PPP海綿城市建設(shè)中社會(huì)資本激勵(lì)研究

梁營(yíng)科　陳家紅　周志廣　繆志強(qiáng)　崔建華

【摘要】基于PPP模式的種種優(yōu)勢(shì)，國(guó)家大力支持在海綿城市建設(shè)中引入社會(huì)資本。然而，由于海綿城市項(xiàng)目的特殊性和部分原因，社會(huì)資本的參與熱情有余、動(dòng)力不足。因此，我們探討PPP基金平臺(tái)模式的方案設(shè)計(jì)，同時(shí)構(gòu)建宏觀配套機(jī)制，以吸引社會(huì)資本參與PPP海綿城市建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】PPP；海綿城市；產(chǎn)業(yè)基金；社會(huì)資本

海綿城市建設(shè)作為2.0版的新型城鎮(zhèn)化，以實(shí)現(xiàn)“修復(fù)水生態(tài)、改善水環(huán)境、涵養(yǎng)水資源、提高水安全、復(fù)興水文化”五位一體為目標(biāo)。近幾年，政府試圖以投資者、經(jīng)營(yíng)者和管理者等多重身份介入海綿城市建設(shè)，但面對(duì)海綿城市建設(shè)的巨額資金需求，政府財(cái)政已不堪負(fù)重。如何加快政府投資項(xiàng)目融資方式的改革，提高投資效率，解決資金供需矛盾，成為我國(guó)政府投資項(xiàng)目建設(shè)中的重要問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，PPP項(xiàng)目作為一種新型融資工具，受到各級(jí)地方政府的青睞和有效推動(dòng)，這對(duì)加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、有效化解地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度的構(gòu)建都產(chǎn)生了積極的推動(dòng)作用。但是，海綿城市作為非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，在推動(dòng)過(guò)程中由于政府與市場(chǎng)邊界及其商業(yè)模式不確定、進(jìn)入門(mén)檻較高、利益風(fēng)險(xiǎn)分配分擔(dān)機(jī)制不清晰、可操作性受限等原因，導(dǎo)致絕大多數(shù)社會(huì)資本還處在彷徨之中，其參與PPP項(xiàng)目的動(dòng)力和積極性還有待提升。因此，我們將就存在的這些問(wèn)題進(jìn)行深入的分析，探討PPP基金平臺(tái)模式的方案設(shè)計(jì)，研究政府與社會(huì)資本的具體合作問(wèn)題，以吸引社會(huì)資本參與PPP海綿城市建設(shè)。

一、社會(huì)資本參與PPP海綿城市建設(shè)構(gòu)架

（一）PPP海綿城市產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)營(yíng)模式

海綿城市項(xiàng)目規(guī)模大且投資回收期長(zhǎng)，適合采用有限合伙制（SPV）的組織模式。募資對(duì)象則以地方及社會(huì)投入為主：收益分配以各方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本的有效合作，最終保證項(xiàng)目正常進(jìn)行。最后PPP產(chǎn)業(yè)基金若想退出，應(yīng)以不影響項(xiàng)目正常運(yùn)營(yíng)為前提，在項(xiàng)目建設(shè)完成后，金融機(jī)構(gòu)以清算方式收回投資成本并獲得固定收益：財(cái)政資金可將股權(quán)以超低價(jià)格轉(zhuǎn)讓給下轄子公司。在特許經(jīng)營(yíng)期滿后，投資公司可以轉(zhuǎn)讓股權(quán)給其他社會(huì)資本來(lái)獲得股權(quán)溢價(jià)回報(bào)，或者以項(xiàng)目附加值帶來(lái)的現(xiàn)金流為基礎(chǔ)發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品（詳見(jiàn)圖1）。PPP海綿城市的模式構(gòu)架圖（詳見(jiàn)圖2）。

（二）社會(huì)資本參與機(jī)制

l、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。（1）招投標(biāo)與融資階段。進(jìn)行項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的詳細(xì)分配，并通過(guò)簽訂合同落實(shí)各方的責(zé)任與義務(wù)。社會(huì)資本對(duì)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)因素的可控性進(jìn)行評(píng)估，若具有控制力，則可選擇風(fēng)險(xiǎn)自留，并據(jù)此提出風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償價(jià)格；若不具有控制力，則可以選擇風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，提出相應(yīng)的補(bǔ)償價(jià)格。公共部門(mén)在與社會(huì)資本就風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)達(dá)成一致意見(jiàn)后，簽訂相應(yīng)合同條款，形成法律依據(jù)。（2）具體實(shí)施階段。簽訂合同后，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，判別已分配的風(fēng)險(xiǎn)因素是否發(fā)生變化以及是否出現(xiàn)未識(shí)別的新增風(fēng)險(xiǎn)因素，然后根據(jù)情況變化進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的再分配。如果風(fēng)險(xiǎn)變化對(duì)項(xiàng)目是有利的，則各方按照合同約定共同分享收益。在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)工作的同時(shí)，社會(huì)資本還需注意遵守以下三個(gè)原則（詳見(jiàn)圖3）。

2、社會(huì)資本保障機(jī)制。（1）構(gòu)建公平合理的進(jìn)入機(jī)制。盡管政府一直支持社會(huì)資本進(jìn)入海綿城市建設(shè)領(lǐng)域，然而各地區(qū)在實(shí)際運(yùn)行中，仍然出現(xiàn)歧視社會(huì)資本的現(xiàn)象。諸如：申報(bào)項(xiàng)目手續(xù)繁多，審批手續(xù)周期較長(zhǎng)等，都在無(wú)形中對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入海綿城市領(lǐng)域設(shè)置了障礙。因此，政府應(yīng)在引入社會(huì)資本方面出臺(tái)規(guī)范合理的規(guī)章制度，使得社會(huì)資本不受到歧視，從而逐漸構(gòu)建社會(huì)資本平等的進(jìn)入海綿城市的制度環(huán)境。（2）構(gòu)建確保社會(huì)資本良性運(yùn)作的運(yùn)行機(jī)制。在構(gòu)建的進(jìn)入機(jī)制基礎(chǔ)上，政府還應(yīng)結(jié)合PPP實(shí)踐，就社會(huì)資本的運(yùn)行機(jī)制出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)范流程和指導(dǎo)意見(jiàn)，就項(xiàng)目進(jìn)行整體規(guī)劃。政府與社會(huì)資本作為一個(gè)共同的投資方，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，根據(jù)各自的優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌安排，不斷建立良性互動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制。一旦PPP模式引用進(jìn)來(lái)，政府和社會(huì)資本應(yīng)精誠(chéng)合作，實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的運(yùn)行機(jī)制。（3）構(gòu)建合理的回報(bào)機(jī)制。社會(huì)資本參與公共投資并不是為了公益目的，資本逐利的特性并沒(méi)有改變。因此，政府應(yīng)抓緊制定特許經(jīng)營(yíng)法，為社會(huì)資本參與海綿城市建設(shè)提供重要的制度保障。從社會(huì)資本的視角出發(fā)，建立PPP項(xiàng)目合理的回報(bào)機(jī)制及必要的社會(huì)資本利益補(bǔ)償機(jī)制，消除各種不確定性，為社會(huì)資本參與海綿城市建設(shè)保駕護(hù)航。

3、社會(huì)資本盈利模式。要想吸引以營(yíng)利為目的的社會(huì)資本參與到海綿城市的建設(shè)中，就要找到可以使其投資的盈利點(diǎn)。PPP海綿城市項(xiàng)目中，社會(huì)資本的收益來(lái)源可分為三點(diǎn)：一是政府購(gòu)買(mǎi)，主要用于公共設(shè)施建設(shè)方面；二是消費(fèi)者付費(fèi)，主要在經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中；三是政府購(gòu)買(mǎi)和消費(fèi)者付費(fèi)相結(jié)合。盈利模式的設(shè)計(jì)要更多的考慮到工程項(xiàng)目自身的經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)盈利。社會(huì)資本的盈利模式，詳見(jiàn)表1。

二、社會(huì)資本參與海綿城市建設(shè)宏觀配套機(jī)制

（一）財(cái)稅激勵(lì)機(jī)制

PPP海綿城市建設(shè)屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，依法享有所得稅和增值稅優(yōu)惠政策。雖然推動(dòng)PPP海綿城市建設(shè)的財(cái)政政策已相繼出臺(tái)，但從目前已有的政策來(lái)看，仍存在以下問(wèn)題，對(duì)此，有相應(yīng)的改進(jìn)措施，詳見(jiàn)表2。

（二）監(jiān)管機(jī)制的完善

由于社會(huì)資本的逐利性，可能會(huì)導(dǎo)致PPP海綿城市運(yùn)營(yíng)的偏差。因此，政府更應(yīng)扮演好監(jiān)督者的角色，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管，保證項(xiàng)目的順利實(shí)施。PPP海綿城市的績(jī)效考核體系是保障項(xiàng)目成功實(shí)施的關(guān)鍵，因此，政府應(yīng)制定明確、可監(jiān)測(cè)、易計(jì)量的考核指標(biāo)。在建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)與考核時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持客觀公正、科學(xué)合理、公平透明、實(shí)事求是的原則。同時(shí)，采取實(shí)地考察、查閱資料及監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)分析相結(jié)合的方式。根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《海綿城市建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)與考核辦法（試行）》，海綿城市建設(shè)效果考核和績(jī)效評(píng)價(jià)將從以下幾個(gè)方面著手，詳見(jiàn)表3。

三、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)在海綿城市項(xiàng)目的建設(shè)中還有不足之處，如專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量薄弱、管理理念相對(duì)滯后等，而PPP模式下海綿城市的建設(shè)，有利于吸引社會(huì)資本的參與，從而利用社會(huì)資本先進(jìn)的技術(shù)、成熟的管理經(jīng)驗(yàn)使海綿城市的建設(shè)更高效率、高質(zhì)量的完成，真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一。該研究同樣有利于政府減少財(cái)政支出和債務(wù)負(fù)擔(dān)，在保證各參與方經(jīng)濟(jì)效益的前提下，提高財(cái)政資金利用率，有效解決財(cái)政投資不足與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求之間的矛盾。