對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政困境的分析

狄靖博

摘 要：本文主要研究的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政困境的分析，包括依法行政的概念分析、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政困境的現(xiàn)象分析、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政困境的原因分析和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)[脫依法行政困境的措施分析。本文的主要目的是為部分陷入依法行政困境的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供一些參考辦法。首先，從理論分析的角度出發(fā)，解釋了何為依法行政；其次，總結(jié)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政困境過程中呈現(xiàn)了三種違法現(xiàn)象；再次，深入分析造成這三種現(xiàn)象的原因；最后，針對這些原因提出了三個(gè)對策。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；依法行政；信息公開

中共十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”?！凹涌旖ㄔO(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”已成為各級政府在政府建設(shè)的主要趨勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家在農(nóng)村設(shè)立最基層行政單位，促進(jìn)國家政策方針在基層的執(zhí)行。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政是全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的重要基礎(chǔ)，而深入分析當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政狀況也具有重要的意義。

一、依法行政的概念界定

依法行政形成于資產(chǎn)階級人民主權(quán)和分權(quán)制衡理論中，基本精神是在于國家立法符合人民意志，法律的制定和執(zhí)行必須規(guī)范于法的框架下，防止專制獨(dú)裁。由于各國的國家權(quán)力各不相同，對依法行政的概念界定也有較大差異。

在我國，依法行政是指國家機(jī)關(guān)及其工作人員依據(jù)憲法和法律賦予的職責(zé)權(quán)限，在法律規(guī)范的職權(quán)范圍內(nèi)，對各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)依法進(jìn)行管理，并對其行政行為的后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任的原則。它主要包括以下幾方面內(nèi)容：

1.行政的主體必須依法產(chǎn)生，行政權(quán)力的取得必須依據(jù)法律。政府是法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，政府的行為就是為了更好地實(shí)現(xiàn)全體人民的利益。政府從來沒有“天生的權(quán)力”，它的權(quán)力來源于法律。所以，政府要依法行政，首先要有合法的權(quán)力來支持它的行為，否則就是違法。

2.政府的行為必須符合法律?！罢械囊磺袡?quán)力，既然只是為社會(huì)謀幸福，因而不應(yīng)該是專斷的和憑一時(shí)高興的，而是應(yīng)該根據(jù)既定的和公布的法律來行使；這樣，一方面使人們可以知道他們的責(zé)任并在法律范圍內(nèi)得到安全和保障；另一方面，也使統(tǒng)治者被限制在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)，不致為他們所擁有的權(quán)力所誘惑，利用他們本來不熟悉的或不愿承認(rèn)的手段來行使權(quán)力，以達(dá)到上述目的?！?/p>

3.違法行政應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！胺梢唤?jīng)制定，任何人也不能憑他自己的權(quán)威逃避法律的制裁；也不能以地位優(yōu)越為借口，放任自己或任何屬下胡作非為，而要求免受法律的制裁。公民社會(huì)中的任何人都不能免受法律的制裁的?！?/p>

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的現(xiàn)狀分析

（一）行政權(quán)力使用程度不當(dāng)

在基層依法行政管理實(shí)踐中就會(huì)存在兩種不良的現(xiàn)象：一是權(quán)力的使用不足，表現(xiàn)在基層政府的行政權(quán)對基層社會(huì)的控制和管理不足；二是權(quán)力的過度使用，表現(xiàn)為基層政府的行政權(quán)對基層社會(huì)和人民高度的控制和干預(yù)。第一種現(xiàn)象的發(fā)生會(huì)產(chǎn)生基層行政管理人員有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，國家和政府制定的各項(xiàng)法律、法規(guī)得不到有效的貫徹；第二種現(xiàn)象的發(fā)生會(huì)導(dǎo)致基層權(quán)力的腐敗，產(chǎn)生違法不究的嚴(yán)重后果。

（二）行政執(zhí)法不合理

行政執(zhí)法是國家行政機(jī)關(guān)和法律委托的組織及其公職人員依照法定職權(quán)和程序行使行政管理職權(quán)，貫徹實(shí)施國家立法機(jī)關(guān)制定的法律的活動(dòng)。行政執(zhí)法合理是政府的行政行為應(yīng)當(dāng)符合法律的精神和公平正義。行政執(zhí)法不合理的根源是由于對與自由裁量權(quán)的濫用，所以行政執(zhí)法不合理的情況普遍存在于基層社會(huì)。自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)在做出行政行為時(shí)具有選擇的余地。當(dāng)前，有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政人員沒有經(jīng)過專業(yè)的培訓(xùn)，還有部分是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能部門雇傭的社會(huì)閑散人員，甚至有些是“走關(guān)系”進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)，這幾類人員對行政業(yè)務(wù)相當(dāng)陌生，而且他們的法律素質(zhì)也比較淡漠，缺乏為人民服務(wù)的思想觀念。所以，在基層管理實(shí)踐中難免出現(xiàn)濫用自由裁量權(quán)的行為，損害人民群眾的合法利益。例如，暴力執(zhí)法、釣魚執(zhí)法、突擊執(zhí)法等違法執(zhí)法方式。

三、造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政困境的原因分析

（一）行政人員的行政素質(zhì)和農(nóng)民的法律意識不高

“依法行政的重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)在基層。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)是農(nóng)村各種矛盾、各種關(guān)系的匯合點(diǎn)，是一個(gè)多功能的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)體?！?鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)人員沒有足夠的法律意識，對依法行政的認(rèn)識不到位，未能依法行政，工作方法簡單和陳腐，甚至視法律為兒戲，存在許多法律“盲點(diǎn)”的實(shí)際問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理人員依法行政能力不高，行政違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，思想上，重人治輕法治；工作中，喜歡憑主觀臆斷下命令，不愿按法律規(guī)定去辦事，致使有些政策不合法，造成工作失誤。

農(nóng)民維護(hù)自身正當(dāng)權(quán)益的法律意識薄弱，法治思想嚴(yán)重不足。首先，農(nóng)民群眾對法律不夠了解，有些不相信法律，不相信法院能為他們討回公道。其次，他們覺得打官司麻煩、費(fèi)用較大。最后，由于農(nóng)民法律知識的缺乏，助長了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的歪風(fēng)邪氣。依法行政法，建立治政府自然陷入困境。

（二）行政信息公開不透明

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履行其職責(zé)的過程中制作的或獲得的涉及人民群眾利益的信息因該及時(shí)、準(zhǔn)確地公開發(fā)布。這些信息既是公眾了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政行為的重要途徑，也是公眾監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的重要依據(jù)。基層群眾由于政治意識淡漠，不會(huì)過于關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項(xiàng)事務(wù)，只會(huì)在意與自己利益有關(guān)的信息。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該公開的信息由于種種原因沒有公開，即便是公開的信息也存在不完全，不及時(shí)，不準(zhǔn)確等問題。這就容易導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理人員在履行相關(guān)職責(zé)的時(shí)，陷入困境或增加管理難度。

四、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的對策

（一）促進(jìn)官民溝通，拓寬溝通渠道

1.完善信息公開制度。公開政府行政信息是政府與群眾有效溝通的前提。政府信息公開條例實(shí)施以來，有力地推動(dòng)了政府信息公開的步伐。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府哪些信息應(yīng)當(dāng)公開、哪些不應(yīng)當(dāng)公開都有明文規(guī)定，但在實(shí)踐過程中又存在著不小的差異，所以要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步明確政府信息公開的范圍。在政府信息公開的基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)政務(wù)公開，不斷擴(kuò)展政務(wù)公開事項(xiàng)和領(lǐng)域，完善政務(wù)公開的程序和機(jī)制，豐富政務(wù)公開的渠道和形式，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，方便人民群眾了解政府可以干什么、不能干什么。

2.建立完善信訪制度。信訪是人民群眾主動(dòng)與政府溝通的重要渠道。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過建立信訪部門，了解人民群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員行政工作的看法，收集群眾的寶貴意見，及時(shí)總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而改進(jìn)工作。完善信訪制度要重視信訪這一主體功能的發(fā)揮，暢通信訪渠道，方便人民群眾提出意見和建議，建立便捷有效的民意表達(dá)、溝通平臺，保持政府與人民群眾之間的有效互動(dòng)。

（二）提高行政能力，塑造價(jià)值觀念

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員身處依法行政第一線，是國家基層機(jī)關(guān)與基層農(nóng)民群眾之間的媒介。鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政要取得良好的效果，必須要建設(shè)一支高素質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊(duì)伍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊(duì)伍的建設(shè)要集中落實(shí)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員依法行政能力的提升和觀念的轉(zhuǎn)變上，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員法律水平的高低，直接影響整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍使用法律的能力與水平，相應(yīng)地影響到法律的尊嚴(yán)以及政府的形象。具體來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員要樹立兩種價(jià)值觀念：一要樹立法律角色意識，在行使職權(quán)時(shí)要意識到權(quán)力是人民賦予的，公民在法律面前人人平等，公務(wù)員與普通公民一樣，法律地位是平等的，沒有任何特權(quán)。二要樹立公正執(zhí)法的法律服務(wù)意識。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員不僅要明確責(zé)權(quán)一致的法律責(zé)任，也要積極依法參與社會(huì)服務(wù)，將服務(wù)意識貫穿在依法行政的整個(gè)過程中。

（三）鼓勵(lì)群眾參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作

人民群眾參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作中來，一方面可以促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作決策的民主性和科學(xué)性；另一方面可以有效的監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)的開展，提高行政效率，減少工作失誤。提高群眾的參與積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該做好以下三個(gè)工作：

1.轉(zhuǎn)變?nèi)嗣袢罕娬螀⑴c的觀念。在馬克思唯物主義中社會(huì)意識對社會(huì)存在具有反作用力，先進(jìn)的社會(huì)意識促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。首先，轉(zhuǎn)變?nèi)酥蔚挠^念，樹立法治的觀念；其次，轉(zhuǎn)變政府包干一切的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的觀念，樹立政府權(quán)力有限的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代的觀念；最后，轉(zhuǎn)變進(jìn)入行政系統(tǒng)的內(nèi)部參與觀念，樹立監(jiān)督行政系統(tǒng)的外部參與觀念。

2.拓寬人民群眾參與的渠道。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展，成本不斷降低，互聯(lián)網(wǎng)也擴(kuò)展的廣大城鎮(zhèn)和相當(dāng)部分的農(nóng)村地區(qū)。人民群眾參與的渠道的多樣化不僅僅局限于線下的信訪制度、聽證制度等，還要拓展線上的民主評議、民主監(jiān)督等參與方式。

3.充分發(fā)揮村民自治委員會(huì)的自治作用。村民自治委員直接反映著村民最根本的利益訴求，是農(nóng)村地區(qū)最為重要的自治組織。村民通過村委會(huì)了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過村委會(huì)了解村民的情況。村民群眾在村委會(huì)的組織下參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，反映相關(guān)情況，有利于形成合力，集中解決問題。

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