對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政困境的分析

狄靖博

摘 要：本文主要研究的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政困境的分析，包括依法行政的概念分析、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政困境的現(xiàn)象分析、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政困境的原因分析和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擺脫依法行政困境的措施分析。本文的主要目的是為部分陷入依法行政困境的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供一些參考辦法。首先，從理論分析的角度出發(fā)，解釋了何為依法行政；其次，總結了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政困境過程中呈現(xiàn)了三種違法現(xiàn)象；再次，深入分析造成這三種現(xiàn)象的原因；最后，針對這些原因提出了三個對策。

關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；依法行政；信息公開

中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出“深入推進依法行政，加快建設法治政府”?！凹涌旖ㄔO職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”已成為各級政府在政府建設的主要趨勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家在農村設立最基層行政單位，促進國家政策方針在基層的執(zhí)行。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政是全面推進依法行政、建設法治政府的重要基礎，而深入分析當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政狀況也具有重要的意義。

一、依法行政的概念界定

依法行政形成于資產階級人民主權和分權制衡理論中，基本精神是在于國家立法符合人民意志，法律的制定和執(zhí)行必須規(guī)范于法的框架下，防止專制獨裁。由于各國的國家權力各不相同，對依法行政的概念界定也有較大差異。

在我國，依法行政是指國家機關及其工作人員依據(jù)憲法和法律賦予的職責權限，在法律規(guī)范的職權范圍內，對各項社會事務依法進行管理，并對其行政行為的后果承擔相應的責任的原則。它主要包括以下幾方面內容：

1.行政的主體必須依法產生，行政權力的取得必須依據(jù)法律。政府是法律的執(zhí)行機關，是權力機關的執(zhí)行機關，政府的行為就是為了更好地實現(xiàn)全體人民的利益。政府從來沒有“天生的權力”，它的權力來源于法律。所以，政府要依法行政，首先要有合法的權力來支持它的行為，否則就是違法。

2.政府的行為必須符合法律?！罢械囊磺袡嗔?，既然只是為社會謀幸福，因而不應該是專斷的和憑一時高興的，而是應該根據(jù)既定的和公布的法律來行使；這樣，一方面使人們可以知道他們的責任并在法律范圍內得到安全和保障；另一方面，也使統(tǒng)治者被限制在適當?shù)姆秶鷥?，不致為他們所擁有的權力所誘惑，利用他們本來不熟悉的或不愿承認的手段來行使權力，以達到上述目的。”

3.違法行政應承擔相應的責任?！胺梢唤浿贫?，任何人也不能憑他自己的權威逃避法律的制裁；也不能以地位優(yōu)越為借口，放任自己或任何屬下胡作非為，而要求免受法律的制裁。公民社會中的任何人都不能免受法律的制裁的?！?/p>

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的現(xiàn)狀分析

（一）行政權力使用程度不當

在基層依法行政管理實踐中就會存在兩種不良的現(xiàn)象：一是權力的使用不足，表現(xiàn)在基層政府的行政權對基層社會的控制和管理不足；二是權力的過度使用，表現(xiàn)為基層政府的行政權對基層社會和人民高度的控制和干預。第一種現(xiàn)象的發(fā)生會產生基層行政管理人員有法不依、執(zhí)法不嚴，國家和政府制定的各項法律、法規(guī)得不到有效的貫徹；第二種現(xiàn)象的發(fā)生會導致基層權力的腐敗，產生違法不究的嚴重后果。

（二）行政執(zhí)法不合理

行政執(zhí)法是國家行政機關和法律委托的組織及其公職人員依照法定職權和程序行使行政管理職權，貫徹實施國家立法機關制定的法律的活動。行政執(zhí)法合理是政府的行政行為應當符合法律的精神和公平正義。行政執(zhí)法不合理的根源是由于對與自由裁量權的濫用，所以行政執(zhí)法不合理的情況普遍存在于基層社會。自由裁量權是行政機關在做出行政行為時具有選擇的余地。當前，有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政人員沒有經過專業(yè)的培訓，還有部分是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能部門雇傭的社會閑散人員，甚至有些是“走關系”進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)，這幾類人員對行政業(yè)務相當陌生，而且他們的法律素質也比較淡漠，缺乏為人民服務的思想觀念。所以，在基層管理實踐中難免出現(xiàn)濫用自由裁量權的行為，損害人民群眾的合法利益。例如，暴力執(zhí)法、釣魚執(zhí)法、突擊執(zhí)法等違法執(zhí)法方式。

三、造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政困境的原因分析

（一）行政人員的行政素質和農民的法律意識不高

“依法行政的重點在基層，難點在基層。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)是農村各種矛盾、各種關系的匯合點，是一個多功能的政治經濟社會實體?！?鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關人員沒有足夠的法律意識，對依法行政的認識不到位，未能依法行政，工作方法簡單和陳腐，甚至視法律為兒戲，存在許多法律“盲點”的實際問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理人員依法行政能力不高，行政違法現(xiàn)象時有發(fā)生，思想上，重人治輕法治；工作中，喜歡憑主觀臆斷下命令，不愿按法律規(guī)定去辦事，致使有些政策不合法，造成工作失誤。

農民維護自身正當權益的法律意識薄弱，法治思想嚴重不足。首先，農民群眾對法律不夠了解，有些不相信法律，不相信法院能為他們討回公道。其次，他們覺得打官司麻煩、費用較大。最后，由于農民法律知識的缺乏，助長了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的歪風邪氣。依法行政法，建立治政府自然陷入困境。

（二）行政信息公開不透明

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履行其職責的過程中制作的或獲得的涉及人民群眾利益的信息因該及時、準確地公開發(fā)布。這些信息既是公眾了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政行為的重要途徑，也是公眾監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的重要依據(jù)?；鶎尤罕娪捎谡我庾R淡漠，不會過于關注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項事務，只會在意與自己利益有關的信息。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該公開的信息由于種種原因沒有公開，即便是公開的信息也存在不完全，不及時，不準確等問題。這就容易導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理人員在履行相關職責的時，陷入困境或增加管理難度。

四、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的對策

（一）促進官民溝通，拓寬溝通渠道

1.完善信息公開制度。公開政府行政信息是政府與群眾有效溝通的前提。政府信息公開條例實施以來，有力地推動了政府信息公開的步伐。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府哪些信息應當公開、哪些不應當公開都有明文規(guī)定，但在實踐過程中又存在著不小的差異，所以要及時總結經驗，進一步明確政府信息公開的范圍。在政府信息公開的基礎上，大力推進政務公開，不斷擴展政務公開事項和領域，完善政務公開的程序和機制，豐富政務公開的渠道和形式，讓權力在陽光下運行，方便人民群眾了解政府可以干什么、不能干什么。

2.建立完善信訪制度。信訪是人民群眾主動與政府溝通的重要渠道。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過建立信訪部門，了解人民群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員行政工作的看法，收集群眾的寶貴意見，及時總結工作經驗，進而改進工作。完善信訪制度要重視信訪這一主體功能的發(fā)揮，暢通信訪渠道，方便人民群眾提出意見和建議，建立便捷有效的民意表達、溝通平臺，保持政府與人民群眾之間的有效互動。

（二）提高行政能力，塑造價值觀念

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員身處依法行政第一線，是國家基層機關與基層農民群眾之間的媒介。鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政要取得良好的效果，必須要建設一支高素質的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員隊伍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員隊伍的建設要集中落實在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員依法行政能力的提升和觀念的轉變上，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員法律水平的高低，直接影響整個公務員隊伍使用法律的能力與水平，相應地影響到法律的尊嚴以及政府的形象。具體來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員要樹立兩種價值觀念：一要樹立法律角色意識，在行使職權時要意識到權力是人民賦予的，公民在法律面前人人平等，公務員與普通公民一樣，法律地位是平等的，沒有任何特權。二要樹立公正執(zhí)法的法律服務意識。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員不僅要明確責權一致的法律責任，也要積極依法參與社會服務，將服務意識貫穿在依法行政的整個過程中。

（三）鼓勵群眾參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作

人民群眾參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作中來，一方面可以促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作決策的民主性和科學性；另一方面可以有效的監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務的開展，提高行政效率，減少工作失誤。提高群眾的參與積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該做好以下三個工作：

1.轉變人民群眾政治參與的觀念。在馬克思唯物主義中社會意識對社會存在具有反作用力，先進的社會意識促進社會發(fā)展。首先，轉變人治的觀念，樹立法治的觀念；其次，轉變政府包干一切的計劃經濟時期的觀念，樹立政府權力有限的社會主義市場經濟時代的觀念；最后，轉變進入行政系統(tǒng)的內部參與觀念，樹立監(jiān)督行政系統(tǒng)的外部參與觀念。

2.拓寬人民群眾參與的渠道。隨著網絡技術的不斷發(fā)展，成本不斷降低，互聯(lián)網也擴展的廣大城鎮(zhèn)和相當部分的農村地區(qū)。人民群眾參與的渠道的多樣化不僅僅局限于線下的信訪制度、聽證制度等，還要拓展線上的民主評議、民主監(jiān)督等參與方式。

3.充分發(fā)揮村民自治委員會的自治作用。村民自治委員直接反映著村民最根本的利益訴求，是農村地區(qū)最為重要的自治組織。村民通過村委會了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過村委會了解村民的情況。村民群眾在村委會的組織下參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，反映相關情況，有利于形成合力，集中解決問題。

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