新科研項(xiàng)目資金管理政策下的高校科研經(jīng)費(fèi)管理問(wèn)題

李鑫

【摘要】隨著國(guó)家科研投入的增加和對(duì)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)審計(jì)的加強(qiáng)，國(guó)內(nèi)高校在科研經(jīng)費(fèi)管理中存在的弊端與漏洞越來(lái)越多的暴露出來(lái)，引起了社會(huì)廣泛關(guān)注。為規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)管理，激發(fā)創(chuàng)新活力，國(guó)家在2016年發(fā)布了新的科研項(xiàng)目資金管理政策。新政策體現(xiàn)了國(guó)家重視科技創(chuàng)新的決心，為松綁科研經(jīng)費(fèi)管理提供了依據(jù)。新政策實(shí)施以來(lái)，在促進(jìn)國(guó)內(nèi)高?？茖W(xué)管理科研經(jīng)費(fèi)、激發(fā)科研人員工作熱情方面發(fā)揮了積極作用，但也暴露了一些政策在制定和落實(shí)方面的缺憾和不足。本文通過(guò)研究國(guó)內(nèi)高校對(duì)新政策的執(zhí)行和落實(shí)情況，歸納總結(jié)了目前高校科研經(jīng)費(fèi)管理中常見(jiàn)的一些問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的對(duì)策建議，以期為高校完善科研經(jīng)費(fèi)管理提供參考。

【關(guān)鍵詞】高等學(xué)校 科研經(jīng)費(fèi)管理 財(cái)務(wù)管理

高校是國(guó)家科研工作的重要組成力量，隨著近些年我國(guó)國(guó)力的增強(qiáng)，高校獲得的科研經(jīng)費(fèi)也逐年增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年我國(guó)各類高等學(xué)校科技經(jīng)費(fèi)支出金額為1244.86億元，比2015年的1156.76億元增長(zhǎng)了7.62%，高于同期的GDP增速。很多高校獲得的科研經(jīng)費(fèi)數(shù)以億計(jì)，如此龐大的科研經(jīng)費(fèi)如何得到科學(xué)合理地管理，已經(jīng)成為高校日益重視的問(wèn)題。

一、新科研項(xiàng)目資金管理政策的主要變化

為完善科研經(jīng)費(fèi)管理，激發(fā)科研人員積極性，2016年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》的通知。《意見(jiàn)》針對(duì)高校、科研院所和科研人員廣泛關(guān)注的問(wèn)題，遵循堅(jiān)持以人為本、堅(jiān)持遵循規(guī)律、堅(jiān)持“放管服”結(jié)合、堅(jiān)持政策落實(shí)落地的原則，以達(dá)到調(diào)動(dòng)科研人員積極性、完善科研經(jīng)費(fèi)管理、營(yíng)造良好科研工作環(huán)境的目的。與原政策相比，新科研項(xiàng)目資金管理政策在以下方面存在變化：

（一）在科研經(jīng)費(fèi)管理權(quán)限方面的變化

新政策擴(kuò)大了高校在經(jīng)費(fèi)管理方面的權(quán)限，提倡放管結(jié)合。具體來(lái)說(shuō)，新政策在項(xiàng)目預(yù)算調(diào)劑自主權(quán)，勞務(wù)費(fèi)分配管理自主權(quán)，間接費(fèi)使用管理自主權(quán)，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金按規(guī)定使用自主權(quán)等方面，賦予了高校更大的權(quán)限，更方便高校靈活進(jìn)行管理。同時(shí)在會(huì)議差旅費(fèi)、儀器設(shè)備采購(gòu)以及基建項(xiàng)目管理方面，也賦予了高校更大的自主權(quán)，擴(kuò)大了高校的管理權(quán)限。

（二）在改善管理與激發(fā)創(chuàng)新方面的變化

新政策通過(guò)一系列措施松綁科研經(jīng)費(fèi)管理，同時(shí)加大激勵(lì)力度，以此激發(fā)科研人員創(chuàng)新創(chuàng)造活力。首先，新政策簡(jiǎn)化了預(yù)算編制科目，下放了預(yù)算調(diào)劑權(quán)限，賦予了項(xiàng)目承擔(dān)單位自主調(diào)劑預(yù)算的權(quán)力。其次，新政策通過(guò)提高間接費(fèi)用比例、放寬勞務(wù)費(fèi)限制、改進(jìn)結(jié)余資金留用方式等措施，加大了績(jī)效激勵(lì)力度，體現(xiàn)了對(duì)“人”的重視和支持，以此提升科研人員從事科研工作的積極性。

（三）在簡(jiǎn)化程序與減輕負(fù)擔(dān)方面的變化

新政策制定了多項(xiàng)措施簡(jiǎn)化科研經(jīng)費(fèi)管理程序，減輕科研人員工作量。在預(yù)算管理方面，合并了會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、國(guó)際合作與交流費(fèi)科目，簡(jiǎn)化了預(yù)算科目。在政府采購(gòu)方面，高?？勺孕胁少?gòu)科研儀器設(shè)備，自行選擇儀器設(shè)備評(píng)審專家，簡(jiǎn)化了政府采購(gòu)預(yù)算調(diào)整和采購(gòu)方式的審批流程。在基本建設(shè)項(xiàng)目管理方面，簡(jiǎn)化了高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目審批手續(xù)，縮短了審批周期。

二、新政策下高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理存在的主要問(wèn)題

新的科研項(xiàng)目資金管理政策組織實(shí)施半年多以來(lái)，對(duì)高?？茖W(xué)管理科研經(jīng)費(fèi)工作起到了積極促進(jìn)作用。但是新政策下的高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理工作中仍舊存在著一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）相應(yīng)制度的制定和執(zhí)行不力

貫徹新科研項(xiàng)目資金管理政策需要各高校制定相應(yīng)的政策予以明確、落實(shí)，高校需要根據(jù)政策精神修改一系列相關(guān)的規(guī)章制度。目前很多高校這方面工作的進(jìn)度遲緩，制度制定和實(shí)施的速度較慢。除此之外，高校目前還普遍缺乏科研經(jīng)費(fèi)的內(nèi)部公開(kāi)制度、詳細(xì)的預(yù)算調(diào)劑制度以及科研財(cái)務(wù)助理制度等具體制度，這導(dǎo)致高校在科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部公開(kāi)、科研項(xiàng)目預(yù)算調(diào)劑等方面的工作中缺乏必要的指導(dǎo)文件，容易留下管理不嚴(yán)的漏洞。而且，由于科研經(jīng)費(fèi)歷來(lái)是外部審計(jì)、監(jiān)察重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容，使財(cái)務(wù)人員養(yǎng)成了對(duì)科研經(jīng)費(fèi)支出從嚴(yán)管理的習(xí)慣，財(cái)務(wù)人員出于謹(jǐn)慎原則傾向于采取“凡是沒(méi)說(shuō)行的都不行”的原則處理問(wèn)題，從而導(dǎo)致科研人員仍然存在科研經(jīng)費(fèi)管理“過(guò)嚴(yán)過(guò)死”的感覺(jué)。

（二）科研經(jīng)費(fèi)分類管理不精細(xì)

不同項(xiàng)目的科研經(jīng)費(fèi)根據(jù)其所屬的學(xué)科不同，經(jīng)費(fèi)支出也具有不同的特點(diǎn)。目前，我國(guó)很多高校的科研經(jīng)費(fèi)管理辦法都是簡(jiǎn)單地將科研經(jīng)費(fèi)劃分為縱向科研經(jīng)費(fèi)和橫向科研經(jīng)費(fèi)，沒(méi)有進(jìn)一步按學(xué)科特點(diǎn)分類制定制度。這就容易導(dǎo)致高校對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理過(guò)于簡(jiǎn)單粗放，在編制科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)忽略項(xiàng)目自身的特點(diǎn)，使得科研人員難以按照實(shí)際需求安排科研活動(dòng)支出。

（三）預(yù)算的管理功能沒(méi)有充分得到發(fā)揮

我國(guó)高校的科研經(jīng)費(fèi)雖然已經(jīng)實(shí)行了全面預(yù)算管理，但是預(yù)算管理方面還存在著編制不夠科學(xué)合理、預(yù)算執(zhí)行剛性不足、預(yù)算調(diào)整過(guò)于頻繁隨意等問(wèn)題。由于科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制往往是由項(xiàng)目實(shí)施部門(mén)完成，預(yù)算編制人員通常不具備足夠的專業(yè)財(cái)務(wù)知識(shí)，難以對(duì)預(yù)算的科學(xué)性進(jìn)行正確判斷，這就容易影響預(yù)算管理功能的發(fā)揮。

此外，預(yù)算編制科目與會(huì)計(jì)科目之間還存在著科目銜接問(wèn)題，影響了預(yù)算控制功能的實(shí)施。根據(jù)要求，科研經(jīng)費(fèi)需要按照預(yù)設(shè)的預(yù)算科目申報(bào)預(yù)算，而會(huì)計(jì)核算需要通過(guò)會(huì)計(jì)科目加以反映。預(yù)算科目和會(huì)計(jì)科目之間并非是完全一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，由此導(dǎo)致高校在預(yù)算支出控制上存在問(wèn)題。例如，新政策合并了會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、國(guó)際合作與交流費(fèi)的預(yù)算科目，而會(huì)計(jì)核算時(shí)這些費(fèi)用是通過(guò)多個(gè)會(huì)計(jì)科目分開(kāi)核算的，會(huì)計(jì)科目和預(yù)算科目之間是多對(duì)一的關(guān)系。財(cái)務(wù)部門(mén)難以通過(guò)一個(gè)預(yù)算科目實(shí)現(xiàn)對(duì)多個(gè)會(huì)計(jì)科目支出的控制，這就給預(yù)算控制帶來(lái)了困難。

（四）績(jī)效考評(píng)制度不夠健全

國(guó)內(nèi)高校的科研經(jīng)費(fèi)管理還存在著績(jī)效考評(píng)機(jī)制不健全、缺乏綜合評(píng)價(jià)的問(wèn)題。目前國(guó)內(nèi)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的績(jī)效考評(píng)工作基本都是從全校角度出發(fā)，考評(píng)停留在校級(jí)層面。對(duì)于校內(nèi)不同的科研項(xiàng)目，高校還缺乏具體可行的績(jī)效考評(píng)辦法，對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行效果和科研成果價(jià)值予以科學(xué)評(píng)價(jià)。這就容易滋生項(xiàng)目承擔(dān)者對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的使用效果缺乏關(guān)心，對(duì)財(cái)政資金的效率不夠關(guān)注等問(wèn)題，導(dǎo)致高校的科研項(xiàng)目資金使用效率低下，科研成果價(jià)值偏低。

（五）人員費(fèi)支出限制過(guò)嚴(yán)

人員費(fèi)支出是科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容，也是比較容易出現(xiàn)虛假腐敗的地方。由于人員費(fèi)支出缺乏發(fā)票等原始票據(jù)作為依據(jù)，財(cái)務(wù)人員難以判定其支出情況是否真實(shí)，支出的標(biāo)準(zhǔn)是否合理。因此財(cái)務(wù)部門(mén)容易出于減少審計(jì)問(wèn)題的考慮，限制人員費(fèi)支出的比例。有的高校雖然在制度中沒(méi)有明確對(duì)科研經(jīng)費(fèi)支出中人員費(fèi)的比例加以限制，但在實(shí)際工作中卻存在著隱性的“紅線”，通過(guò)控制預(yù)算等方式盡量減少人員費(fèi)的發(fā)生。

此外，由于制度原因，我國(guó)高校的科研工作大部分是教師在教學(xué)工作之外額外承擔(dān)的任務(wù)，對(duì)這部分額外付出的勞動(dòng)，教師有獲得報(bào)酬的需求。由于科研工作主要依賴科研人員的腦力勞動(dòng)進(jìn)行，高校教師為從事科研工作往往需要付出比其他人更多的時(shí)間、精力，因此產(chǎn)生獲得報(bào)酬的期望也是合理的要求。新政策中并沒(méi)有明確說(shuō)明科研經(jīng)費(fèi)的直接費(fèi)用可以用于支付在職人員費(fèi)用，在激發(fā)教師科研熱情方面尚有欠缺。

（六）信息化水平相對(duì)落后

提高信息化管理水平是促進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)管理工作科學(xué)高效、公開(kāi)透明的重要保證。很多高校目前存在科研信息管理系統(tǒng)和財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)兩個(gè)不同的平臺(tái)，二者分屬不同的開(kāi)發(fā)單位，分別由不同的科研管理部門(mén)使用。由于技術(shù)環(huán)節(jié)等方面的原因，系統(tǒng)間數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通還存在一定問(wèn)題，難以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，影響到科研經(jīng)費(fèi)管理效率的提升。

三、加強(qiáng)高校科研經(jīng)費(fèi)管理的對(duì)策建議

（一）完善制度建設(shè)

為確保新政策得到切實(shí)有效的落實(shí)，需要各高校制定一套完善的管理制度，為科研經(jīng)費(fèi)管理能夠合理有效進(jìn)行提供有力保障。各高校應(yīng)從政策制定的原則出發(fā)，結(jié)合本校的實(shí)際情況，建立健全科研經(jīng)費(fèi)管理制度。通過(guò)相關(guān)部門(mén)間的互相協(xié)調(diào)，加快科研經(jīng)費(fèi)管理制度的建設(shè)，研究制定內(nèi)部公開(kāi)制度、預(yù)算調(diào)劑制度、科研助理制度等缺失制度，確保新政策重視科研工作、激發(fā)科研熱情的初衷得以實(shí)現(xiàn)。

（二）科學(xué)管理科研經(jīng)費(fèi)

提高高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的管理水平，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)實(shí)施精細(xì)化管理是目前社會(huì)的大勢(shì)所趨。高校可以根據(jù)自身科研工作的特點(diǎn)和需求，細(xì)化經(jīng)費(fèi)管理制度，對(duì)校內(nèi)科研項(xiàng)目數(shù)量較多、金額較大的學(xué)科實(shí)行分類管理，有針對(duì)性的制定分類管理細(xì)則，明確管理要求。對(duì)不同類型學(xué)科科研經(jīng)費(fèi)支出的比例，可以在政策允許的范圍內(nèi)根據(jù)其所屬學(xué)科的特點(diǎn)靈活規(guī)定，使其能更充分的滿足項(xiàng)目需求，以此掃清科研工作的障礙，使科研人員能夠潛心從事科學(xué)研究。

（三）加強(qiáng)預(yù)算管理與控制功能

針對(duì)高校科研經(jīng)費(fèi)管理中預(yù)算的管理與控制功能沒(méi)有充分得到發(fā)揮的問(wèn)題，高?？梢詮闹贫?、溝通、審核幾個(gè)方面入手加以解決。制度即通過(guò)制定、完善科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算管理制度，減少管理上的缺失和漏洞，使對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整等工作有據(jù)可依，有的放矢。溝通指針對(duì)科研項(xiàng)目預(yù)算編制人員財(cái)務(wù)知識(shí)不足的問(wèn)題，主動(dòng)加強(qiáng)財(cái)務(wù)部門(mén)與科研管理部門(mén)、項(xiàng)目實(shí)施部門(mén)之間的溝通，聽(tīng)取科研人員的意見(jiàn)和困難，通過(guò)相互協(xié)調(diào)解決問(wèn)題。審核指財(cái)務(wù)部門(mén)的預(yù)算管理人員需要以專業(yè)人員的眼光和要求對(duì)項(xiàng)目實(shí)施部門(mén)報(bào)送的預(yù)算加以嚴(yán)格審核，對(duì)其中的不合理不合規(guī)之處予以整改，以便充分發(fā)揮預(yù)算的管理功能，盡可能從預(yù)算環(huán)節(jié)杜絕違規(guī)情況的產(chǎn)生。

針對(duì)預(yù)算科目與會(huì)計(jì)科目難以完全對(duì)應(yīng)的情況，可以考慮仿效會(huì)計(jì)科目的分級(jí)制度設(shè)立二級(jí)預(yù)算科目，通過(guò)二級(jí)預(yù)算科目實(shí)現(xiàn)與會(huì)計(jì)科目的對(duì)應(yīng)，以此解決財(cái)務(wù)部門(mén)難以進(jìn)行預(yù)算控制的問(wèn)題。同時(shí)，財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)賦予經(jīng)費(fèi)使用單位對(duì)二級(jí)預(yù)算科目自主調(diào)整的權(quán)限，使經(jīng)費(fèi)使用單位可以根據(jù)需要在一級(jí)預(yù)算科目可用預(yù)算金額的范圍內(nèi)自主調(diào)整二級(jí)預(yù)算科目間的預(yù)算數(shù)，以此滿足使用單位自主調(diào)劑預(yù)算的需求。

（四）建立健全績(jī)效考評(píng)體系

首先，高校應(yīng)建立學(xué)校內(nèi)部的科研項(xiàng)目績(jī)效考核體系，制定合理可行的績(jī)效考評(píng)辦法，使科研經(jīng)費(fèi)的績(jī)效考核工作由校級(jí)層面落實(shí)到具體的每個(gè)項(xiàng)目，以此提升科研人員的經(jīng)費(fèi)管理意識(shí)，提高科研項(xiàng)目資金的使用效率。高校的科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效考評(píng)辦法應(yīng)確保其客觀性和可行性，考評(píng)結(jié)果能夠?qū)蒲许?xiàng)目的執(zhí)行情況進(jìn)行科學(xué)有效的反映，達(dá)到監(jiān)督和激勵(lì)的效果。

其次，高校應(yīng)聯(lián)合各科研經(jīng)費(fèi)管理部門(mén)，加大對(duì)科研成果價(jià)值的重視，并制定與科研成果價(jià)值掛鉤的獎(jiǎng)懲措施，以此確?？蒲谐晒膶?shí)用性，避免科研經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)。科學(xué)研究本質(zhì)的目的是為了產(chǎn)生有價(jià)值的成果，確保科研成果具有價(jià)值才是高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理最應(yīng)關(guān)注的問(wèn)題。對(duì)于科研成果價(jià)值的評(píng)價(jià)可以參考美國(guó)高校的制度，采用同行評(píng)價(jià)的方法，通過(guò)聘請(qǐng)一定數(shù)量的行業(yè)內(nèi)與研究人員無(wú)利害關(guān)系的高水平專家學(xué)者，對(duì)科研成果進(jìn)行匿名評(píng)審、綜合評(píng)價(jià)。結(jié)合評(píng)價(jià)結(jié)果的好壞，對(duì)科研人員采取一定的獎(jiǎng)懲措施，這些獎(jiǎng)懲措施應(yīng)不僅局限于本次科研課題，而且可能會(huì)對(duì)其今后的科研經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)產(chǎn)生影響。

（五）進(jìn)一步放松人員費(fèi)支出限制

一方面，高校應(yīng)通過(guò)制度明確科研經(jīng)費(fèi)人員費(fèi)的支出比例，通過(guò)培訓(xùn)宣講加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員和科研人員對(duì)新政策的理解，在實(shí)際工作中杜絕人員費(fèi)支出隱性限制的存在。另一方面，高校應(yīng)充分尊重在職在編人員為科研工作付出的腦力勞動(dòng)，理解在職在編人員渴望腦力智力付出得到回報(bào)的需求。政府層面也應(yīng)考慮到我國(guó)高校的實(shí)情和在職在編人員的需求，松綁對(duì)在職在編人員獲取科研勞務(wù)費(fèi)的限制。在這一方面，廣東省和湖南省目前已經(jīng)制定了相應(yīng)的政策措施，明確省級(jí)科研項(xiàng)目可以在直接費(fèi)用中開(kāi)支在編人員費(fèi)用，起到了帶頭作用。

（六）加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理信息化建設(shè)

由于科研經(jīng)費(fèi)管理涉及到科研管理部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)、項(xiàng)目實(shí)施部門(mén)等多個(gè)部門(mén)，高校應(yīng)協(xié)調(diào)各方需求，加快做好財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)和科研信息管理系統(tǒng)的對(duì)接工作，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互通，信息共享。此外，高校還應(yīng)充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的便利性，建立科研、財(cái)務(wù)、科研人員三方信息共享服務(wù)平臺(tái)，通過(guò)服務(wù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)科研項(xiàng)目預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整、項(xiàng)目決算、資金使用情況、項(xiàng)目執(zhí)行情況等信息的共享，實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)、制度公開(kāi)、互動(dòng)交流等功能，暢通日常溝通管理和服務(wù)渠道，使“放管服”精神徹底得到落實(shí)。

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