雄安新區(qū)：實現(xiàn)南北平衡的突破口

陳甬軍

〔摘要〕從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的角度來看，雄安新區(qū)設立的基礎意義在于“疏解北京非首都功能”“調(diào)整優(yōu)化京津冀城市布局和空間結(jié)構(gòu)”；而從全局考慮，作為“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展新引擎”，推動新一輪改革開放，對接“一帶一路”戰(zhàn)略，雄安新區(qū)更將成為我國南北平衡的突破口。受制于自然條件與發(fā)展所處的歷史階段，雄安新區(qū)的建設和發(fā)展同樣面臨著一些挑戰(zhàn)。實現(xiàn)雄安新區(qū)的各項宏偉目標可能至少需要20年，必須分階段、按規(guī)劃、科學有序推進。

〔關(guān)鍵詞〕雄安新區(qū)；非首都功能；南北平衡；京津冀協(xié)同發(fā)展；千年大計

〔中圖分類號〕D63 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2017）04-0051-03

雄安新區(qū)是繼深圳經(jīng)濟特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一具有全國意義的新區(qū)。從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的角度來看，雄安新區(qū)設立的基礎意義在于“疏解北京非首都功能”“調(diào)整優(yōu)化京津冀城市布局和空間結(jié)構(gòu)”；而站在我國國民經(jīng)濟發(fā)展的全局考慮，作為“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展新引擎”，雄安新區(qū)更將成為我國南北平衡的突破口。即便如此，雄安新區(qū)的發(fā)展與建設仍然面臨著不小的挑戰(zhàn)，完成“千年大計、國家大事”的歷史使命至少需要20年時間。

一、基礎意義：疏解北京非首都功能，促進京津冀協(xié)同發(fā)展

雄安新區(qū)設立的首要任務在于疏解北京非首都功能。盡管北京市政府已逐漸遷往通州區(qū)，但通州仍然在北京范圍之內(nèi)。而北京的非首都功能需要一個更大的腹地來集中承載，相較于秦皇島、張家口等備選方案，雄安新區(qū)作為冀中南的保定地區(qū)的中心點，地理區(qū)域廣闊、平整，開發(fā)強度低，交通條件好。我國目前有充沛的基建能力，具備中高端的修橋修路、建機場修港口的技術(shù)和能力來打造一個新城。另外，雄安新區(qū)不需要建新的機場，首都新機場完全可以覆蓋這一區(qū)域的通勤范圍，有利于京津互動、全球互通。

從促進京津冀協(xié)同發(fā)展的角度來看，京津冀城市群的空間規(guī)劃和布局需要保定這一“點”，以便和京、津共同構(gòu)成三角形的穩(wěn)定狀態(tài)。兩年前，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略啟動之時，就有學者提出將保定作為副都或者首都副中心，后來雖然這樣的聲音淡化了一些，但是實際上相關(guān)研究并沒有停止，特別是在解決北京交通、空氣、人口負荷太大等突出問題方面，倒逼決策層提出行之有效的解決方案。

當然，必須認識到，相較于北京、天津，河北省整體的發(fā)展較為落后，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的任務很重。根據(jù)長三角、珠三角的經(jīng)驗，京津冀要想實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，必須實現(xiàn)中心區(qū)域和相鄰區(qū)域發(fā)展步調(diào)上基本同步，設立雄安新區(qū)將有利于提振河北經(jīng)濟發(fā)展，形成一個新的增長極。事實上，河北過去也依靠自身發(fā)展做了一些文章，例如曹妃甸、唐山的開發(fā)等，但是由于各種原因取得的成效并不顯著?，F(xiàn)在在冀中南腹地打造一個新城，使河北經(jīng)濟發(fā)展形成新的增長極，與張家口一道，將對河北今后一二十年發(fā)展起到巨大的推動作用。這樣，可以基本確保在疏解北京非首都功能的基礎上，促進京津冀協(xié)同發(fā)展。

二、長久之計：推動新一輪改革開放，對接“一帶一路”戰(zhàn)略，促進我國經(jīng)濟南北平衡

雄安新區(qū)的設立在黨的十九大召開前期。從本屆政府的治理進程來看，前幾年重點抓反腐、軍隊整頓，解決了對內(nèi)的政治穩(wěn)定，為全面的經(jīng)濟改革創(chuàng)造了穩(wěn)定的政治環(huán)境。經(jīng)濟建設將是接下來黨和政府工作的重中之重。特別值得注意的是，在黨的十九大即將召開之際，提出設立雄安新區(qū)，這與當年設立深圳特區(qū)、浦東新區(qū)的背景相似。雄安新區(qū)可以理解為政治背景推動下的新一輪改革開放大幕開啟的象征。作為新區(qū)，許多新政策、新思路能夠得以推行，為更大范圍推開先試先行。

北方向來是中國的文化、政治中心。伴隨著我國經(jīng)濟中心不斷南移，必然會產(chǎn)生許多沖突與矛盾。根據(jù)我國國家統(tǒng)計局各省、自治區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值統(tǒng)計，自1993年-2016年的24年間，我國南方各省國內(nèi)生產(chǎn)總值占比約60%左右，北方各省國內(nèi)生產(chǎn)總值占比約為40%。①一方面，我國經(jīng)濟進入新常態(tài)以來，我國南方、北方各省國內(nèi)生產(chǎn)總值的差異逐步擴大的趨勢不容忽視（見下表）。值得一提的是，2016年，我國南北方各省、自治區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值比值為59：41，這一數(shù)據(jù)與1993年，我國南北方國內(nèi)生產(chǎn)總值的比值相同。因此，從全局出發(fā)，通過雄安新區(qū)這一突破口，激活北方經(jīng)濟發(fā)展，促進中國北方形成另一個強大的增長極，實現(xiàn)與南方發(fā)達地區(qū)的比翼齊飛，達到相互平衡的目的，“千年大計”的含義應更多地從這個層面來理解。

另一方面，不容忽視的是，作為新區(qū)，雄安未來也將承載起與“一帶一路”戰(zhàn)略對接的重要作用?！耙粠б宦贰?戰(zhàn)略已推出多時，但是都局限在華東沿海地區(qū)的“一路”與西北各省的“一帶”，似乎與京津冀地區(qū)沒太大關(guān)系。作為引領(lǐng)未來國家發(fā)展的重大戰(zhàn)略，雄安作為特設的新區(qū)剛好就與“一帶一路”戰(zhàn)略有了對接的結(jié)合處。當然內(nèi)涵怎么展開、起何種作用，值得進一步探討。

三、雄安新區(qū)的機遇與挑戰(zhàn)

雄安新區(qū)將成為“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念的集中施展平臺。從目前各地對“五大發(fā)展理念”的推行和實踐情況來看，各地都處于零敲碎打階段，將雄安新城打造為新發(fā)展理念的實踐平臺，對于在全國更大范圍內(nèi)推進有重大示范意義。

雄安新區(qū)的設立有其必然性。從國際城市治理經(jīng)驗來看，很多國家都是首都發(fā)展遇到難題的時候，在首都周圍另造一個新城。例如，馬來西亞首都吉隆坡為了減負，就在離吉隆坡25公里附近的太子城建了新行政首都，中央政府很多機構(gòu)搬到那里去，早起晚歸，利用通勤車來回也不成問題。從我國的實際情況出發(fā)，以下兩方面原因決定了在雄安設立新區(qū)這一決策：第一，遷都成本太大，會對國運產(chǎn)生很大影響，所以這種觀點一般只是人們議論一下，不會進入決策層的考慮；第二，擴展首都功能，在京津冀區(qū)域內(nèi)打造一個新城，將部分首都功能移過去，同時使城市群空間、交通、生態(tài)和人口負載的體系均衡分布，所以在保定周圍打造一個新城就提到議事日程上來。

受制于自然條件與發(fā)展所處的歷史階段，雄安新區(qū)的建設和發(fā)展同樣面臨著一些挑戰(zhàn)。首當其沖的是資金問題。由于近年來國內(nèi)貨幣超發(fā)嚴重，雄安新區(qū)這樣大規(guī)模的建設，不管是采取發(fā)行國債、PPP或者中央政府投資的方式，都要將其對長遠的影響控制在一定的程度，如何把握這個“度”需要通盤考慮。建設雄安新區(qū)與設立深圳特區(qū)和浦東新區(qū)時不同，深圳擁有與香港毗鄰的優(yōu)勢，不少部委機構(gòu)和地方辦事處的設立為深圳帶去了諸多資金；而上海建設浦東新區(qū)則主要是利用外資和本地城市發(fā)展過程中積累的資金。雄安新區(qū)最大的優(yōu)勢是有中央政府的權(quán)威，明確其作為北京非首都功能的集中承載地，這個可以帶動國有資本的進入。與深圳、浦東相比，雄安新區(qū)遠離港口，因此建設最大的挑戰(zhàn)是外資的進入可能因此受到影響。而能否吸引社會資本的進入，則取決于新區(qū)的投資環(huán)境以及項目盈利情況，有待進一步觀察。

其次，雄安新區(qū)的建設受制于自然環(huán)境。白洋淀曾經(jīng)幾次干枯，現(xiàn)在主要依靠南水北調(diào)及河北省內(nèi)的幾座水庫來保證白洋淀維持在一定水位。按現(xiàn)在人口規(guī)模算，用水量還比較少，但是如果未來新區(qū)增加到300萬人口甚至更多，用水強度將大大增加，水資源如何補充就涉及到更大范圍的南水北調(diào)，包括引長江水、黃河水，這個還需要進一步統(tǒng)籌規(guī)劃。

四、雄安新區(qū)：建設正當時

實現(xiàn)雄安新區(qū)的各項規(guī)劃宏偉目標可能至少需要20年時間，其中，主要可分成以下四個階段：

第一個階段是2014年-2017年，這是對雄安新區(qū)建設方案的籌劃期。期間的主要目標在于聽取不同意見，其成果是在2017年四月推出完整方案。

第二個階段是具體規(guī)劃和初步建設期，大概需要兩到三年時間。雄安新區(qū)籌委會已經(jīng)著手開始工作，意味著雄安新區(qū)規(guī)劃已經(jīng)啟動了。我認為最快也得一年時間才能完成規(guī)劃，包括總體規(guī)劃、開發(fā)強度、白洋淀生態(tài)保護規(guī)劃等內(nèi)容，一部分項目在規(guī)劃結(jié)束后就可以動工，大概五六年之后雄安新區(qū)就會有一個初見成效的辦公區(qū)和城區(qū)。上述兩個階段預計將在“十三五”期間實現(xiàn)。

第三個階段是“十四五”期間，需要啟動大規(guī)模的建設工作。重點完成創(chuàng)新驅(qū)動，引進融合，產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，生態(tài)培育，綠色、智慧、低碳城市以及現(xiàn)代宜居城市等建設任務；同時，在“十三五”與“十四五”的銜接期，要啟動一部分中央企事業(yè)單位、醫(yī)院、高校等的搬遷工作，搬遷的方式可采取政治動員與市場機制相結(jié)合的辦法。

最后一個階段則是“十五五”和“十六五”的十年時間，要將雄安新區(qū)建成為一個新的城區(qū)，與京津冀有機融合，成為中國北方新的增長極，達到有效分散北京非首都核心功能的作用。同時，雄安也將成為在城市管理、產(chǎn)業(yè)布局方面有著高標準的樣板新城。

【責任編輯：劉彥武】