黨內(nèi)監(jiān)督尚需及時(shí)補(bǔ)短板

李景治

〔摘要〕黨內(nèi)監(jiān)督的一個(gè)突出問(wèn)題是，各方面的監(jiān)督不夠平衡。自上而下的組織監(jiān)督相對(duì)較強(qiáng)，而自下而上的民主監(jiān)督、同級(jí)相互監(jiān)督、黨內(nèi)黨外監(jiān)督的相互結(jié)合、黨內(nèi)監(jiān)督體系和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，還相對(duì)較弱。加強(qiáng)和改進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督還需要及時(shí)補(bǔ)短板。要改進(jìn)自下而上的民主監(jiān)督，就要提高監(jiān)督的自覺(jué)和自信，明確自下而上監(jiān)督的責(zé)任主體，建立健全自下而上監(jiān)督的具體而可行的制度。要發(fā)揮同級(jí)相互監(jiān)督的作用，就要加強(qiáng)黨代表大會(huì)對(duì)全委會(huì)的監(jiān)督、全委會(huì)對(duì)常委會(huì)的監(jiān)督、各級(jí)黨委對(duì)同級(jí)紀(jì)委，以及各級(jí)紀(jì)委對(duì)同級(jí)常委會(huì)的監(jiān)督、全委會(huì)和常委會(huì)對(duì)自身成員的監(jiān)督。要促進(jìn)黨內(nèi)黨外監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，就要促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政和司法監(jiān)督、多黨合作和政治協(xié)商監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合。要強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督體系和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，就要全面理解和加強(qiáng)一把手的監(jiān)督職責(zé)、紀(jì)委的專責(zé)監(jiān)督，構(gòu)建科學(xué)嚴(yán)密的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)支撐監(jiān)督體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

〔關(guān)鍵詞〕黨內(nèi)監(jiān)督；自下而上監(jiān)督；同級(jí)相互監(jiān)督；黨內(nèi)外監(jiān)督結(jié)合；網(wǎng)絡(luò)

〔中圖分類號(hào)〕D262.6 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2017）04-0005-10

黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)監(jiān)督制度逐步完善，監(jiān)督力度不斷增強(qiáng)，全面從嚴(yán)治黨和反腐敗斗爭(zhēng)取得巨大成就。但一些問(wèn)題依然存在，一些問(wèn)題解決得還不徹底，一些問(wèn)題還不斷冒出來(lái)，說(shuō)明黨內(nèi)監(jiān)督尚需及時(shí)補(bǔ)短板。要堅(jiān)決貫徹落實(shí)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），在強(qiáng)化自上而下組織監(jiān)督的同時(shí)，進(jìn)一步改進(jìn)自下而上的民主監(jiān)督、發(fā)揮同級(jí)互相監(jiān)督的作用，促進(jìn)黨內(nèi)黨外監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，構(gòu)建嚴(yán)密科學(xué)的監(jiān)督體系和網(wǎng)絡(luò)。

一、 改進(jìn)自下而上的民主監(jiān)督

黨內(nèi)監(jiān)督的一個(gè)突出問(wèn)題是，各方面的監(jiān)督不夠平衡。自上而下的組織監(jiān)督相對(duì)較強(qiáng)，而自下而上的民主監(jiān)督相對(duì)較弱。自上而下的組織監(jiān)督，制度嚴(yán)密、措施到位，具有強(qiáng)大的威懾力。而自下而上的民主監(jiān)督，具體制度不健全、具體措施不到位，沒(méi)有充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。自上而下的組織監(jiān)督必須繼續(xù)強(qiáng)化，不能削弱。但要實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨的制度化、體系化、持久化，達(dá)到標(biāo)本兼治的目的，還要“改進(jìn)自下而上的民主監(jiān)督”?！?〕

第一，提高改進(jìn)自下而上民主監(jiān)督的自覺(jué)和自信。自下而上的民主監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督的基礎(chǔ)?；A(chǔ)牢固，黨內(nèi)監(jiān)督才能全面深入發(fā)揮作用。否則，黨內(nèi)監(jiān)督就成了無(wú)源之水無(wú)本之木。但與自上而下的組織監(jiān)督相比，自下而上的民主監(jiān)督還相對(duì)較弱。其中一個(gè)原因是，我們對(duì)自下而上的民主監(jiān)督還缺乏應(yīng)有的自覺(jué)和自信。所以要改進(jìn)自下而上的民主監(jiān)督，首先必須提高各級(jí)黨組織和全體黨員的思想認(rèn)識(shí)。

黨員是黨的主體和主人。他們直接或通過(guò)各級(jí)黨代表選舉產(chǎn)生各相關(guān)黨委和黨委常委、書(shū)記副書(shū)記。他們同被選舉者之間是“主人”和“代表”之間的關(guān)系。黨員是黨的權(quán)力的擁有者，而黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部都是代表黨員行使權(quán)力。黨員有權(quán)對(duì)權(quán)力的行使?fàn)顩r進(jìn)行監(jiān)督。這是黨員進(jìn)行自下而上監(jiān)督的制度依據(jù)。黨的下級(jí)組織通過(guò)黨代會(huì)選舉產(chǎn)生參加上級(jí)黨代會(huì)的代表，從而參與了上級(jí)黨委成員的選舉。因此，上級(jí)黨委成員也應(yīng)當(dāng)對(duì)下級(jí)黨組織負(fù)責(zé)，下級(jí)黨組織有權(quán)監(jiān)督上級(jí)黨組織。

黨章明確規(guī)定了黨員監(jiān)督各級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)利和義務(wù)。黨員有義務(wù)“切實(shí)開(kāi)展批評(píng)和自我批評(píng)，勇于揭露和糾正工作中的缺點(diǎn)、錯(cuò)誤，堅(jiān)決同消極腐敗現(xiàn)象做斗爭(zhēng)”。黨員有權(quán)利“在黨的會(huì)議上有根據(jù)地批評(píng)黨的任何組織和任何黨員，向黨負(fù)責(zé)任地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀(jì)的事實(shí)，要求處分違法亂紀(jì)的黨員，要求罷免或撤換不稱職的干部?！薄?〕任何組織和任何黨員，無(wú)疑包括上級(jí)組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部。黨章的這些規(guī)定，為自下而上的監(jiān)督提供了鐵定的“法理依據(jù)”和制度保障。

黨的下級(jí)組織和上級(jí)組織是什么關(guān)系？如何處理這種關(guān)系？人們所熟悉的是，下級(jí)組織服從上級(jí)組織。這是黨章所規(guī)定的、黨的民主集中制所要求的，任何組織都必須無(wú)條件執(zhí)行。既然如此，一些人就認(rèn)為下級(jí)組織就無(wú)權(quán)也沒(méi)有必要監(jiān)督上級(jí)組織了。這是自下而上監(jiān)督缺乏自覺(jué)和自信的主要思想障礙。事實(shí)上，黨章還有與此相關(guān)的另一些規(guī)定，只不過(guò)被忽視了，乃至很少提及。黨章規(guī)定，“上下級(jí)組織之間要互通情報(bào)、互相支持和互相監(jiān)督?！薄?〕這是黨章對(duì)上下級(jí)組織關(guān)系最明確、最權(quán)威的規(guī)定，也是下級(jí)組織監(jiān)督上級(jí)組織、開(kāi)展自下而上監(jiān)督的制度依據(jù)。下級(jí)服從上級(jí)與上下級(jí)組織之間互通情報(bào)、互相支持和互相監(jiān)督這兩方面相結(jié)合，才是黨內(nèi)上下級(jí)關(guān)系最完整、最科學(xué)的概括。為了改進(jìn)自下而上的監(jiān)督，《條例》進(jìn)一步明確規(guī)定，各級(jí)黨委要“對(duì)上級(jí)黨委、紀(jì)委工作提出意見(jiàn)和建議，開(kāi)展監(jiān)督”?！?〕

要改進(jìn)自下而上的監(jiān)督，必須克服兩大思想障礙。一是片面理解民主集中制。長(zhǎng)期以來(lái)，一些人重視集中而忽視民主，重視下級(jí)服從上級(jí)而忽視下級(jí)組織和黨員的合法權(quán)利，重視自上而下的組織監(jiān)督而忽視自下而上的民主監(jiān)督。一些領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣于用集中的辦法管黨治黨，善于開(kāi)展自上而下的組織監(jiān)督；不習(xí)慣用民主的辦法管黨治黨，不善于開(kāi)展自下而上的民主監(jiān)督。因此，要改進(jìn)自下而上的監(jiān)督，必須正確理解和全面準(zhǔn)確貫徹落實(shí)民主集中制。二是錯(cuò)誤地理解黨內(nèi)上下級(jí)關(guān)系。一些人把黨內(nèi)關(guān)系權(quán)力化、利益化和庸俗化。他們認(rèn)為自己的官運(yùn)如何、前途怎樣，都取決于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，得罪上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)丟官帽、失前途。因此他們對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)唯命是從，甚至阿諛?lè)畛?、溜須拍馬、抬轎子、吹喇叭，極盡討好之能事。至于監(jiān)督上級(jí)組織和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部這種得罪人的“傻事”，他們絕對(duì)不會(huì)做。上行下效，不愿或不敢監(jiān)督上級(jí)組織和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部就成為一種政治生態(tài)，潛移默化地影響著人們的思想意識(shí)和作風(fēng)。要改進(jìn)自下而上的監(jiān)督，必須糾正對(duì)黨內(nèi)關(guān)系的錯(cuò)誤理解。

改進(jìn)自下而上監(jiān)督的自覺(jué)，來(lái)源于各級(jí)組織和廣大黨員對(duì)黨的忠誠(chéng)，對(duì)全面從嚴(yán)治黨的使命感、責(zé)任感。改進(jìn)自下而上監(jiān)督的自信，既來(lái)源于黨章和《條例》的明確規(guī)范和中央的積極倡導(dǎo)、大力推進(jìn)，也來(lái)源于廣大黨員的堅(jiān)決支持和主動(dòng)參與。

第二，明確自下而上監(jiān)督的責(zé)任主體。自上而下的組織監(jiān)督，是上級(jí)組織對(duì)下級(jí)組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。上級(jí)黨委是監(jiān)督主體，書(shū)記是第一責(zé)任人，紀(jì)委專責(zé)監(jiān)督。下級(jí)組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部是被監(jiān)督的對(duì)象。自上而下的監(jiān)督，由上級(jí)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有計(jì)劃、有步驟、有組織地開(kāi)展，采取日常監(jiān)督和集中巡視的方式進(jìn)行監(jiān)督。這樣，自上而下的組織監(jiān)督的主體和責(zé)任人、監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，被監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督的方式方法，都非常明確，具有較好的制度和組織保障。自上而下的監(jiān)督與相關(guān)的組織制度、干部管理制度密切聯(lián)系在一起。監(jiān)督中，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題可以及時(shí)處理，相關(guān)干部也會(huì)受到黨紀(jì)處分。因此，自上而下的監(jiān)督具有強(qiáng)大的威懾力。這是各級(jí)黨組織都高度重視并偏好自上而下組織監(jiān)督的根本原因。

自下而上的民主監(jiān)督，是指下級(jí)組織及其黨員對(duì)上級(jí)組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。下級(jí)組織及其廣大黨員是監(jiān)督主體，上級(jí)組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部是被監(jiān)督對(duì)象。自下而上的監(jiān)督主要通過(guò)民主的方式方法和自下而上的運(yùn)行渠道進(jìn)行監(jiān)督。自上而下的監(jiān)督主體和監(jiān)督責(zé)任主體是一個(gè)，即上級(jí)黨委。與之相比，自下而上民主監(jiān)督的責(zé)任主體缺位。監(jiān)督主體和監(jiān)督責(zé)任主體有聯(lián)系，但也不完全等同。自下而上的監(jiān)督，黨員是監(jiān)督主體，但很難作為監(jiān)督責(zé)任主體。下級(jí)組織名義上可以作為監(jiān)督責(zé)任主體，但實(shí)際上很難承擔(dān)起這樣的責(zé)任。很少有下級(jí)組織積極主動(dòng)推進(jìn)對(duì)上級(jí)組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。這就造成監(jiān)督責(zé)任主體的缺位。而監(jiān)督責(zé)任主體缺位是自下而上監(jiān)督軟弱無(wú)力、難以取得實(shí)效的主要原因。

要解決自下而上監(jiān)督責(zé)任主體缺位的問(wèn)題，可以采取上下級(jí)黨委書(shū)記共同負(fù)責(zé)，上級(jí)黨委書(shū)記作為第一責(zé)任人的辦法。即由上下級(jí)黨委書(shū)記共同貫徹落實(shí)自下而上監(jiān)督的各項(xiàng)制度和實(shí)際工作，由上級(jí)黨委書(shū)記作為第一責(zé)任人進(jìn)行總體領(lǐng)導(dǎo)。他們要促進(jìn)同級(jí)黨委及其領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)接受下級(jí)黨委和廣大黨員的監(jiān)督。自下而上監(jiān)督進(jìn)行得怎樣，要納入對(duì)上下級(jí)黨委書(shū)記考核范圍，但如果自下而上監(jiān)督?jīng)]有搞好，則首先要追究上級(jí)黨委書(shū)記的責(zé)任。也就是說(shuō)，黨委書(shū)記作為黨內(nèi)監(jiān)督的第一責(zé)任人，不僅要全面負(fù)責(zé)自上而下的組織監(jiān)督，而且要全面負(fù)責(zé)自下而上的民主監(jiān)督。

第三，建立健全自下而上監(jiān)督的具體而可行的制度。自下而上監(jiān)督往往一般號(hào)召多而實(shí)際推進(jìn)少。其中一個(gè)重要的原因是，具體而切實(shí)可行的制度缺位。要改進(jìn)自下而上的監(jiān)督必須建立健全具體而可行的制度。這種制度要固定化、程序化、甚至帶有強(qiáng)制性。各級(jí)黨委都必須像遵循黨章黨紀(jì)一樣遵守這些制度，嚴(yán)格照章辦事，不能違反規(guī)定，也不能敷衍了事。要明確操作程序，落實(shí)負(fù)責(zé)單位和責(zé)任人，使這些制度具有可操作性。

改進(jìn)自下而上監(jiān)督，應(yīng)加強(qiáng)三個(gè)方面的制度建設(shè)。一是黨務(wù)公開(kāi)和情況通報(bào)制度。知情權(quán)是行使監(jiān)督權(quán)的前提，不知情就無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)督。改進(jìn)自下而上的監(jiān)督，必須進(jìn)一步完善黨務(wù)公開(kāi)的制度，做到能夠公開(kāi)的情況都應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開(kāi)。下級(jí)黨委及其廣大黨員要監(jiān)督上級(jí)黨委及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部，需要了解其相關(guān)的情況。其中最主要的是上級(jí)黨委的重大決策、重要人事任用、黨的建設(shè)、遵章守紀(jì)和反腐敗斗爭(zhēng)的情況。下級(jí)黨組織或黨員直接、主動(dòng)要求了解這些情況，恐怕不現(xiàn)實(shí)。比較現(xiàn)實(shí)的辦法是，上級(jí)黨委主動(dòng)向下級(jí)黨組織及其黨員通報(bào)這些情況并接受監(jiān)督。上級(jí)黨委能否這樣做、做到什么程度，需要嚴(yán)格的制度規(guī)范。通報(bào)的時(shí)間應(yīng)當(dāng)相對(duì)固定。各級(jí)黨委情況不一樣，間隔多長(zhǎng)時(shí)間通報(bào)一次也不宜統(tǒng)一規(guī)定。直接向基層黨組織的通報(bào)，最好一年一次。這樣有利于基層黨組織和廣大黨員進(jìn)行監(jiān)督。通報(bào)可采取書(shū)面和口頭兩種形式。口頭形式就是召開(kāi)情況通報(bào)會(huì)。情況通報(bào)會(huì)的召集單位、負(fù)責(zé)人和操作程序都應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。無(wú)故拖延、乃至不按規(guī)定召開(kāi)情況通報(bào)會(huì)，應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。無(wú)論書(shū)面通報(bào)還是口頭通報(bào)，都務(wù)必使下級(jí)黨組織和廣大黨員了解上級(jí)黨委及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部廉政勤政、遵紀(jì)守法的情況。

二是意見(jiàn)的聽(tīng)取和收集制度。下級(jí)黨組織和黨員對(duì)上級(jí)黨委及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的情況，要通過(guò)一定的形式集中起來(lái)、反映上去。上級(jí)黨委及其領(lǐng)導(dǎo)干部要定期或不定期聽(tīng)取下級(jí)黨組織和黨員的意見(jiàn)。領(lǐng)導(dǎo)干部聽(tīng)取基層組織和黨員意見(jiàn)，是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，要使聽(tīng)取意見(jiàn)的工作制度化、程序化，能夠適應(yīng)信息社會(huì)的需要。針對(duì)上級(jí)黨委的整體工作聽(tīng)取意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)定時(shí)進(jìn)行。例如一年或兩年一次。針對(duì)專項(xiàng)工作聽(tīng)取意見(jiàn)，應(yīng)根據(jù)需要隨時(shí)進(jìn)行。要注意收集黨員日常、分散的意見(jiàn)。既要通過(guò)接受黨員來(lái)信、來(lái)訪等傳統(tǒng)的方式收集意見(jiàn)。又要積極通過(guò)網(wǎng)絡(luò)收集黨員的批評(píng)意見(jiàn)和揭發(fā)檢舉材料。

三是整改情況的反饋制度。自下而上監(jiān)督存在的一個(gè)問(wèn)題，是下級(jí)黨組織和黨員所反映的情況、所提的意見(jiàn)往往沒(méi)有反饋信息。下級(jí)黨組織和黨員到底提出哪些意見(jiàn)、上級(jí)黨委針對(duì)這些意見(jiàn)采取了怎樣的整改措施、其成效如何，都不得而知，甚至“泥牛入海無(wú)消息”。這不僅影響了上級(jí)黨委接受監(jiān)督的工作，而且挫傷了下級(jí)黨組織和黨員自下而上監(jiān)督的積極性。不少人由此認(rèn)為，自下而上的監(jiān)督只不過(guò)是走過(guò)場(chǎng)、做表面文章。因此，上級(jí)黨委要及時(shí)梳理下級(jí)黨組織和黨員的意見(jiàn)，研究整改措施，并將具體情況及時(shí)反饋給下級(jí)黨組織和黨員。這樣才能取信于民，真正調(diào)動(dòng)下級(jí)黨組織和黨員參與監(jiān)督的積極性、主動(dòng)性。此外，要建立健全自下而上監(jiān)督的保障機(jī)制，督促檢查該項(xiàng)工作進(jìn)展情況，對(duì)于不重視該項(xiàng)工作的行為及時(shí)提出批評(píng)警告，對(duì)于阻礙該項(xiàng)工作的行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理。

二、 發(fā)揮同級(jí)相互監(jiān)督的作用

黨內(nèi)監(jiān)督是一個(gè)完整的體系。但相對(duì)來(lái)說(shuō)，自上而下的組織監(jiān)督制度比較健全、措施比較得力、發(fā)揮的作用比較大。而同級(jí)相互監(jiān)督，即各級(jí)組織自身的平行監(jiān)督，則比較軟弱。其根本原因是，平行監(jiān)督的主體、對(duì)象和方式方法尚待進(jìn)一步明確，相關(guān)的制度、體制、機(jī)制尚待進(jìn)一步規(guī)范。而同級(jí)相互監(jiān)督又非常重要。它是黨內(nèi)監(jiān)督體系中最常態(tài)化的監(jiān)督。同級(jí)組織的黨員、干部彼此最了解，相互監(jiān)督能夠?qū)ΠY下藥、發(fā)揮最大功效。同級(jí)相互監(jiān)督，是其他任何監(jiān)督都不能取代的。這一監(jiān)督是否到位、效果如何，直接關(guān)系到黨內(nèi)監(jiān)督的整體狀況和全面從嚴(yán)治黨的大局。因此必須高度重視并切實(shí)發(fā)揮同級(jí)互相監(jiān)督的作用。

第一，加強(qiáng)黨代表大會(huì)對(duì)全委會(huì)的監(jiān)督。黨章規(guī)定，黨的全國(guó)代表大會(huì)是黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，黨的各級(jí)代表大會(huì)是同級(jí)黨組織的權(quán)力機(jī)關(guān)。中央委員會(huì)和黨的各級(jí)委員會(huì)由同級(jí)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，并接受其監(jiān)督。代表大會(huì)要認(rèn)真審議全委會(huì)的工作報(bào)告，嚴(yán)格審查全委會(huì)委員廉政勤政和遵紀(jì)守法的情況。但代表大會(huì)每五年召開(kāi)一次，而黨代表平時(shí)基本沒(méi)有活動(dòng)，它如何進(jìn)行監(jiān)督呢？這是黨代表大會(huì)制度需要改革完善之處。其方向是，要盡可能創(chuàng)造條件，讓黨代表有機(jī)會(huì)履行權(quán)利，發(fā)揮對(duì)同級(jí)黨委全委會(huì)及其成員的監(jiān)督作用。要貫徹落實(shí)黨代表列席黨委全委會(huì)的制度。要保障黨代表有足夠的時(shí)間和必要的機(jī)會(huì)，對(duì)同級(jí)黨委及其有關(guān)部門的工作進(jìn)行調(diào)研和監(jiān)督。

第二，加強(qiáng)全委會(huì)對(duì)常委會(huì)的監(jiān)督。所謂黨委，到底是指黨委全委會(huì)還是常委會(huì)？二者又是什么關(guān)系？很少有人刨根問(wèn)底。其實(shí)答案非常明確。黨委全委會(huì)由代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，在代表大會(huì)閉會(huì)期間行使代表大會(huì)權(quán)力、負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)代表大會(huì)的決議。黨委應(yīng)當(dāng)指黨委全委會(huì)。黨委常委會(huì)包括書(shū)記副書(shū)記，由全委會(huì)選舉產(chǎn)生，對(duì)全委會(huì)負(fù)責(zé)、接受全委會(huì)的監(jiān)督。常委會(huì)主持全委會(huì)的日常工作，負(fù)責(zé)召開(kāi)全委會(huì)。但在實(shí)際工作中，常委會(huì)權(quán)力相對(duì)集中，而全委會(huì)的作用有待于進(jìn)一步發(fā)揮。其中包括對(duì)常委會(huì)的監(jiān)督作用。為此，全委會(huì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善會(huì)議制度。一方面按制度定期召開(kāi)，認(rèn)真審議常委會(huì)的工作報(bào)告，尤其要檢查常委會(huì)重大決策和重要人事任用是否符合決策程序和用人制度，其中有無(wú)違法亂紀(jì)行為。另一方面，根據(jù)工作需要及時(shí)召開(kāi)。常委會(huì)應(yīng)當(dāng)充分尊重全委會(huì)，主動(dòng)向全委會(huì)匯報(bào)工作，接受其監(jiān)督檢查。

第三，加強(qiáng)各級(jí)黨委對(duì)同級(jí)紀(jì)委以及各級(jí)紀(jì)委對(duì)同級(jí)常委會(huì)的監(jiān)督。各級(jí)黨委在黨內(nèi)監(jiān)督中負(fù)主體責(zé)任，書(shū)記是第一責(zé)任人。它們要全面領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)本部門本單位黨內(nèi)的監(jiān)督工作，負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)各項(xiàng)監(jiān)督制度，實(shí)施各項(xiàng)督促檢查。各級(jí)黨委要“加強(qiáng)對(duì)同級(jí)紀(jì)委和所轄范圍內(nèi)紀(jì)律檢查工作的領(lǐng)導(dǎo)，檢查其監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)工作情況”。〔5〕與此同時(shí)，各級(jí)紀(jì)委也要“加強(qiáng)對(duì)同級(jí)黨委特別是常委會(huì)委員、黨的工作部門和直接領(lǐng)導(dǎo)的黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)、行使權(quán)力情況的監(jiān)督”?！?〕紀(jì)委是黨內(nèi)專責(zé)監(jiān)督機(jī)關(guān)。長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)紀(jì)委接受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。紀(jì)委監(jiān)督的主要對(duì)象是，下級(jí)黨委及其領(lǐng)導(dǎo)干部，以及同級(jí)黨委所屬職能部門和所有黨員。這有利于加強(qiáng)黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和自上而下的組織監(jiān)督。但是各級(jí)紀(jì)委難以在同級(jí)互相監(jiān)督中發(fā)揮應(yīng)有的作用。同級(jí)黨委出現(xiàn)違法亂紀(jì)和腐敗問(wèn)題，特別是腐敗窩案和塌方式腐敗，紀(jì)委往往不能調(diào)查處理。這就嚴(yán)重影響了黨內(nèi)監(jiān)督和反腐敗斗爭(zhēng)。黨的十八大以來(lái)，我們改革、理順了紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)體制，實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)制。即各級(jí)紀(jì)委同時(shí)接受同級(jí)黨委的橫向領(lǐng)導(dǎo)，又接受上級(jí)紀(jì)委的縱向領(lǐng)導(dǎo)。凡是涉及同級(jí)黨委特別是主要領(lǐng)導(dǎo)的大案要案，要由上級(jí)紀(jì)委直接領(lǐng)導(dǎo)辦案。這大大強(qiáng)化了自上而下的組織監(jiān)督，有利于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)。同時(shí)，黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中央強(qiáng)調(diào)各級(jí)紀(jì)委要“加強(qiáng)對(duì)同級(jí)黨委特別是常委會(huì)成員的監(jiān)督，更好發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)作用”?！?〕但各級(jí)紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委常委會(huì)的監(jiān)督仍需要進(jìn)一步制度化、程序化。紀(jì)委書(shū)記作為黨委常委無(wú)疑要參加全部決策，同時(shí)又要對(duì)常委會(huì)的決策過(guò)程、決策效果進(jìn)行監(jiān)督。可謂一身二任。但從權(quán)力的相互制約、監(jiān)督來(lái)說(shuō)，權(quán)力應(yīng)當(dāng)適度分解而不宜過(guò)度集中。權(quán)力過(guò)度集中，一身二任，既參與決策，又監(jiān)督?jīng)Q策，顯然不利于做好監(jiān)督工作。從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，紀(jì)委特別是紀(jì)委書(shū)記應(yīng)當(dāng)專司監(jiān)督。

第四，加強(qiáng)全委會(huì)、常委會(huì)對(duì)自身成員的監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督必須貫徹落實(shí)民主集中制。同級(jí)相互監(jiān)督的一個(gè)重要方面，是全委會(huì)、常委會(huì)對(duì)自身成員的監(jiān)督。全委會(huì)和常委會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)、集體決策，但要分工負(fù)責(zé)。集體監(jiān)督就是監(jiān)督每個(gè)成員是否貫徹執(zhí)行集體決議、是否存在違法亂紀(jì)的行為。

加強(qiáng)和改善黨內(nèi)政治生活，是實(shí)現(xiàn)同級(jí)相互監(jiān)督的根本保障，也是全委會(huì)特別是常委會(huì)對(duì)其成員進(jìn)行監(jiān)督的重要形式。加強(qiáng)和改善黨內(nèi)政治生活的重要舉措是，健全黨內(nèi)民主生活會(huì)，開(kāi)展批評(píng)與自我批評(píng)?！懊裰魃顣?huì)是黨內(nèi)政治生活的重要內(nèi)容，是發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、依靠領(lǐng)導(dǎo)班子自身力量解決矛盾和問(wèn)題的重要方式?！薄?〕黨內(nèi)民主生活會(huì)要定期召開(kāi)，認(rèn)真開(kāi)展批評(píng)與自我批評(píng)，堅(jiān)持制度，養(yǎng)成風(fēng)氣。黨內(nèi)民主生活會(huì)，要樹(shù)立良好的會(huì)風(fēng)。開(kāi)展批評(píng)與自我批評(píng)要堅(jiān)持黨性原則和實(shí)事求是的精神，堅(jiān)決反對(duì)歪曲事實(shí)、無(wú)中生有、造謠誹謗、惡意中傷。要防止自由主義，反對(duì)會(huì)上不說(shuō)會(huì)下亂說(shuō)、當(dāng)面不說(shuō)背后亂說(shuō)。

發(fā)揮同級(jí)相互監(jiān)督作用，要努力克服三大障礙。一是權(quán)力障礙。受傳統(tǒng)官場(chǎng)文化和習(xí)慣思維的影響，自上而下的監(jiān)督比較容易推進(jìn)，而同級(jí)相互監(jiān)督則比較困難。黨委書(shū)記與黨委成員之間雖然不是上下級(jí)關(guān)系，但書(shū)記作為一把手，權(quán)力比其他黨委成員要大得多。他們可以名正言順地監(jiān)督黨委其他成員。而黨委其他成員名義上可以監(jiān)督書(shū)記，但實(shí)行起來(lái)則比較困難。從某種意義上說(shuō)，這種監(jiān)督能否到位、效果如何，并不取決于黨委其他成員，而取決于黨委書(shū)記。取決于黨委書(shū)記對(duì)同級(jí)相互監(jiān)督的認(rèn)識(shí)水平、政治胸懷和民主意識(shí)。因此，要充分發(fā)揮同級(jí)相互監(jiān)督作用，黨委書(shū)記必須率先垂范，主動(dòng)接受黨委其他成員的監(jiān)督。同時(shí)，要堅(jiān)決破除黨內(nèi)權(quán)力障礙，在黨內(nèi)真正建立和保持平等的同志關(guān)系。黨內(nèi)只有工作分工不同，沒(méi)有地位高低之分。無(wú)論權(quán)力大小，都應(yīng)當(dāng)平等相處，平等地相互監(jiān)督。

二是利益障礙。一個(gè)時(shí)期以來(lái)，一些地區(qū)、部門和單位黨組織內(nèi)“圈子文化”盛行。一些人不是搞五湖四海，而是熱衷于搞小圈子，甚至拉幫結(jié)派。有的小圈子是公開(kāi)的，例如以同鄉(xiāng)、同學(xué)名義形成的小圈子。有的小圈子是不公開(kāi)的，也沒(méi)有固定的形式，相關(guān)人員只不過(guò)來(lái)往密切一些。這只是表面現(xiàn)象，實(shí)際上他們利益相關(guān)、具有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。圈子往往以一個(gè)職位相對(duì)最高的領(lǐng)導(dǎo)干部為中心。圈子里的人一般要維護(hù)中心人物的權(quán)威、聽(tīng)從其“領(lǐng)導(dǎo)”。中心人物也要關(guān)照其他人。圈子里的人相互搞利益輸送，出了問(wèn)題相互袒護(hù)。即使一些人犯了錯(cuò)誤、乃至貪污腐敗，圈子里的其他人也保持沉默，不去揭發(fā)檢舉。這不僅阻礙了同級(jí)相互監(jiān)督，而且很容易造成腐敗的窩案和塌方式腐敗。因此，要發(fā)揮同級(jí)相互監(jiān)督的作用，必須堅(jiān)決掃除利益圈子的障礙。要防止和反對(duì)黨委成員之間形成特殊的利益關(guān)系和利益小圈子。

三是情面障礙。一些干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，在黨內(nèi)政治生活中不講黨性，講情面，崇尚庸俗哲學(xué)和好人主義。對(duì)人對(duì)事，他們往往是事不關(guān)己高高掛起，明哲保身，少說(shuō)為佳。他們把自我批評(píng)變成自我表?yè)P(yáng)，把相互批評(píng)變成相互吹捧，使黨內(nèi)民主生活會(huì)庸俗化、表面化，這就根本上阻礙了同級(jí)相互監(jiān)督的正常開(kāi)展。要改變這種局面，領(lǐng)導(dǎo)干部特別是黨委書(shū)記必須旗幟鮮明地講黨性，講原則，反對(duì)庸俗哲學(xué)和好人主義，并以身作則，不講情面，率先開(kāi)展相互監(jiān)督、相互批評(píng)。要把敢于監(jiān)督、勇于批評(píng)樹(shù)立為“好人”“好黨員”“好干部”的新標(biāo)準(zhǔn)，要培育和發(fā)揚(yáng)敢于監(jiān)督、勇于批評(píng)的正風(fēng)正氣。要扭轉(zhuǎn)對(duì)愛(ài)提意見(jiàn)干部的錯(cuò)誤看法，優(yōu)先提拔那些作風(fēng)正派，講真話實(shí)話，敢于監(jiān)督、勇于批評(píng)的好干部。

三、 促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督相結(jié)合

值得注意的是，黨內(nèi)監(jiān)督的體系、制度相對(duì)封閉，與黨外監(jiān)督相互結(jié)合不夠。因此，《條例》強(qiáng)調(diào)“黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合”“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、檢察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進(jìn)行民主監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！薄?〕促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合，要重點(diǎn)做好以下幾方面的工作。

第一，黨內(nèi)監(jiān)督要與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督有機(jī)結(jié)合。共產(chǎn)黨代表人民執(zhí)政，其領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家的權(quán)力是人民賦予的。所有黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，既要接受黨的監(jiān)督，也要接受人民的監(jiān)督。人民進(jìn)行監(jiān)督的最根本途徑是人民代表大會(huì)。人民代表大會(huì)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)，是由其國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位和作用決定的，也是憲法和法律所保障的。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督黨員領(lǐng)導(dǎo)干部遵紀(jì)守法，尊重和維護(hù)憲法法律的權(quán)威。憲法法律是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，人民要遵守憲法法律，領(lǐng)導(dǎo)干部更要模范遵守憲法法律。全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)制定和修改憲法，也要負(fù)責(zé)“監(jiān)督憲法的實(shí)施”，全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)“解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施”?！?0〕因此，加強(qiáng)和改進(jìn)人民代表大會(huì)的民主監(jiān)督，“進(jìn)一步健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和程序”，就為黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)提供了強(qiáng)大的法律支持。〔11〕各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行監(jiān)督憲法實(shí)施的神圣職責(zé)。而所有領(lǐng)導(dǎo)干部也要充分尊重、積極維護(hù)憲法的權(quán)威，主動(dòng)接受同級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的民主監(jiān)督。正如中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)的，要“支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)”?！?2〕

國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事。憲法規(guī)定，“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”〔13〕黨的十八屆四中全會(huì)指出：“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要對(duì)法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法?！薄?4〕 要加強(qiáng)人大的監(jiān)督能力，必須進(jìn)一步“健全國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組織制度，優(yōu)化常委會(huì)、專委會(huì)組成人員知識(shí)和年齡結(jié)構(gòu)，提高專職委員比例，增強(qiáng)依法履職能力”?！?5〕

第二，黨內(nèi)監(jiān)督要與行政、司法監(jiān)督有機(jī)結(jié)合。“一府兩院”承擔(dān)治理國(guó)家和社會(huì)的重?fù)?dān)，其黨員領(lǐng)導(dǎo)干部能否依法行政和公正司法，直接關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的穩(wěn)定、人民的安全與幸福。為了保證“一府兩院”的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部能夠依法行政和公正司法，必須加強(qiáng)監(jiān)督，并把黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督結(jié)合起來(lái)。

其一，要加強(qiáng)紀(jì)委監(jiān)督與行政、司法監(jiān)督的密切合作。行政監(jiān)督機(jī)關(guān)主要是監(jiān)察部門和審計(jì)部門。紀(jì)委監(jiān)督和監(jiān)察部門的監(jiān)督應(yīng)既有合作又有分工，要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)察部門獨(dú)立監(jiān)督的功能，大力推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體系的改革。要加強(qiáng)紀(jì)委監(jiān)督和審計(jì)工作的密切合作。要對(duì)審計(jì)中出現(xiàn)問(wèn)題的單位，及時(shí)跟進(jìn)紀(jì)委監(jiān)督，或派巡視組開(kāi)展專項(xiàng)巡視、定點(diǎn)巡視。紀(jì)委和巡視組依靠和借助審計(jì)工作開(kāi)展監(jiān)督，是一個(gè)低投入、高產(chǎn)出的好辦法。作為一種探索，可以由紀(jì)委牽頭，借助審計(jì)部門的技術(shù)力量，對(duì)各級(jí)黨組織及其職能部門開(kāi)展黨內(nèi)審計(jì)。審計(jì)結(jié)果可以以某種形式在黨內(nèi)公布，或者向黨的代表大會(huì)、全委會(huì)報(bào)告。這是改進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督的一個(gè)重要途徑。

其二，加強(qiáng)紀(jì)委監(jiān)督與金融、經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的密切合作。我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，國(guó)家有關(guān)部門要對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督和引導(dǎo)。大型國(guó)有企業(yè)的董事長(zhǎng)、總裁、總經(jīng)理多數(shù)為中管干部、省管干部。這些人可能違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)，例如涉及違法違規(guī)上市、兼并、改制、信貸、投融資，也可能存在違法亂紀(jì)、貪污腐敗行為。按照常規(guī)，對(duì)于前者的監(jiān)管是行政監(jiān)管的事情，而對(duì)于后者的監(jiān)督查處，則主要屬于紀(jì)委的職責(zé)范圍。這兩個(gè)方面的監(jiān)督，方式方法、監(jiān)督的著力點(diǎn)雖然有所不同，但目標(biāo)是一致的，既要保證公司企業(yè)合法經(jīng)營(yíng)，又要保證黨員領(lǐng)導(dǎo)干部遵紀(jì)守法，廉政勤政，防腐拒變。紀(jì)委對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，要同金融經(jīng)濟(jì)監(jiān)管部門對(duì)公司企業(yè)的監(jiān)管有機(jī)結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)持雙向跟進(jìn)，相互配合，避免各行其是、互不通氣、相互脫離。

其三，加強(qiáng)紀(jì)委監(jiān)督與市場(chǎng)監(jiān)管的密切合作。以全國(guó)固定資產(chǎn)登記與對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督為例。房產(chǎn)登記和管理的相關(guān)信息全國(guó)尚未聯(lián)網(wǎng)。一個(gè)人在全國(guó)各地到底購(gòu)買和持有多少套房子，無(wú)法統(tǒng)計(jì)、無(wú)人知曉。這不僅給房產(chǎn)管理以及相關(guān)稅收工作帶來(lái)了困難，也使查處貪官污吏的工作難以深入推進(jìn)。而將在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行的固定資產(chǎn)登記，為征收房產(chǎn)稅創(chuàng)造了條件，也為查處貪官提供了方便。各級(jí)紀(jì)委應(yīng)抓住有利時(shí)機(jī)，及早制定和出臺(tái)相關(guān)措施，充分利用即將完成的大型數(shù)據(jù)庫(kù)，積極跟進(jìn)、主動(dòng)適應(yīng)，開(kāi)展專項(xiàng)監(jiān)督工作。各級(jí)紀(jì)委應(yīng)與房產(chǎn)管理部門保持信息的互聯(lián)互通，隨時(shí)掌握黨員領(lǐng)導(dǎo)干部及其配偶、子女、親屬和利益相關(guān)者擁有房產(chǎn)的動(dòng)態(tài)情況，以便從中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和問(wèn)題線索。

十八大以來(lái)，國(guó)務(wù)院分批取消或下放了一大批審批權(quán)。但審批權(quán)不可能全部取消，由此而產(chǎn)生的權(quán)力尋租、以權(quán)謀私、貪污腐敗的現(xiàn)象也不會(huì)絕跡。因此，對(duì)權(quán)力尋租的監(jiān)督，不僅要繼續(xù)加強(qiáng)，而且要將其同對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)。也就是說(shuō)，要把紀(jì)委監(jiān)督與行政監(jiān)督結(jié)合起來(lái)。各級(jí)紀(jì)委要深入群眾，調(diào)查研究，了解相關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的所做所為。要支持和鼓勵(lì)相關(guān)的社會(huì)組織、企業(yè)和廣大人民群眾對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督舉報(bào)。

其四，加強(qiáng)紀(jì)委監(jiān)督與出入境管理和外事管理的密切合作。隨著反腐斗爭(zhēng)的深入，各級(jí)紀(jì)委與相關(guān)部門合作，清理“裸官”，追捕逃往海外的貪官、追繳其贓款贓物，取得初步戰(zhàn)果。這兩方面的工作都需要黨的紀(jì)委、組織部同政府出入境管理和外事管理部門、監(jiān)察、檢察、司法部門，以及銀行、外匯管理部門的密切合作，否則就難以順利進(jìn)行。密切合作的一個(gè)重要形式和內(nèi)容，是互通情況，信息共享，實(shí)現(xiàn)各個(gè)部門的聯(lián)通聯(lián)動(dòng)。以紀(jì)委為核心和牽頭單位，建立健全黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的相關(guān)信息網(wǎng)絡(luò)。各相關(guān)部門都有責(zé)任和義務(wù)保持整個(gè)信息網(wǎng)絡(luò)的暢通無(wú)阻，保證信息的完整、準(zhǔn)確和及時(shí)補(bǔ)充更新。紀(jì)委通過(guò)這個(gè)網(wǎng)絡(luò)可以隨時(shí)掌握黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的全部情況，一旦對(duì)某個(gè)干部進(jìn)行“雙規(guī)”和立案調(diào)查，也可以通過(guò)這個(gè)網(wǎng)絡(luò)及其相關(guān)部門，了解更加詳細(xì)的情況。而有關(guān)部門一旦發(fā)現(xiàn)一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部有違法亂紀(jì)和貪污腐敗問(wèn)題，都有責(zé)任和義務(wù)及時(shí)向紀(jì)委通報(bào)。這樣，就能對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違法亂紀(jì)和貪污腐敗行為，進(jìn)行全方位、全天候的監(jiān)督。

第三，黨內(nèi)監(jiān)督要與多黨合作和政治協(xié)商的監(jiān)督有機(jī)結(jié)合。共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)的重要政治制度。它在組織民主黨派和社會(huì)各界參政議政方面不斷取得新進(jìn)展，但在實(shí)行民主監(jiān)督方面還有待于加強(qiáng)。

其一，要提高對(duì)政協(xié)和民主黨派監(jiān)督重要性和必要性的認(rèn)識(shí)。堅(jiān)持政協(xié)和民主黨派對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督，關(guān)系到共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的鞏固和發(fā)展。長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的根本。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用。重點(diǎn)推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度化、規(guī)范化、程序化”。〔16〕各級(jí)黨組織應(yīng)有海納百川的胸襟，正確對(duì)待、主動(dòng)接受民主黨派和政協(xié)的民主監(jiān)督。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)當(dāng)把尊重和支持這一民主監(jiān)督放在非常重要的地位上，積極推進(jìn)。要通過(guò)深入細(xì)致的思想工作，解除民主黨派成員和政協(xié)委員們的思想顧慮，使其能夠解放思想，實(shí)事求是地進(jìn)行民主監(jiān)督，敢于大膽提出批評(píng)意見(jiàn)。對(duì)于提出批評(píng)意見(jiàn)的人，要給予鼓勵(lì)和保護(hù)，即使其意見(jiàn)不完全正確或不十分準(zhǔn)確，存在這樣或那樣的不足之處，我們也要堅(jiān)持言者無(wú)罪、聞?wù)咦憬涞膽B(tài)度。我們要牢記歷史的教訓(xùn)，不抓辮子、不打棍子，廣開(kāi)言路，使民主黨派和政協(xié)做到敢監(jiān)督、真監(jiān)督。

其二，要實(shí)現(xiàn)民主黨派和政協(xié)民主監(jiān)督的制度化、規(guī)范化、程序化。要把民主監(jiān)督作為一項(xiàng)重要的權(quán)利和義務(wù)寫入人民政協(xié)和民主黨派的章程中去，做到有規(guī)可依，依規(guī)辦事。也要把接受民主黨派和政協(xié)民主監(jiān)督寫入中國(guó)共產(chǎn)黨的黨章及其他相關(guān)的文件之中，進(jìn)一步明確規(guī)范共產(chǎn)黨接受民主監(jiān)督的程序和做法。黨的各級(jí)組織尤其是紀(jì)委，應(yīng)建立專門的機(jī)制，開(kāi)辟專門通道，讓民主黨派人士和政協(xié)委員能夠及時(shí)、順暢地反映黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)題。各級(jí)紀(jì)委，應(yīng)經(jīng)常直接聽(tīng)取民主黨派和政協(xié)組織對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的批評(píng)意見(jiàn)，并將這一工作制度化、規(guī)范化、程序化。同時(shí)，要把政協(xié)黨組、紀(jì)委駐政協(xié)機(jī)構(gòu)對(duì)政協(xié)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，與政協(xié)和民主黨派本身對(duì)其監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

第四，黨內(nèi)監(jiān)督要與社會(huì)監(jiān)督有機(jī)結(jié)合。加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，需要把紀(jì)委的“專業(yè)”監(jiān)督與廣大人民群眾和社會(huì)各界的“業(yè)余”監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)。要加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的宣傳教育，逐步提高廣大人民群眾和社會(huì)各界進(jìn)行民主監(jiān)督的自覺(jué)性和主動(dòng)性。要讓大家都知道，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)進(jìn)展如何、結(jié)果怎樣，直接關(guān)系到共產(chǎn)黨的聲譽(yù)和興衰。由于共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨的興衰又決定了國(guó)家的興亡。因此，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，既是共產(chǎn)黨的事情，也是整個(gè)國(guó)家和廣大人民群眾的事情。黨風(fēng)廉政建設(shè)的復(fù)雜性決定黨內(nèi)監(jiān)督必須要同黨外監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把紀(jì)委的“專業(yè)”監(jiān)督和廣大人民群眾、社會(huì)各界的“業(yè)余”監(jiān)督密切聯(lián)系起來(lái)，打一場(chǎng)“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”。

要積極拓展人民群眾參與黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗斗爭(zhēng)的渠道。廣大人民群眾堅(jiān)決反對(duì)干部貪污腐敗、違法亂紀(jì)，衷心擁護(hù)黨中央關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的大政方針及各項(xiàng)舉措。但他們直接參與反腐敗斗爭(zhēng)還相對(duì)較少。其中一個(gè)重要原因是，參與的渠道不多，形式比較單一，從而影響了人民群眾的參與積極性、主動(dòng)性和自覺(jué)性。當(dāng)今是信息時(shí)代，信息的傳播不僅速度快，而且形式多種多樣。網(wǎng)絡(luò)、短信、微博、微信層出不窮。紀(jì)委及相關(guān)部門可以充分利用這些形式，加強(qiáng)和改善黨內(nèi)監(jiān)督。要充分運(yùn)用最先進(jìn)的信息技術(shù)，及時(shí)收集相關(guān)信息，并進(jìn)行數(shù)字化的處理，為監(jiān)督提供堅(jiān)實(shí)的依據(jù)。要擴(kuò)大專門的舉報(bào)渠道，使之更加暢通，更加便捷。還可以嘗試創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，引導(dǎo)網(wǎng)民就黨內(nèi)監(jiān)督的問(wèn)題出謀劃策。當(dāng)然，也要高度重視黨內(nèi)外群眾通過(guò)傳統(tǒng)書(shū)面、信訪形式反映問(wèn)題。要雙管齊下，兩條腿走路，力求不錯(cuò)過(guò)任何一條有價(jià)值的信息，不放過(guò)任何一個(gè)貪官污吏。

各級(jí)黨委尤其是紀(jì)委，要發(fā)揚(yáng)黨密切聯(lián)系群眾的好傳統(tǒng)。一方面要積極“走出去”，深入群眾，了解情況。黨內(nèi)監(jiān)督有其特殊性。紀(jì)委的工作，尤其是具體辦案工作有其保密性。但這都不應(yīng)該妨礙我們深入群眾了解情況。另一方面要積極主動(dòng)地把相關(guān)人員“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”，其中包括黨代表、人大代表、政協(xié)委員和廣大人民群眾的代表，舉行各種形式的座談會(huì)、研討會(huì)，就黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的問(wèn)題進(jìn)行研討，以集思廣益，匯集民智。

四、強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督體系和網(wǎng)絡(luò)

合理分解權(quán)力是黨內(nèi)監(jiān)督的基礎(chǔ)和前提。只有合理分解權(quán)力，才能實(shí)現(xiàn)權(quán)力的相互制約以及掌握權(quán)力的部門和個(gè)人之間的相互監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督盡管取得很大成就，但也有不足，相關(guān)權(quán)力缺乏合理分解、明確分工，尚未在此基礎(chǔ)上構(gòu)建起完善嚴(yán)密、穩(wěn)定高效的監(jiān)督體系。因此《條例》強(qiáng)調(diào)，要“建立健全黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督體系?！薄?7〕這里既明確了監(jiān)督權(quán)力的分解與分工，又提出建立健全監(jiān)督體系的要求。貫徹落實(shí)這一要求，需要做好以下三方面工作：

第一，全面理解和加強(qiáng)一把手的監(jiān)督職責(zé)。《條例》規(guī)定黨委在整個(gè)黨內(nèi)監(jiān)督體系中的地位和作用，是負(fù)責(zé)全面監(jiān)督。黨委，無(wú)論全委會(huì)還是常委會(huì)都是一個(gè)集體，實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和民主集中制。重大事項(xiàng)和重要人事任用都要集體決策。制度設(shè)計(jì)和安排都非常好，但由于理解的差距、理念的滯后，以及具體程序和措施的不到位，會(huì)產(chǎn)生與制度設(shè)計(jì)和安排背道而馳的現(xiàn)象。一方面，一些領(lǐng)導(dǎo)干部特別是一把手權(quán)力過(guò)分集中，集體決策變成少數(shù)人決策、乃至個(gè)人專斷。而另一方面，一些所謂非“核心權(quán)力”、得罪人的事情，尤其是黨內(nèi)監(jiān)督工作，卻沒(méi)有人愿意抓，乃至出現(xiàn)主體責(zé)任缺失、監(jiān)督責(zé)任缺位的問(wèn)題。黨內(nèi)監(jiān)督一直被看作紀(jì)委的事情。黨委和黨委書(shū)記名義上要領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督工作，實(shí)際上較少過(guò)問(wèn)，致使黨內(nèi)監(jiān)督軟弱無(wú)力。因此《條例》指出，“全面從嚴(yán)治黨，必須從根本上解決主體責(zé)任缺失、監(jiān)督責(zé)任缺位、管黨治黨寬松軟的問(wèn)題，把強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督作為黨的建設(shè)重要基礎(chǔ)性工程，使監(jiān)督的制度優(yōu)勢(shì)充分釋放出來(lái)?！薄?8〕要解決這個(gè)問(wèn)題，就要強(qiáng)化黨委在黨內(nèi)監(jiān)督體系中的主體責(zé)任、書(shū)記的第一責(zé)任人作用。

書(shū)記作為第一責(zé)任人，在黨內(nèi)監(jiān)督的體系中處于中心和領(lǐng)導(dǎo)地位。其首要責(zé)任，是推動(dòng)整個(gè)監(jiān)督體系正常、有效運(yùn)轉(zhuǎn)。其中包括直接領(lǐng)導(dǎo)紀(jì)委的監(jiān)督工作、開(kāi)展職權(quán)范圍內(nèi)的巡視工作，以及全面推進(jìn)自上而下的組織監(jiān)督、自下而上的民主監(jiān)督、同級(jí)相互監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的相互結(jié)合。黨內(nèi)監(jiān)督出現(xiàn)寬松軟的問(wèn)題，首先要追究書(shū)記的第一責(zé)任。黨組織出現(xiàn)嚴(yán)重腐敗問(wèn)題，特別是窩案和塌方式腐敗，書(shū)記即使能夠“獨(dú)善其身”，也要追究其領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和瀆職罪。

書(shū)記在黨內(nèi)監(jiān)督中要起模范帶頭作用。要帶頭主動(dòng)接受監(jiān)督，虛心聽(tīng)取意見(jiàn)，尤其是聽(tīng)取不同意見(jiàn)。要帶頭勇于開(kāi)展自我批評(píng)，經(jīng)常檢查自身工作和黨風(fēng)廉政建設(shè)中存在的問(wèn)題，及時(shí)糾正缺點(diǎn)錯(cuò)誤。同時(shí)，也要帶頭監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員，勇于開(kāi)展批評(píng)。如果說(shuō)開(kāi)展自我批評(píng)比較難的話，那么直截了當(dāng)?shù)嘏u(píng)別人就更加困難。只有書(shū)記帶頭接受監(jiān)督和批評(píng)，并能夠監(jiān)督和批評(píng)別人，才能帶動(dòng)整個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子開(kāi)展相互監(jiān)督、相互批評(píng)。在此基礎(chǔ)上，才能不斷改進(jìn)黨內(nèi)政治生活和政治生態(tài)，形成既有嚴(yán)格監(jiān)督、批評(píng)與自我批評(píng)，又有生動(dòng)活潑和個(gè)人心情舒暢的政治局面。

第二，全面理解和加強(qiáng)紀(jì)委的專責(zé)監(jiān)督。紀(jì)委在整個(gè)黨內(nèi)監(jiān)督體系中的地位和作用是專責(zé)監(jiān)督。也就是說(shuō)各級(jí)紀(jì)委是黨內(nèi)專門負(fù)責(zé)監(jiān)督的機(jī)關(guān)。它在同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)下全面開(kāi)展監(jiān)督工作。但其監(jiān)督的對(duì)象和范圍，應(yīng)當(dāng)包括黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)等全面從嚴(yán)治黨的情況，以及黨的各項(xiàng)工作，而不是專門監(jiān)督某一方面。所以紀(jì)委的監(jiān)督需要做到重點(diǎn)和全面相結(jié)合。過(guò)去受傳統(tǒng)觀念束縛，紀(jì)委工作側(cè)重糾正黨風(fēng)黨紀(jì)和開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng)，而對(duì)決策監(jiān)督、決策執(zhí)行監(jiān)督相對(duì)較弱。當(dāng)前黨內(nèi)違法亂紀(jì)和腐敗問(wèn)題仍比較突出，各級(jí)紀(jì)委無(wú)疑應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)抓黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，但同時(shí)也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)決策監(jiān)督和決策執(zhí)行監(jiān)督。這就使監(jiān)督工作大大前移，及時(shí)進(jìn)入各項(xiàng)工作的決策和執(zhí)行過(guò)程之中。與監(jiān)督違法亂紀(jì)和腐敗問(wèn)題相比，這樣的監(jiān)督更主動(dòng)，更能防患于未然。中央巡視工作，樹(shù)立了典范，既抓住重點(diǎn)，又兼顧全面。既重點(diǎn)檢查被巡視單位貫徹中央八項(xiàng)規(guī)定和反腐敗的情況，又檢查其全面從嚴(yán)治黨和各項(xiàng)主要工作情況。問(wèn)題是，如何把巡視制度和做法常態(tài)化，使各單位黨委特別是紀(jì)委，在監(jiān)督體系中發(fā)揮常規(guī)化的作用。

第三，構(gòu)建科學(xué)嚴(yán)密監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)支撐監(jiān)督體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。黨內(nèi)監(jiān)督體系是推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督的制度依據(jù)和制度保障，也是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的指導(dǎo)方向。但黨內(nèi)監(jiān)督體系的運(yùn)轉(zhuǎn)，還需要科學(xué)嚴(yán)密監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的支撐。如果說(shuō)監(jiān)督體系是制度規(guī)范的話，那么監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)則是運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制、操作程序，是解決如何進(jìn)行監(jiān)督問(wèn)題的。總結(jié)以上論述，黨內(nèi)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)應(yīng)當(dāng)是，在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)黨委實(shí)行全面監(jiān)督，紀(jì)委擔(dān)負(fù)專責(zé)監(jiān)督，把自上而下的組織監(jiān)督和自下而上的民主監(jiān)督、同級(jí)相互監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相互結(jié)合的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。這一監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)要逐步實(shí)現(xiàn)上下結(jié)合、縱橫結(jié)合、內(nèi)外結(jié)合。自下而上的民主監(jiān)督是基礎(chǔ)，自上而下的組織監(jiān)督是主導(dǎo)，同級(jí)相互監(jiān)督是關(guān)鍵。

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