

1.當(dāng)前的國家糧食政策讓玉米價(jià)格持續(xù)走低，種植玉米收益持續(xù)下降

一是臨儲(chǔ)價(jià)格的變化讓種植玉米收益下降。2014年國家臨儲(chǔ)玉米價(jià)格維持上年水平，即以吉林三等玉米收購1.12元/斤為基準(zhǔn)，2015年國家玉米臨儲(chǔ)價(jià)格為1.00元/斤⑧；2016年國家全面取消玉米臨儲(chǔ)價(jià)格。調(diào)查顯示，2016年年底到2017年春節(jié)，吉林省玉米標(biāo)準(zhǔn)水（14個(gè)水）價(jià)格1400元/噸，扣除水分，實(shí)際價(jià)格只有每市斤0.5元左右，最低價(jià)格達(dá)到0.48元/斤，僅僅是2015年價(jià)格的一半左右。⑨二是取消單項(xiàng)的國家糧食補(bǔ)貼。根據(jù)《財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼政策的指導(dǎo)意見》，我國從2015年調(diào)整完善農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等三項(xiàng)補(bǔ)貼政策（以下簡稱農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”），將“三項(xiàng)補(bǔ)貼”合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”，政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營，旨在解決農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”項(xiàng)目資金“碎片化”問題。其中，將80%的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼存量資金，加上種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼資金和農(nóng)作物良種補(bǔ)貼資金，統(tǒng)籌整合為耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼資金，支持耕地地力保護(hù)；將20%的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼資金和農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”增量資金，統(tǒng)籌用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營。⑩在玉米收儲(chǔ)政策和補(bǔ)貼政策的雙重作用下，種植玉米的收益持續(xù)下降。

2.受玉米政策調(diào)整的影響，農(nóng)民收入開始走低

隨著2015年開始的國家玉米收儲(chǔ)政策的調(diào)整，種植玉米收益下降，糧食主產(chǎn)區(qū)以種植業(yè)尤其是以種植玉米為主的農(nóng)戶，可支配收入結(jié)束連續(xù)10年之久的兩位數(shù)增長，增速開始下降，變成一位數(shù)。2016年國家全面取消玉米臨儲(chǔ)價(jià)格收購，使得玉米主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民收入出現(xiàn)斷崖式下跌。一是種植玉米仍然是目前種植業(yè)最省事、最賺錢的產(chǎn)業(yè)。盡管不斷地調(diào)減玉米播種面積，玉米種植面積還是糧食主產(chǎn)區(qū)種植業(yè)面積占比最大的。調(diào)減玉米，農(nóng)民收入將會(huì)減少。二是玉米價(jià)格降低，農(nóng)民收入減少。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)影響持續(xù)存在，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)畸形增長。吉林省玉米播種面積占糧食播種面積的80%，而農(nóng)民收入的70%來源于種植業(yè)。2015年國家玉米臨儲(chǔ)價(jià)格調(diào)整以來，糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民人均收入連續(xù)減少，種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社的收入減少更為明顯。2016年吉林省玉米價(jià)格急劇下降，實(shí)際價(jià)格只有每市斤0.5元左右，最低價(jià)格達(dá)到每斤0.48元，僅是2015年價(jià)格的一半左右，只此一項(xiàng)就造成農(nóng)民減收四分之一。

3.玉米收儲(chǔ)政策改革持續(xù)發(fā)酵，玉米播種面積將會(huì)加劇減少

玉米是保證國家糧食安全的主要糧食作物。此次玉米調(diào)減及“價(jià)補(bǔ)分離”政策，對(duì)產(chǎn)糧大省的影響比過去任何一次政策調(diào)整都大。一是按照國家對(duì)“鐮刀彎地區(qū)”的要求，調(diào)減玉米播種面積。吉林省在各級(jí)政府、農(nóng)業(yè)部門加大政策落實(shí)力度的推動(dòng)下，逐漸減少玉米播種面積。吉林省農(nóng)委統(tǒng)計(jì)顯示，2016年籽粒玉米面積5567萬畝，比上年減少332.58萬畝，2017年仍然調(diào)減300公頃玉米播種面積。二是玉米收儲(chǔ)政策改革，引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體調(diào)減玉米播種面積。調(diào)查顯示，2016年玉米價(jià)格已經(jīng)降至流轉(zhuǎn)耕地種植玉米的成本（每斤0.7—0.75元）以下，2016年秋收后，許多農(nóng)民合作社、種糧大戶開始退租流轉(zhuǎn)的耕地，表示2017年不繼續(xù)種植玉米了，一些家庭農(nóng)場也開始削減玉米耕作面積。目前來看，具有承包權(quán)的農(nóng)戶種植玉米的效益仍然可觀，按每公頃玉米15000斤產(chǎn)量計(jì)算，純利潤可以達(dá)到3000元左右。但是，對(duì)于依靠流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營的種植大戶和家庭農(nóng)場來說，每公頃3000元的收入還不夠土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，他們只能放棄玉米種植，嚴(yán)重者放棄土地流轉(zhuǎn)。

4.此次玉米價(jià)格下降，對(duì)部分貧困人口脫貧影響較大

按2016年12月份的新玉米價(jià)格，每市斤比2015年降價(jià)0.2元，每畝按1000斤計(jì)算，減少收入200元。對(duì)國家級(jí)貧困縣鎮(zhèn)賚縣代珠村的調(diào)查顯示，全村現(xiàn)有農(nóng)戶324戶，人口1030人，現(xiàn)有建檔立卡貧困戶142戶，貧困人口437人，耕地面積11460畝，人均耕地面積11.1畝，其中人均種植玉米耕地面積為7.5畝，人均減收1500元。這種收入減少的是純收入，增加了脫貧難度。應(yīng)該說明的是，玉米調(diào)減播種面積對(duì)貧困地區(qū)的直接影響與對(duì)其他地區(qū)的影響區(qū)別不明顯。從貧困原因來看，一是由于缺少勞動(dòng)力致貧的，自有耕地已經(jīng)流轉(zhuǎn)，調(diào)減玉米播種面積與其本身沒有關(guān)系，只是玉米價(jià)格下降，耕地流轉(zhuǎn)費(fèi)用會(huì)有所降低，收入會(huì)有所下降；二是由于其他原因致貧的，如果缺乏必要的引導(dǎo)，可能會(huì)出現(xiàn)跟風(fēng)種植，種植結(jié)果或好或壞，不能確定。

三、應(yīng)對(duì)新情況新問題的幾點(diǎn)建議

玉米收儲(chǔ)政策改革是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要組成部分，有利于落實(shí)農(nóng)業(yè)新的發(fā)展理念，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)化，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效；有利于加快補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)發(fā)展的短板，增加市場緊缺農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，不斷延長農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈，使農(nóng)民有更多的收益。但是，在短期內(nèi)我們必須面對(duì)玉米收儲(chǔ)政策本身變化帶來的陣痛，制定相關(guān)措施，應(yīng)對(duì)改革帶來的新情況新問題。

1.保持政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性和透明性

推進(jìn)玉米收儲(chǔ)政策改革，需要調(diào)減玉米播種面積，就應(yīng)該義無反顧地堅(jiān)持下去，哪怕是要經(jīng)歷陣痛期。一是保持政策的穩(wěn)定性。每一項(xiàng)改革都需要基層干部去工作。國家層面的政策一定要穩(wěn)定，不然，朝令夕改會(huì)讓改革事業(yè)無法順利有序開展。二是保持政策的連續(xù)性。必須要清楚目前最重要的是，堅(jiān)持玉米收儲(chǔ)政策改革，要在確保糧食安全的前提下，調(diào)減玉米播種面積。既然要逐漸與國際市場接軌，就堅(jiān)持調(diào)減下去，直到價(jià)格與國際市場接軌：首先在“鐮刀彎地區(qū)”堅(jiān)持長期調(diào)減玉米播種面積政策；其次堅(jiān)持長期實(shí)施玉米收儲(chǔ)改革政策。三是保持政策的透明性。加大宣傳、培訓(xùn)和推廣力度，讓廣大農(nóng)民及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體清楚、明晰國家玉米收儲(chǔ)政策改革及玉米調(diào)減政策的內(nèi)容、執(zhí)行時(shí)間和范圍。此外，要第一時(shí)間把玉米收儲(chǔ)政策的變化傳達(dá)給農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，讓他們有時(shí)間理清政策變化的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，相應(yīng)地調(diào)整自己下一步的生產(chǎn)計(jì)劃，做出應(yīng)對(duì)措施。

2.加強(qiáng)對(duì)玉米加工業(yè)的重點(diǎn)扶持

玉米收儲(chǔ)政策改革及調(diào)減玉米播種面積最重要的目的是解決玉米產(chǎn)量相對(duì)過剩、庫存飽和的問題。而解決玉米庫存飽和問題最好的方法是大力發(fā)展玉米加工業(yè)。通過發(fā)展玉米加工業(yè)，既可以快速去庫存，又可以帶動(dòng)玉米產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。經(jīng)過30多年的發(fā)展，吉林省玉米加工能力不斷提高，已經(jīng)超過200億斤，居全國第二位。但是，由于研發(fā)能力不足導(dǎo)致精深加工比重低，附加值低。特別是近些年，受產(chǎn)能過剩、產(chǎn)品市場需求低迷、原料價(jià)格居高不下、產(chǎn)成品價(jià)格下行壓力增大等多重因素的影響，吉林省玉米加工行業(yè)持續(xù)虧損。這個(gè)行業(yè)一旦垮掉，受害的不僅僅是企業(yè)和農(nóng)民，每年需要加工轉(zhuǎn)化的200億斤玉米最終還要由國家收儲(chǔ)，將會(huì)增加中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。為了促進(jìn)主產(chǎn)區(qū)玉米加工業(yè)健康發(fā)展，夯實(shí)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展基礎(chǔ)，國家有關(guān)部委應(yīng)該加強(qiáng)研究，出臺(tái)相關(guān)政策，支持糧食主產(chǎn)區(qū)玉米加工業(yè)發(fā)展。一是實(shí)行有保有壓的宏觀調(diào)控政策。大力支持玉米主產(chǎn)區(qū)發(fā)展食品加工、飼料加工以及擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和核心技術(shù)的精深加工產(chǎn)業(yè)，降低國家收儲(chǔ)和調(diào)運(yùn)成本，推進(jìn)主產(chǎn)區(qū)玉米加工業(yè)盡快步入良性發(fā)展軌道。嚴(yán)格控制主銷區(qū)新上擴(kuò)能項(xiàng)目，這樣既有利于消化過剩產(chǎn)能，也可避免行業(yè)無序惡性競爭。二是堅(jiān)持國家玉米臨儲(chǔ)政策改革，盡快實(shí)行玉米目標(biāo)價(jià)格政策，兼顧地方政府、農(nóng)民、加工企業(yè)三者的利益。三是適度增加?xùn)|北地區(qū)燃料乙醇的生產(chǎn)能力。允許東北地區(qū)各省通過技改將部分食用酒精產(chǎn)能轉(zhuǎn)為燃料乙醇產(chǎn)能，并給予相應(yīng)補(bǔ)貼，通過加大燃料乙醇加工量，消化玉米庫存，緩解加工企業(yè)壓力，把乙醇汽油試點(diǎn)區(qū)域擴(kuò)大到京津冀地區(qū)，逐步在全國范圍內(nèi)推廣應(yīng)用。四是大力支持玉米主產(chǎn)省玉米生物質(zhì)能源加工的研發(fā)和重大建設(shè)項(xiàng)目，為確保國家的糧食安全、能源安全開辟新途徑。

3.扶持農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

玉米播種面積調(diào)減之后，要及時(shí)調(diào)整現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，避免糧食主產(chǎn)區(qū)因?yàn)橹骷Z產(chǎn)業(yè)變化而引起一系列不穩(wěn)定問題。玉米調(diào)減后促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要措施是扶持農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。一是扶持發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織。制定扶持發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的政策，在財(cái)政、稅收、金融等方面加大扶持力度，推動(dòng)發(fā)展專業(yè)合作、股份合作等多種形式的農(nóng)民合作社，充分發(fā)揮帶動(dòng)農(nóng)戶、對(duì)接企業(yè)、聯(lián)結(jié)市場的功能。鼓勵(lì)農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股組建土地股份合作社，發(fā)展規(guī)?；a(chǎn)和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。二是推動(dòng)工商資本下鄉(xiāng)。以國家層面出臺(tái)政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本重點(diǎn)投資發(fā)展種苗、飼料、儲(chǔ)藏、保鮮、加工、購銷等適合企業(yè)化經(jīng)營的環(huán)節(jié)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)注入新的要素，與農(nóng)民在一個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條上合理分工、互利共贏。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)工商資本的準(zhǔn)入和監(jiān)管，制訂具體辦法，堅(jiān)決制止“非農(nóng)化”“非糧化”。三是扶持完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。建議國家出臺(tái)扶持農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的相關(guān)政策，推行合作式、訂單式、托管式等服務(wù)模式，解決一家一戶辦不了、辦不好的問題。健全農(nóng)村物流服務(wù)體系，支持大型農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、集配中心和終端網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，提高流通效率。

4.早日明確馬鈴薯主糧化地位

明確馬鈴薯主糧化地位，促進(jìn)主糧結(jié)構(gòu)調(diào)整，是實(shí)現(xiàn)我國糧食安全的又一項(xiàng)重要保證。傳統(tǒng)主糧地位無法撼動(dòng)，擴(kuò)大馬鈴薯種植面積，發(fā)展馬鈴薯產(chǎn)業(yè)應(yīng)該在捍衛(wèi)傳統(tǒng)主糧的基礎(chǔ)上進(jìn)行。馬鈴薯地位的提升，并不意味著取代傳統(tǒng)主糧。西方國家及聯(lián)合國都已經(jīng)把馬鈴薯納入四大主糧，馬鈴薯全粉可以儲(chǔ)存15年，作為食品添加成分，馬鈴薯淀粉目前可以達(dá)到30%左右。國家糧食主產(chǎn)區(qū)也是國家馬鈴薯主要產(chǎn)區(qū)，肩負(fù)著保障國家糧食安全的重任。一是順應(yīng)世界四大主糧的趨勢，適應(yīng)國家實(shí)施馬鈴薯主糧化的發(fā)展戰(zhàn)略，明確主管機(jī)關(guān)，增設(shè)管理部門。二是針對(duì)馬鈴薯出臺(tái)支持政策，加大對(duì)馬鈴薯主產(chǎn)區(qū)的政策支持力度，補(bǔ)貼農(nóng)民、扶持合作社、支持馬鈴薯加工業(yè)發(fā)展。三是制定馬鈴薯產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，明確發(fā)展目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃總體控制發(fā)展，進(jìn)行品種區(qū)劃，設(shè)立馬鈴薯主糧產(chǎn)業(yè)示范區(qū)。四是推進(jìn)馬鈴薯產(chǎn)業(yè)科技進(jìn)步，研究加工技術(shù)、工藝，增加適銷對(duì)路的加工新品種，進(jìn)行主糧食品開發(fā)，為馬鈴薯主糧化做好準(zhǔn)備。五是整合同類馬鈴薯及其加工產(chǎn)品、主糧化產(chǎn)品品牌，傾力打造具有地理標(biāo)識(shí)和地域特色的享譽(yù)全國（世界）的知名品牌，形成有市場、有競爭力的自主品牌。

5.解決好玉米收儲(chǔ)政策改革帶來的返貧問題

在玉米收儲(chǔ)政策改革及播種面積調(diào)減過程中應(yīng)當(dāng)關(guān)注精準(zhǔn)扶貧問題。一是由于政策變化給貧困人口帶來的收入減少，應(yīng)由國家統(tǒng)一出臺(tái)相關(guān)政策加以解決。具體的減少額度由當(dāng)?shù)卣刚?qǐng)第三方進(jìn)行測算，以保證數(shù)據(jù)的正確性，并且根據(jù)年度玉米價(jià)格變化進(jìn)行調(diào)整。二是糧食主產(chǎn)區(qū)的國家級(jí)貧困縣貧困人口的承包地玉米播種面積的調(diào)減，應(yīng)該尊重當(dāng)?shù)刎毨舻囊庠?，主?dòng)調(diào)減的給以鼓勵(lì)，不調(diào)減的予以尊重。三是貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要因地制宜、量體裁衣，盡可能在沒有貧困人口或者貧困人口較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行。四是針對(duì)貧困地區(qū)、人群缺乏農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)的現(xiàn)狀，制訂實(shí)施科技扶貧計(jì)劃。立足地區(qū)特色和農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民發(fā)展實(shí)際，圍繞各縣（市）發(fā)展定位，以實(shí)施科技扶貧項(xiàng)目、建設(shè)農(nóng)業(yè)科技園區(qū)和培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)為重點(diǎn)，加強(qiáng)貧困地區(qū)的科技能力建設(shè)。

6.借此改革時(shí)機(jī)加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

一是調(diào)整農(nóng)業(yè)區(qū)域結(jié)構(gòu)。立足于不同區(qū)域的農(nóng)業(yè)資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，以資源稀缺性、產(chǎn)品唯一性、品質(zhì)獨(dú)特性為導(dǎo)向，優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域生產(chǎn)力布局。以吉林省為例，其東中西部地區(qū)自然條件不同，農(nóng)業(yè)地域特征鮮明，農(nóng)產(chǎn)品品種差異也較大。西部地區(qū)生態(tài)脆弱，應(yīng)重視大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)，著力培育區(qū)域特色雜糧、雜豆及草原畜牧業(yè)農(nóng)業(yè)品牌；中部地區(qū)是黃金玉米帶，還是要以玉米種植業(yè)為主，同時(shí)兼顧水稻生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)畜牧業(yè)發(fā)展；東部山區(qū)、半山區(qū)，降水充分，適合發(fā)展大豆、水稻及林下植被。此外，應(yīng)發(fā)揮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、價(jià)格調(diào)控、金融支持、政策保險(xiǎn)等政策手段的引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)支持各地結(jié)合實(shí)際培育區(qū)域地標(biāo)產(chǎn)品，壯大具有區(qū)域特色的農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)品和品牌，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。

二是調(diào)整農(nóng)業(yè)品種結(jié)構(gòu)。農(nóng)業(yè)品種結(jié)構(gòu)決定著農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)和特色，各地應(yīng)充分利用現(xiàn)有的知名特色品牌，調(diào)整好農(nóng)產(chǎn)品品種結(jié)構(gòu)。在此仍以吉林省為例，目前已經(jīng)得到吉林省農(nóng)委認(rèn)證的“吉林特產(chǎn)之鄉(xiāng)”品種有洮南綠豆、黑水西瓜、松原小米、草原紅牛、白城燕麥、洮南市福順鎮(zhèn)辣椒、延吉市小營鎮(zhèn)圓蔥、洮南市黑水鎮(zhèn)西瓜、公主嶺市雙城堡鎮(zhèn)西甜瓜、敦化市黃泥河鎮(zhèn)黑木耳、蛟河市黃松甸鎮(zhèn)黑木耳、農(nóng)安縣哈拉海鎮(zhèn)三辣、榆樹市泗河鎮(zhèn)圓蔥、東遼凌云韭菜、龍井老頭溝蘋果梨、德惠市布海鎮(zhèn)香瓜、集安市青石鎮(zhèn)山葡萄、敦化市秋梨溝鎮(zhèn)黑木耳、德惠市菜園子鎮(zhèn)西紅柿、扶余市三井子鎮(zhèn)花生等。應(yīng)當(dāng)充分利用“特產(chǎn)之鄉(xiāng)”的稱號(hào)，借鑒“特產(chǎn)之鄉(xiāng)”的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，按照“一村一品、一鄉(xiāng)一業(yè)”的發(fā)展思路，科學(xué)規(guī)劃布局，因地制宜確立主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，大力推進(jìn)規(guī)?；?、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，加快推進(jìn)特色產(chǎn)品基地建設(shè)，全面提升當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)品的國內(nèi)外市場競爭力和占有率。

三是調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新業(yè)態(tài)，是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的必然要求，是千載難逢的歷史機(jī)遇。要調(diào)整農(nóng)業(yè)生物布局，調(diào)整種植業(yè)結(jié)構(gòu)，調(diào)整畜牧業(yè)結(jié)構(gòu)，調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)發(fā)展傳承農(nóng)耕文化、傳統(tǒng)民俗和民間藝術(shù)的休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，形成多業(yè)態(tài)、多功能的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，提高農(nóng)業(yè)的整體效益。

注釋

①“鐮刀彎地區(qū)”，包括東北冷涼區(qū)、北方農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)、西北風(fēng)沙干旱區(qū)、太行山沿線區(qū)及西南石漠化區(qū)，具體涉及河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、貴州、云南、陜西、甘肅、寧夏、新疆等?。ㄗ灾螀^(qū)），在地形版圖中呈現(xiàn)由東北向華北—西南—西北鐮刀彎狀分布，是玉米結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)地區(qū)。②④⑤⑥⑦⑨相關(guān)數(shù)據(jù)由作者實(shí)地調(diào)研所得。③《吉林今年調(diào)減籽粒玉米332.58萬畝》，中國糧食信息網(wǎng)，http：//www.grain.gov.cn/Grain/ShowNews.aspx？newsid=70268，2016年7月7日。⑧《2015年國家繼續(xù)實(shí)施玉米臨儲(chǔ)政策玉米掛牌收購價(jià)為1元/斤》，遼寧金農(nóng)網(wǎng)，http：//www.lnjn.gov.cn/news/nongyeyaowen/2015/9/593320.shtml，2015年9月23日。⑩《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼政策的指導(dǎo)意見》，中央政府門戶網(wǎng)站，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-05/22/content_2866764.htm，2015年5月22日。張磊：《我省西部地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的模式選擇》，《新長征》2017年第2期。李冬艷：《農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革關(guān)鍵是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整》，《新長征》2017年第3期。

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責(zé)任編輯：澍文

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