深化我國糧食政策性收儲制度改革的思考

摘要：我國已經(jīng)取消玉米臨時收儲制度，探索建立市場定價機(jī)制和價補(bǔ)分離保護(hù)糧農(nóng)體制。2016年玉米收儲制度改革成效顯著，既堅定了對玉米收購市場化改革的信心，又對稻谷小麥等收儲制度改革具有深遠(yuǎn)的啟示意義。但是，玉米收儲制度改革成效仍然屬于市場自發(fā)調(diào)節(jié)的結(jié)果，其做法應(yīng)用于稻谷小麥需要謹(jǐn)慎。保障糧農(nóng)增收和口糧絕對安全是我國糧食政策性收儲制度深化改革的底線。稻谷小麥?zhǔn)俏覈钪匾目诩Z品種，其收儲制度改革應(yīng)在堅守底線前提下以最小扭曲市場為原則，可以在縮小最低收購價實施范圍、合理確定最低收購價水平和選擇多元化執(zhí)行主體等方面進(jìn)行重新設(shè)計，從而形成既不違背世界貿(mào)易組織農(nóng)業(yè)規(guī)則和我國入世承諾又能促進(jìn)多重目標(biāo)實現(xiàn)的制度安排。

關(guān)鍵詞：收儲政策；玉米；糧食；改革

中圖分類號：F323.7文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751（2017）07-0031-07

根據(jù)2017年中央一號文件精神，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心在于以體制機(jī)制改革創(chuàng)新為根本途徑，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，更好地實現(xiàn)農(nóng)民增收和保障國家糧食安全。針對實施多年的玉米臨時收儲政策不斷累積的問題，我國首先在稻谷、小麥和玉米三大主糧中對玉米收儲制度進(jìn)行改革，取得顯著成效，但也引發(fā)了一系列新問題，值得深入思考。玉米等糧食政策性收儲制度改革對深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革意義重大。能否深化對玉米收儲制度改革的認(rèn)識，科學(xué)構(gòu)建我國政策性糧食收儲制度，直接關(guān)系到我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實踐能否不斷地取得實效和最終能否成功。

一、玉米收儲制度改革效果

我國糧食收儲制度是保障國家糧食安全和農(nóng)民持續(xù)增收政策體系的最重要構(gòu)件。2016年，我國開啟了玉米收儲制度改革，其引發(fā)的一系列重要問題值得深入思考。怎樣評價玉米收儲制度改革？玉米收儲制度改革舉措能否推廣到稻谷小麥？如何進(jìn)一步完善玉米收儲調(diào)控和深化稻谷小麥?zhǔn)諆χ贫雀母?？對這些問題的回答，不僅要考察玉米收儲制度改革對曾經(jīng)不斷累積的重要難題的破解效果，而且要從國家糧食安全等戰(zhàn)略視角進(jìn)行深入思考。

如何評價2016年以來國家推進(jìn)的玉米收儲制度改革？這涉及三個方面的重要問題：為什么要推進(jìn)玉米收購市場化改革？玉米收購市場化改革，是否有效克服了玉米臨時收儲政策帶來的種種弊端？玉米收購市場化改革，是否有效避免了農(nóng)民賣糧難等風(fēng)險？

2008年，我國建立了玉米臨時收儲制度，對黑龍江、吉林、遼寧和內(nèi)蒙古等東北三省一區(qū)（下文簡稱東北三省一區(qū)）當(dāng)年產(chǎn)玉米由國家指定收儲企業(yè)按照臨時收儲價格進(jìn)行政策性收儲。2009年到2015年期間，國家多次實施玉米臨時收儲政策，有效地保護(hù)了玉米生產(chǎn)者的利益，扭轉(zhuǎn)了2013年前玉米市場供求關(guān)系嚴(yán)重偏緊的態(tài)勢，破除了明顯的周期性波動格局，玉米連續(xù)多年較大幅度增產(chǎn)，于2012年躍升為總產(chǎn)量第一的糧食作物。但是，從2013年起直到2015年，我國玉米臨時收儲價格嚴(yán)重背離國際市場和國內(nèi)供求關(guān)系，扭曲市場效應(yīng)不

收稿日期：2017-05-31

作者簡介：李國祥，男，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員，中國社會科學(xué)院研究生院教授、博士生導(dǎo)師（北京100732）。

斷累積，矛盾越來越尖銳，突出表現(xiàn)在：一方面，玉米及其替代品進(jìn)口規(guī)模急劇擴(kuò)大，政策性收儲玉米“入庫”，進(jìn)口糧“入市”，飼料加工企業(yè)尋求進(jìn)口糧、玉米深加工企業(yè)停產(chǎn)或者謹(jǐn)慎開工，導(dǎo)致國內(nèi)玉米庫存過高；另一方面，玉米繼續(xù)增產(chǎn)。①

針對玉米市場嚴(yán)重扭曲難以克服的矛盾，2016年，我國開啟了玉米收儲制度改革，取消了臨時收儲政策，實行市場定價、價外補(bǔ)貼、多元收購的新體制機(jī)制。通過一年多的玉米收儲制度改革實踐，取得了顯著成效。

第一，促進(jìn)了糧食種植結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化和生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2016年，籽粒玉米種植面積5.51億畝，比上年減少2039萬畝，下降3.6%；大豆播種面積1.08億畝，比上年增加1046萬畝，增長10.7%。②除糧改豆外，一些地方還積極推進(jìn)糧改飼，發(fā)展優(yōu)質(zhì)雜糧。更重要的是，很多地方在玉米生產(chǎn)過程中減少化肥、農(nóng)藥投入，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。不少地方還出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)價格下降的積極態(tài)勢，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)要素的優(yōu)化配置。這些都是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所設(shè)定的預(yù)期目標(biāo)。玉米收儲制度改革的成效，證明我國把農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展的主線是正確的、科學(xué)的。

第二，玉米供求關(guān)系決定價格機(jī)制基本形成。受玉米國際國內(nèi)供求關(guān)系過于寬松的影響，2016年以來，我國玉米市場價格明顯回落。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)表明，2017年第一季度玉米生產(chǎn)者價格同比2015年累計下降31.7%，與國際市場價格基本接近。不僅如此，玉米收儲制度改革使充分反映玉米市場供求關(guān)系的地區(qū)間、品種間、品質(zhì)間價差快速形成，東北地區(qū)2016年產(chǎn)玉米收購期間每公斤最高最低價格相差超過0.5元。③

第三，沒有出現(xiàn)農(nóng)民“賣難”。根據(jù)國家糧食局監(jiān)測數(shù)據(jù)，截至2017年4月30日，東北三省一區(qū)累計收購玉米10190萬噸④，與國家統(tǒng)計局公布的2015年同一區(qū)域玉米總產(chǎn)量大體相當(dāng)?？紤]到2016年通過結(jié)構(gòu)調(diào)整使東北三省一區(qū)玉米產(chǎn)量比2015年明顯減少，到2017年4月底應(yīng)該已將農(nóng)民2016年產(chǎn)玉米基本收購?fù)戤?。其中，截?017年4月底，遼寧和吉林收購的新產(chǎn)玉米分別為2325萬噸和2947萬噸⑤，其收購量都超過2015年產(chǎn)量；內(nèi)蒙古和黑龍江收購的新產(chǎn)玉米分別為1562萬噸和3357萬噸⑥，其收購量都低于2015年產(chǎn)量。

第四，調(diào)動了玉米加工企業(yè)的積極性。與過去玉米收購年度的情景完全不同，2016年度新產(chǎn)玉米收購季，東北地區(qū)玉米運力曾十分緊張。通過相關(guān)部門和玉米產(chǎn)區(qū)地方政府協(xié)調(diào)，大量新產(chǎn)玉米外運到東北以外地區(qū)。這些現(xiàn)象反映玉米加工企業(yè)需求明顯增加，特別是玉米深加工企業(yè)開工率大幅度提高，對玉米的需求強(qiáng)勁。玉米加工企業(yè)對東北新產(chǎn)玉米的需求明顯擴(kuò)大，既與支持政策有關(guān)，又與玉米收儲制度改革消除市場扭曲有關(guān)。

第五，緩和了國際市場沖擊。2016年國家公布玉米收儲制度改革后，國內(nèi)國際玉米價格倒掛的問題得到有效解決，在玉米及其替代品進(jìn)口規(guī)模方面得到充分反映。根據(jù)農(nóng)業(yè)部來源于海關(guān)的數(shù)據(jù)，2016年，進(jìn)口玉米316.8萬噸，比上年下降33.0%；進(jìn)口大麥500.5萬噸，比上年下降53.4%；進(jìn)口高粱664.8萬噸，比上年下降37.9%；進(jìn)口玉米酒糟306.7萬噸，比上年下降55.0%；進(jìn)口木薯770.4萬噸，比上年下降17.8%。⑦玉米及其用作飼料糧的替代國產(chǎn)玉米的糧食進(jìn)口規(guī)模大幅度減少，有效增加了對國產(chǎn)玉米的需求，緩解了國產(chǎn)玉米的庫存壓力。

第六，多數(shù)種植玉米的農(nóng)民基本收益有所保障。玉米收儲制度市場化改革后，國家給予生產(chǎn)者的補(bǔ)貼總額達(dá)到390多億元，按照2015年東北三省一區(qū)玉米播種面積計算，每畝價外補(bǔ)貼大約168元。按照美國玉米生產(chǎn)者價格模擬計算，國內(nèi)玉米生產(chǎn)者每畝現(xiàn)金收益大約30多元，如果加上價外補(bǔ)貼，玉米生產(chǎn)者每畝的平均收益應(yīng)該超過200元。⑧雖然比2015年前相對較高的玉米臨時收儲價格相比，玉米生產(chǎn)者畝均收益明顯下降，但玉米收儲制度改革后生產(chǎn)者的基本收益還是能夠得到保障的。

第七，財政負(fù)擔(dān)總體上大幅度減少。為了實施玉米臨時收儲政策，國家給予執(zhí)行主體收購環(huán)節(jié)和儲存環(huán)節(jié)多項補(bǔ)貼。據(jù)相關(guān)資料，國家實施玉米臨時收儲政策時，會向執(zhí)行主體補(bǔ)償收購費50元/噸，做囤費70元/噸，保管費每年92元/噸，收購資金5%利息。如果按照2015年臨時收儲價格每公斤2元計算，收儲1.5億噸玉米，國家需要支付的各項收儲費用補(bǔ)貼金額達(dá)到468億元。⑨如果當(dāng)年執(zhí)行臨時收儲政策收購的玉米不能出庫，存儲2年，這樣國家需要支付的各項收儲費用補(bǔ)貼合計金額達(dá)到756億元。國家財政給予玉米收儲制度改革后的價補(bǔ)分離后的補(bǔ)貼金額，明顯低于執(zhí)行臨時收儲政策時的財政補(bǔ)貼金額。

從實際結(jié)果來看，一年多的玉米收儲制度改革緩解了玉米臨時收儲政策實施后期出現(xiàn)的玉米產(chǎn)量高、進(jìn)口量大、庫存積壓多、財政負(fù)擔(dān)重、結(jié)構(gòu)調(diào)整難等多重弊端，玉米收儲制度改革的成效顯著。

二、完全放棄政策性收儲制度

可能引發(fā)的新問題值得警惕如果說玉米收儲制度改革開啟了新一輪糧食流通體制的深化改革，那么玉米收儲制度改革能否直接推廣到稻谷小麥？雖然小麥供求矛盾沒有稻谷突出，但稻谷小麥最低收購價政策存在的弊端也在不斷累積，深化稻谷小麥?zhǔn)諆χ贫雀母锏钠惹行詫⒉粩囡@現(xiàn)。進(jìn)一步地說，我們能否通過對玉米收儲制度改革效果的評估來回答：是基本放棄糧食政策性收儲制度，還是繼續(xù)保留和堅持并進(jìn)一步完善糧食政策性收儲制度？具體來說，我們不得不面臨的最重要選擇是：是否按照玉米收儲制度改革框架重新安排稻谷小麥?zhǔn)諆χ贫?？換言之，是否也應(yīng)該全面放棄稻谷小麥最低收購價政策？

2004年，國家在全面放開糧食收購市場的同時逐步建立了稻谷和小麥最低收購價格制度，這一制度與2008年建立的玉米臨時收儲制度等共同構(gòu)成了糧食政策性收儲制度。從一年多的玉米收儲制度改革實踐來看，雖然玉米收儲制度市場化改革取得明顯成效，但是不可否認(rèn)，這項改革也帶來了一些新問題，甚至對有些問題深入思考后引發(fā)出一些無法回避的抉擇，特別是，在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實踐中應(yīng)如何推進(jìn)稻谷小麥政策性收儲制度改革。

糧食價格是其他農(nóng)產(chǎn)品價格形成的重要基礎(chǔ)。過去實施的玉米臨時收儲政策雖然在東北三省一區(qū)實施，但是糧食價格支持政策的溢出效應(yīng)明顯。玉米收儲制度市場化改革后，玉米生產(chǎn)者價格出現(xiàn)大幅度下降，從而帶來玉米等部分糧食生產(chǎn)者收入絕對水平下降的情況，特別是玉米托市政策取消后，東北三省一區(qū)以外地區(qū)糧農(nóng)收入受到的影響更大。2016年，我國農(nóng)民人均可支配收入12363元，比上年名義增長8.2%，其中農(nóng)民家庭經(jīng)營人均第一產(chǎn)業(yè)凈收入3270元，比上年名義增長3.7%，而人均農(nóng)業(yè)凈收入2440元，僅比上年名義增長1.1%。其中，低收入組農(nóng)民人均可支配收入約3005元，比上年反而下降了2.6%。⑩

2016年，農(nóng)民人均可支配收入繼續(xù)保持較快增長，城鄉(xiāng)居民收入差距縮小。但是，全國農(nóng)村低收入組農(nóng)民數(shù)量仍然超過1億，其收入水平在貧困線徘徊，這不僅影響脫貧攻堅成果的鞏固，而且農(nóng)村內(nèi)部收入差距擴(kuò)大還可能引發(fā)新的矛盾，對農(nóng)村穩(wěn)定的不利影響需要警惕。農(nóng)村低收入農(nóng)民不僅沒有增收，反而減收，重要原因是這些農(nóng)民外出務(wù)工困難，仍然高度依賴農(nóng)業(yè)增收。糧食收儲制度改革后，國家不再對玉米等進(jìn)行托市，農(nóng)民銷售玉米價格大幅度下降，部分低收入農(nóng)民生產(chǎn)的玉米甚至銷售困難，造成家庭經(jīng)營農(nóng)業(yè)凈收入減少。如何緩解農(nóng)村內(nèi)部居民收入之間差距擴(kuò)大態(tài)勢，特別是如何阻止農(nóng)村低收入農(nóng)戶收入下滑態(tài)勢？這個難題要求我們在對糧食政策性收儲制度改革及其安排時必須要考慮那些高度依賴糧食生產(chǎn)增收的低收入農(nóng)戶。

玉米臨時收儲政策的溢價效應(yīng)消失，價外補(bǔ)貼政策實施以外地區(qū)的玉米生產(chǎn)者收益難以保障。2008年建立的玉米臨時收儲制度，實施地區(qū)一直限定在東北三省一區(qū)。2016年取消玉米臨時收儲政策，國家對東北三省一區(qū)玉米生產(chǎn)者實行價外補(bǔ)貼。玉米臨時收儲制度改革前后，國家對玉米生產(chǎn)者支持政策的范圍雖然沒有變化，但是不同政策所帶來的影響截然不同。玉米收儲制度改革前，國家實施價格支持政策，東北三省一區(qū)玉米價格對其他地區(qū)能夠產(chǎn)生影響，其他地區(qū)農(nóng)民因此也能夠受益。玉米收儲制度改革后，價外補(bǔ)貼在一定程度上有效彌補(bǔ)了東北三省一區(qū)玉米生產(chǎn)者政策支持損失，但其他地區(qū)農(nóng)民的收益損失基本沒有補(bǔ)償。

除糧食完全放棄價格支持后對糧農(nóng)增收的影響是否會突破糧食收儲制度深化改革的底線需要進(jìn)一步評估外，價外補(bǔ)貼制度如何建立以及能否確保讓糧農(nóng)收益不下降，也是需要慎重考慮的。玉米收儲制度改革期間給予東北地區(qū)農(nóng)民補(bǔ)貼，這項補(bǔ)貼是暫時的，還是永久的？玉米生產(chǎn)者價外補(bǔ)貼僅僅長期限定于東北地區(qū)玉米生產(chǎn)者或者糧食生產(chǎn)者，還是要推廣到其他地區(qū)？給予玉米生產(chǎn)者價外補(bǔ)貼，非玉米的生產(chǎn)者是否也應(yīng)該給予補(bǔ)貼？現(xiàn)有的補(bǔ)貼政策已經(jīng)在東北地區(qū)農(nóng)民間產(chǎn)生了矛盾。在東北三省一區(qū)，玉米臨時收儲制度改革確定的價外補(bǔ)貼將主動調(diào)整玉米種植結(jié)構(gòu)的農(nóng)民排除在外，一些農(nóng)民反映農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革鼓勵農(nóng)民積極調(diào)減玉米生產(chǎn)，結(jié)果2016年放棄種植玉米的農(nóng)民拿不到補(bǔ)貼，從而提出國家政策到底是支持調(diào)減玉米種植，還是鼓勵農(nóng)民繼續(xù)種植玉米的問題。如果現(xiàn)有的玉米價外補(bǔ)貼長期實施，東北三省一區(qū)以外地區(qū)的糧農(nóng)是否有意見？

進(jìn)一步地，如果普遍地給予種糧農(nóng)民發(fā)放價外補(bǔ)貼，政策實施成本特別是政策操作成本，趨于下降，還是趨于上升？這些問題都需要深入細(xì)致地匡算，并需要接受實踐檢驗。

玉米收儲制度市場化改革后，玉米市場將來是否會出現(xiàn)周期性劇烈波動？將來是否會再現(xiàn)2010年至2012年期間的玉米搶購現(xiàn)象？從理論上看，這個答案是不確定的。我們必須清醒地認(rèn)識，2016年玉米收儲制度改革的顯著成效是市場自發(fā)調(diào)節(jié)的必然結(jié)果。

自發(fā)市場調(diào)節(jié)的長期最終結(jié)果是什么？根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品市場蛛網(wǎng)理論，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品供給的價格彈性小于需求的價格彈性，農(nóng)產(chǎn)品市場自發(fā)調(diào)節(jié)的結(jié)果是波動的長期態(tài)勢趨于收斂；當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品供給的價格彈性大于需求的價格彈性，農(nóng)產(chǎn)品市場自發(fā)調(diào)節(jié)的結(jié)果是波動的長期態(tài)勢趨于擴(kuò)大。雖然玉米深加工的價格彈性較大，但是玉米主要用作飼料糧的格局不會改變，而飼料糧的需求彈性是相對較小的，這意味著玉米供給的價格彈性大于需求彈性。玉米供求關(guān)系依賴市場自發(fā)調(diào)節(jié)，玉米市場的劇烈波動將不可避免，且波動幅度總體會趨于擴(kuò)大，除非玉米的自發(fā)市場調(diào)節(jié)被高度發(fā)育的成熟市場逐步替代。

雖然我國多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品沒有政策性收儲制度安排，流通完全市場化，沒有出現(xiàn)周期性的市場劇烈波動，但是近年來我國“姜你軍”“蒜你狠”等小宗農(nóng)產(chǎn)品市場劇烈波動不斷地重復(fù)“上演”，表明市場價格彈性小而供給存在滯后性且彈性相對較大的農(nóng)產(chǎn)品市場自發(fā)調(diào)節(jié)的必然后果之一是劇烈波動，這是市場經(jīng)濟(jì)運行的必然規(guī)律，不以人的意志為轉(zhuǎn)移。小宗農(nóng)產(chǎn)品市場劇烈波動雖然具有副效應(yīng)，但總體影響畢竟有限。稻谷小麥作為重要口糧，如果在完全放棄政策性收儲制度后也出現(xiàn)市場劇烈波動，其社會反應(yīng)一定與小宗農(nóng)產(chǎn)品不同，這在糧食政策性收儲制度改革和重構(gòu)關(guān)鍵決策時必須慎重考慮。

總的來說，實施稻谷小麥最低收購價政策，對確?？诩Z絕對安全是可靠的，而放棄最低收購價政策對確?？诩Z絕對安全是不確定的。更廣泛地說，選擇糧食政策性收儲制度，對于糧農(nóng)收益保障是確定的，而對于糧食高庫存壓力有增無減勢頭，僅僅是可能的（并非是必然的）；對于降低或者緩解國際糧食市場沖擊或者提高國際糧食市場波動的抵御能力，是不確定的；對于是否增加財政負(fù)擔(dān)，也不是確定的，對于是否違背WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則和我國入世承諾，也不是必然的。

當(dāng)然，從更長遠(yuǎn)的視角來看，未來待時機(jī)成熟時完全放棄糧食政策性收儲制度也不是不可以選擇的。在我國小農(nóng)組織方式仍然占據(jù)主導(dǎo)地位改變之前，受糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體規(guī)模偏小且分散、組織化程度低，以及糧食市場集中度不高和缺乏有效的市場規(guī)則約束等因素影響，我國糧食市場發(fā)育仍然處于自發(fā)調(diào)節(jié)階段。隨著我國糧食產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展和糧食市場不斷發(fā)育，未來糧食市場會不斷走向成熟，糧食產(chǎn)銷穩(wěn)定的有約束力的關(guān)系也會形成。糧食市場由自發(fā)調(diào)節(jié)為主走向高度發(fā)育并成熟的階段，是我國放棄糧食政策性收儲制度應(yīng)具備的重要條件之一。

未來完全放棄糧食政策性收儲制度的另一個重要條件是糧食安全施策對象發(fā)生根本性改變，由糧食生產(chǎn)者利益保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣嗳跞后w和其他特殊群體的糧食供給保障。幾乎所有現(xiàn)代化國家都要實施糧食安全政策，差異僅僅在于實施對象不同。美國等發(fā)達(dá)國家主要通過食物券等方式確保社會低收入或者無收入群體以及學(xué)生等特殊群體每日達(dá)到基本營養(yǎng)需求。我國長期通過保護(hù)糧農(nóng)收益和糧農(nóng)種糧積極性以及提高糧食生產(chǎn)能力（包括糧食自給率）來確保國家糧食安全。如果條件成熟后我國也通過食物券等方式確保社會上脆弱群體和其他特殊群體每日食物達(dá)到基本營養(yǎng)需要，由保障糧食生產(chǎn)轉(zhuǎn)到保障特殊群體糧食消費，政府只要掌控少量的糧源，特殊群體的糧食安全就能夠得到保障，則不再實施糧食政策性收儲政策絕對不影響任何人每日的基本營養(yǎng)需要，這時選擇放棄糧食政策性收儲制度又多具備了一個條件。

未來完全放棄糧食政策性收儲制度，還有一個重要條件，這就是糧食生產(chǎn)者數(shù)量很少，農(nóng)民增收對糧食生產(chǎn)的依賴程度很低。糧食市場波動，僅僅對極少數(shù)糧食生產(chǎn)者產(chǎn)生影響，且可以通過保險等支持政策彌補(bǔ)糧食生產(chǎn)者損失。

我們在重新選擇糧食收儲制度時，對于不同安排及其可能帶來的結(jié)果，還需要進(jìn)一步研究和論證，切勿將某項具體的收儲制度安排帶來的可能結(jié)果當(dāng)作必然結(jié)果。2017年中央一號文件明確提出確保新形勢下國家糧食安全和農(nóng)民增收（糧農(nóng)增收）是深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的底線。繼續(xù)選擇糧食政策性收儲制度，更加合理地安排具體的制度和出臺更加合理的政策措施，是有可能克服某項具體制度安排的弊端的。

三、堅持并深化改革糧食政策性收儲制度

必須回答的重要問題如果選擇應(yīng)繼續(xù)保留糧食政策性收儲制度（稻谷小麥最低收購價政策），我們就必須承認(rèn)：現(xiàn)有糧食政策性收儲制度存在很多弊端。那么，應(yīng)怎樣完善或者深化改革糧食政策性收儲制度？這需要回答的重要問題包括：政策實施范圍的選擇（地區(qū)、品種）、最低收購價水平的確定、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價機(jī)制的構(gòu)建、政策執(zhí)行主體的選擇、收購資金如何保障、最優(yōu)存儲水平和結(jié)構(gòu)的確定、穩(wěn)定產(chǎn)銷關(guān)系和健康市場秩序的形成以及玉米高庫存的消化等。

1.精選最低收購價政策實施范圍

我國實施的糧食政策性收儲政策，都是針對特定品種和地區(qū)實施的。為了更好地集中資源有針對性地實施糧食收儲政策，根據(jù)深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的設(shè)想和安排，可以考慮放棄對早秈稻實施最低收購價政策，放棄在淡水資源緊張地區(qū)實施稻谷最低收購價政策，放棄在淮河以南地區(qū)實施小麥最低收購價政策。

隨著人們生活水平的提高，早秈稻用于直接食用的越來越少，主要用作加工原料，與口糧絕對安全關(guān)聯(lián)性小。同時種植早秈稻的地區(qū)和農(nóng)民也越來越少，目前主要集中在江西和湖南兩省。取消早秈稻最低收購價政策，對新形勢下國家糧食安全和糧農(nóng)增收影響相對較小。取消早秈稻最低收購價政策的過渡措施可以采取類似于取消油菜籽臨時收儲政策時由中央財政給予主產(chǎn)區(qū)適當(dāng)補(bǔ)助，以緩解早秈稻收儲制度改革可能出現(xiàn)的矛盾。

為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在水資源相對緊缺地區(qū)，應(yīng)放棄實施中晚稻最低收購價政策，以減少農(nóng)業(yè)用水。淮河以南地區(qū)不是優(yōu)質(zhì)小麥主產(chǎn)區(qū)，生產(chǎn)的小麥品質(zhì)較差。為了促進(jìn)優(yōu)質(zhì)小麥生產(chǎn)，可以考慮取消在淮河以南地區(qū)實施小麥最低收購價政策。

2.合理確定最低收購價水平

從玉米臨時收儲價格調(diào)整滯后帶來進(jìn)口玉米嚴(yán)重沖擊國內(nèi)市場的實際情況來看，國內(nèi)托市收購價格水平確定不考慮國際市場因素，很難讓國內(nèi)托市收購價格政策持續(xù)實施。

國內(nèi)最低收購價格水平如何確定？這直接關(guān)系稻谷小麥托市收儲政策能否繼續(xù)實施。一般認(rèn)為，國內(nèi)生產(chǎn)的糧食成本與國際市場最具競爭優(yōu)勢的出口大國不具有可比性，以國際市場糧食價格水平為主來確定我國糧食最低收購價水平，會帶來很多弊端，特別是無法保障國內(nèi)糧食生產(chǎn)者的基本收益。但是，國內(nèi)確定糧食托市價格水平如果不把國際市場糧食價格水平及其波動態(tài)勢作為重要變量考慮，糧食政策性收購可能很難成功，更不用說長期堅持糧食政策性收儲制度了。

2010年到2012年，國內(nèi)曾出現(xiàn)過搶購玉米的風(fēng)潮。這一期間，雖然國內(nèi)玉米臨時收儲價格不斷提高，但是提高幅度明顯低于國際市場玉米價格的上漲幅度。2013年，國內(nèi)玉米供求關(guān)系明顯改善，國際市場出現(xiàn)了當(dāng)年度產(chǎn)量大于消費量和消耗量從而呈現(xiàn)出價格下跌態(tài)勢，但國內(nèi)玉米臨時收儲價格持續(xù)提高。2014年，國際市場玉米價格大幅度下跌，但國內(nèi)玉米臨時收儲價格維持不變。2015年，國內(nèi)玉米臨時收儲價格雖然下調(diào)，但是下調(diào)幅度明顯低于國際市場玉米價格。國內(nèi)玉米臨時收儲價格確定與國際市場價格形成之間往往很難統(tǒng)一起來。

2008年到2014年，我國玉米臨時收儲價格水平按照三類地區(qū)分別確定，其中吉林玉米臨時收儲價格處于中間水平。如2013年，國內(nèi)玉米臨時收儲價格（三等，下同）每公斤介于2.22元至2.26元，其中黑龍江為2.22元、吉林為2.24元、遼寧和內(nèi)蒙古都是2.26元。

2009年到2012年，吉林玉米臨時收儲價格每公斤由1.50元提高到2.12元，累計提高41.3%；同期美國2號黃玉米和阿根廷玉米價格分別由每噸168美元上升到311美元、由165美元上升到278美元，分別上漲94.4%和65.5%。這一期間，國際市場玉米供求關(guān)系緊張，國際市場玉米價格大幅度上漲，美國玉米價格幾乎翻番上漲；國內(nèi)玉米臨時收儲價格雖然明顯提高，但是提高幅度明顯低于代表國際市場水平的美國玉米和阿根廷玉米的價格上漲幅度，這是影響國內(nèi)市場搶購玉米的重要因素之一。

2013年，國際市場玉米價格大幅度下跌。當(dāng)年美國2號黃玉米市場價格每噸219美元，比上年下跌30.2%；阿根廷玉米市場價格每噸219美元，比上年下跌21.2%。同年國內(nèi)吉林玉米臨時收儲價格每公斤2.24元，比上年進(jìn)一步提高了5.7%。這一年是國內(nèi)玉米臨時收儲政策走向被動的轉(zhuǎn)折年。

2014年，國內(nèi)玉米臨時收儲價格保持不變，但是國際市場玉米價格繼續(xù)大幅度下跌。美國2號黃玉米和阿根廷玉米市場價格每噸分別為173美元和177美元，分別比上年進(jìn)一步下跌20.3%和19.2%。

2015年，在國際市場玉米價格大幅度下跌的情況下，國內(nèi)玉米收儲價格自實施這一政策后首次下調(diào)，但是下調(diào)幅度明顯偏小。當(dāng)年美國2號黃玉米和阿根廷玉米市場價格每噸分別為166美元和170美元。吉林玉米臨時收儲價格（其他政策實施地區(qū)價格水平相同）每公斤下調(diào)到2.00元，雖然比上年下調(diào)了10.7%，但是以2008年玉米臨時收儲價格水平為100，2015年吉林玉米臨時收儲價格指數(shù)為133.3，而以2008年市場價格為100的2015年美國2號黃玉米和阿根廷玉米市場價格指數(shù)分別為88.3和94.4，可見國內(nèi)玉米臨時收儲價格走勢與國際市場玉米價格走勢差異懸殊。

正是由于玉米國內(nèi)臨時收儲價格與國際市場價格2013年后的不同走勢，導(dǎo)致國內(nèi)玉米替代品進(jìn)口規(guī)模急劇擴(kuò)大。經(jīng)驗告訴我們，如果選擇糧食政策性收儲制度，確定托市收購價格時必須充分考慮國際市場，否則進(jìn)口糧沖擊國內(nèi)糧食市場難以避免。

在農(nóng)業(yè)國際化程度比較低的背景下，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化沖擊國內(nèi)糧食生產(chǎn)，我國實施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)和以工補(bǔ)農(nóng)的政策方針可以有效地保護(hù)糧農(nóng)利益和糧農(nóng)種糧積極性。隨著農(nóng)業(yè)國際化程度越來越高，國際市場沖擊將會成為國內(nèi)糧食生產(chǎn)流通的主要矛盾。緩解甚至避免國際市場對國內(nèi)糧食生產(chǎn)流通沖擊的唯一出路，就是同等質(zhì)量的稻谷小麥最低收購價格水平必須主要參考國際市場價格來確定。通過這種確定最低收購價格水平的辦法，可以引導(dǎo)國內(nèi)糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體實施錯位戰(zhàn)略，積極發(fā)展優(yōu)質(zhì)稻谷小麥生產(chǎn)流通，盡快形成國內(nèi)糧食優(yōu)質(zhì)優(yōu)價機(jī)制，成為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的先鋒。

考慮到我國農(nóng)業(yè)國際化不斷加深，并作為世界貿(mào)易組織大國成員必須遵守入世承諾，可考慮與同等質(zhì)量的稻谷小麥品種按照國際市場價格水平加黃箱微量允許來確定最低收入價格水平，即國家政策性收儲的稻谷小麥最低收購價水平為同等質(zhì)量的國際市場平均價格水平的1.085倍。

3.執(zhí)行糧食收儲政策的主體應(yīng)多元化

新一輪玉米政策性收儲制度改革前，無論是稻谷小麥最低收購價政策的實施，還是玉米臨時收儲政策的實施，其執(zhí)行主體主要是中國儲備糧管理總公司（簡稱中儲糧）。中儲糧兼具三大主糧托市收購和管理國家糧食儲備等多項職能。多年實踐表明，賦予中儲糧一家機(jī)構(gòu)執(zhí)行糧食收儲政策產(chǎn)生了諸多弊端。

中儲糧少數(shù)收儲庫點利用其獨特地位，在收購市場倒賣國家政策性收儲指標(biāo)，并從中賺取差價，既加重了財政負(fù)擔(dān)，又?jǐn)_亂了糧食收購市場秩序，還嚴(yán)重?fù)p害了國家收儲政策聲譽(yù)。賦予中儲糧作為唯一的糧食托市收購政策執(zhí)行主體，它一方面可能向政府主管部門游說并抬高托市收購政策的執(zhí)行成本（包括收購費用補(bǔ)貼和儲備費用補(bǔ)貼），增加財政支出；另一方面出現(xiàn)少數(shù)收儲庫點在倒賣政策性收儲指標(biāo)中可能片面地壓低代收代儲費用的問題，讓代收代儲政策性糧食企業(yè)無利可圖，甚至虧損，最后不得不弄虛作假，或者阻撓政策性收儲糧食拍賣后及時出庫。近年來各地出現(xiàn)的代收代儲政策性糧食企業(yè)嚴(yán)重違法等問題，特別是中儲糧委托的民營企業(yè)代收收儲問題更加突出，都與現(xiàn)行政策性收儲制度下國家委托中儲糧作為唯一的政策性糧食收儲執(zhí)行主體有關(guān)。中儲糧少數(shù)收儲庫點倒賣政策性糧食收儲指標(biāo)就能夠輕松地獲利，也影響到中儲糧安心盡責(zé)地管理國家糧食儲備。一旦國家糧食出現(xiàn)供求緊張，需要大量糧食供應(yīng)的時候，現(xiàn)行制度下中儲糧未必能夠真正發(fā)揮作用，類似情形在20世紀(jì)90年代中期曾經(jīng)發(fā)生過，必須避免。

為了盡可能以相對較低的政策實施成本取得盡可能顯著的托市收購效應(yīng)，并建立公平競爭的市場環(huán)境，深化糧食政策性收儲制度改革時應(yīng)允許所有符合條件的國內(nèi)糧食企業(yè)有機(jī)會成為糧食政策收儲的執(zhí)行主體，特別是用糧加工企業(yè)成為托市收購政策的執(zhí)行主體。

玉米收購市場已經(jīng)放開，符合條件的收儲加工企業(yè)都可入市收購。為保證農(nóng)民銷售玉米順暢，在市場供求關(guān)系偏松的情況下和農(nóng)民交售玉米的關(guān)鍵期，應(yīng)給予玉米核心產(chǎn)區(qū)的收儲加工企業(yè)一定補(bǔ)貼以調(diào)動其收購積極性，具體補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由地方政府確定，中央財政給予補(bǔ)貼補(bǔ)助，緩解玉米核心產(chǎn)區(qū)的財政困難。2017年2—4月，黑龍江和吉林分別給予當(dāng)?shù)赜衩咨罴庸ず惋暳霞庸て髽I(yè)收購2016年產(chǎn)玉米每噸補(bǔ)貼300元和200元，其中中央財政給予每噸80元補(bǔ)貼補(bǔ)助，這對刺激加工企業(yè)收購玉米積極性發(fā)揮了重要作用。在玉米收購市場供求基本平衡和供求關(guān)系偏緊狀況下，可以不給予玉米收儲加工企業(yè)補(bǔ)貼。2016年秋糧上市后玉米市場多元化的收購實踐值得總結(jié)，應(yīng)把調(diào)動收儲加工企業(yè)收購積極性的成功做法作為政策措施長期實施，相機(jī)抉擇。

深化改革稻谷小麥政策性收儲制度并完善相關(guān)政策措施，一個關(guān)鍵是在稻谷小麥?zhǔn)袌龉┣箨P(guān)系偏松狀況下，應(yīng)通過補(bǔ)貼等手段讓具有一定規(guī)模的稻谷小麥加工企業(yè)有機(jī)會在核心產(chǎn)區(qū)參與政策性收購，以進(jìn)一步調(diào)動加工企業(yè)在關(guān)鍵時期收購當(dāng)年度生產(chǎn)的稻谷小麥的積極性。一旦加工企業(yè)積極參與收購當(dāng)年度生產(chǎn)的稻谷小麥，收購多元化格局就形成了。與玉米收購加工企業(yè)享受補(bǔ)貼的條件不同，稻谷小麥加工企業(yè)享受補(bǔ)貼的條件之一是必須按照國家公布的最低收購價收購當(dāng)年產(chǎn)稻谷小麥。

稻谷小麥政策性收儲，除了吸引更多的加工企業(yè)按照不低于最低收購價收購當(dāng)年度生產(chǎn)的稻谷小麥，還需要收儲企業(yè)入市按照不低于最低收購價收購一定規(guī)模的儲備糧。收儲企業(yè)入市收購稻谷小麥享受補(bǔ)貼的條件相應(yīng)苛刻，可考慮在中儲糧和各省級國有糧食企業(yè)集團(tuán)之間競爭產(chǎn)生。除了中儲糧承擔(dān)的國家糧食安全保障任務(wù)必須收購的稻谷小麥，其他政策性收購的稻谷小麥，以及各省級國有糧食企業(yè)集團(tuán)政策性收購的稻谷小麥，應(yīng)通過競爭產(chǎn)生，其收購規(guī)模根據(jù)促進(jìn)市場供求平衡和歷史收儲規(guī)模及倉容等因素確定。以調(diào)節(jié)當(dāng)年度收購市場供求平衡為主的政策性稻谷小麥?zhǔn)召彛溲a(bǔ)貼水平由地方政府決定，中央財政給予一次性補(bǔ)貼，改變現(xiàn)有的中儲糧無期限地多年享受補(bǔ)貼的做法，克服政策性收儲稻谷小麥存儲時間越長補(bǔ)貼越多的弊端。

深化糧食政策性收儲制度改革，除了對實施范圍、托市收購價格、執(zhí)行主體等進(jìn)行重新確定和規(guī)范，還需要與農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革其他領(lǐng)域取得成效相促進(jìn)相配套，在糧食收購資金保障和物流、糧食生產(chǎn)者補(bǔ)貼、糧食品牌建設(shè)以及優(yōu)質(zhì)綠色糧食市場機(jī)制等多個方面重構(gòu)新規(guī)則。

注釋

①丁聲?。骸队衩坠┣蟮碾A段性轉(zhuǎn)變與收儲制度改革》，《價格理論與實踐》2016年第8期。②《國家統(tǒng)計局農(nóng)村司高級統(tǒng)計師黃秉信解讀糧食生產(chǎn)情況》，國家統(tǒng)計局門戶網(wǎng)站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/201612/t20161208_1439014.html，2016年12月8日。③《東北地區(qū)玉米收購價格監(jiān)測信息》，國家糧食局門戶網(wǎng)站，http：//www.chinagrain.gov.cn/n316987/n990532/n990549/c1082474/content.html，2017年5月4日。④⑤⑥《東北地區(qū)新產(chǎn)玉米累計收購10190萬噸》，國家糧食局門戶網(wǎng)站，http：//www.chinagrain.gov.cn/n316987/n990532/n990544/c1082406/content.html，2017年5月3日。⑦農(nóng)業(yè)部國際合作司：《2016年1—12月我國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口》，農(nóng)業(yè)部門戶網(wǎng)站，http：//www.moa.gov.cn/ztzl/nybrl/rlxx/201702/t20170207_5469872.htm，2017年2月4日。⑧李國祥：《玉米價格與生產(chǎn)者收益關(guān)系的研究——基于我國玉米收儲制度改革背景下的思考》，《價格理論與實踐》2016年第4期。⑨李經(jīng)謀主編：《2016中國糧食市場發(fā)展報告》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2016年，第117頁。⑩魏后凱、黃秉信主編：《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢分析與預(yù)測（2016～2017）》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017年，第18頁?！端牟块T聯(lián)合下發(fā)通知要求做好2013年秋糧收購工作》，《中國糧食經(jīng)濟(jì)》2013年第12期。Food and Agriculture Organization of the United Nations. Global Production Overview. Crop Prospects and Food Situation， December 2016， No.4. pp.6-8.

責(zé)任編輯：澍文

Reflections on the Reform of China′s Grain Purchase and Storage System

Li Guoxiang

Abstract：The temporary purchase and storage policy for corn in China was cancelled in 2016. The establishment of market pricing mechanism and producer subsidy apart from price for corn has been exploring. The policy reform of corn purchase and storage system has made remarkable achievements， enhancing confidence in further market-oriented reform of corn purchase and storage system and having direct implications for the reform of purchase and storage system of paddy and wheat. Even so， the reform of purchase and storage system of paddy and wheat should proceed cautiously. It is the bottom line of the reform to insure farmer′s income increase and food grain security. The reform of purchase and storage system of paddy and wheat as the most important food grain， should proceed with decreasing in enforce scope， forming rational minimum prices， and motivating more purchasers to minimize market distortion and to comply with the Agreement of the World Trade Organization.

Key words：purchase and storage policy； corn； grain； reform中州學(xué)刊2017年第7期玉米收儲政策改革帶來的新問題及其應(yīng)對——以吉林省為例2017年7月中 州 學(xué) 刊July，2017

第7期（總第247期）Academic Journal of ZhongzhouNo.7