審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理的對策與建議研究

胡登海

【摘要】2016年12月29日，劉家義審計(jì)長在全國審計(jì)工作會議上指出：明年將在總結(jié)省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定實(shí)施方案，全面推開。審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理已經(jīng)擺在了重要議事日程。本文主要結(jié)合筆者多年工作經(jīng)驗(yàn)，闡述了審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理的重要性，并且提出了幾點(diǎn)做好審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理的幾點(diǎn)對策和建議。

【關(guān)鍵詞】審計(jì)機(jī)關(guān)；人財(cái)物；統(tǒng)一管理

一、引言

在我國黨的十八屆四中全會中，強(qiáng)調(diào)要不斷的完善審計(jì)制度，做好審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物的統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全面覆蓋，可以說這是我國審計(jì)事業(yè)發(fā)展歷史上的一座重要的里程碑。

二、審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理的重要意義

1.依法履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)的需要

除試點(diǎn)地區(qū)外，目前審計(jì)體制是實(shí)行業(yè)務(wù)上以上級審計(jì)機(jī)關(guān)為主、人財(cái)物受同級政府領(lǐng)導(dǎo)的‘雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。盡管按照現(xiàn)行《審計(jì)法》等法律法規(guī)，我國基層審計(jì)機(jī)關(guān)接受本級人民政府和上一級審計(jì)機(jī)關(guān)“雙重”領(lǐng)導(dǎo)，但本級政府的領(lǐng)導(dǎo)“權(quán)力”明顯大于上一級審計(jì)機(jī)關(guān)，嚴(yán)重影響了審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)的獨(dú)立性，影響了審計(jì)的質(zhì)量及效果。在同級財(cái)政審計(jì)的實(shí)際操作中，即便審計(jì)出問題，只要項(xiàng)目涉及同級政府領(lǐng)導(dǎo)所做的決策，后面的整改經(jīng)常就很困難，“人為因素難以避免。”在反腐敗當(dāng)中，審計(jì)也發(fā)揮著一項(xiàng)很重要的功能。因此，實(shí)現(xiàn)省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管，無論從治國角度來說還是從反腐角度來看，加強(qiáng)獨(dú)立審計(jì)，都將有助于讓審計(jì)成為監(jiān)督政府的重要工具。

2.國家治理現(xiàn)代化的需要

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：要完善審計(jì)制度，強(qiáng)化上級審計(jì)機(jī)關(guān)與下級審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》指出：到2020年，基本形成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，更好地發(fā)揮審計(jì)在保障國家重大決策部署貫徹落實(shí)、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、推動深化改革、促進(jìn)依法治國、推進(jìn)廉政建設(shè)中的重要作用。

3.全面從嚴(yán)治黨的需要

由于目前審計(jì)機(jī)關(guān)人、財(cái)、物、事都?xì)w當(dāng)?shù)厝嗣裾芾?，因此，審?jì)機(jī)關(guān)更多地受制于當(dāng)?shù)厥小⒖h（市、區(qū)）委及市、縣（市、區(qū)）人民政府。在上述體制下，審計(jì)機(jī)關(guān)更多的是充當(dāng)內(nèi)部審計(jì)部門的角色，其對經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督作用十分有限，造成審計(jì)機(jī)關(guān)“有法不能依法查處”。針對上述現(xiàn)狀，《決定》明確提出，要探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理。審計(jì)機(jī)關(guān)只有脫離當(dāng)?shù)卣墓芾?，才能比較公正客觀的出具審計(jì)報(bào)告。如果審計(jì)機(jī)關(guān)的人權(quán)、財(cái)權(quán)不能相對獨(dú)立，受當(dāng)?shù)卣挠绊懢捅容^大，上述舉措主要是加強(qiáng)審計(jì)執(zhí)法，凸顯了審計(jì)在治國中的重要性。世界上大多數(shù)國家的審計(jì)機(jī)關(guān)都是獨(dú)立于政府，直接對立法機(jī)構(gòu)、權(quán)力機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，此前曾有不少學(xué)者建議我國審計(jì)部門轉(zhuǎn)為對全國人大負(fù)責(zé)。不過，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授朱大旗認(rèn)為，上述建議暫時很難實(shí)現(xiàn)，所以先從省級以下的審計(jì)機(jī)關(guān)開始改革。目前上級財(cái)政各類專項(xiàng)資金點(diǎn)多、線長、面廣，專項(xiàng)資金的使用通常在基層，一些環(huán)節(jié)虛報(bào)冒領(lǐng)、截留挪用甚至貪污侵占問題較為普遍，僅僅依靠上級審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而各級審計(jì)機(jī)關(guān)分段監(jiān)督，會留下很多執(zhí)行財(cái)經(jīng)法紀(jì)的漏洞。實(shí)行集中統(tǒng)一管理，可以有效排除地方和部門的不當(dāng)干預(yù)，形成強(qiáng)有力的監(jiān)督鏈條，提高查辦腐敗案件的效率和效果，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)。

審計(jì)實(shí)際是反腐敗中一個很重要的職能，無論是從治國的角度看，還是從反腐的角度看，上述《決定》內(nèi)容對于獨(dú)立審計(jì)都能起到積極作用，能夠逐漸使審計(jì)成為監(jiān)督政府的重要工具。

三、人財(cái)物統(tǒng)一管理的內(nèi)涵

1.人的統(tǒng)一管理問題

這是最為關(guān)鍵的。審計(jì)法規(guī)定：審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人依照法定程序任免。地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征求上一級審計(jì)機(jī)關(guān)的意見。但具體實(shí)施中，一些地方不乏形式多于實(shí)質(zhì)，也就是說，地方審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的任免以地方黨委政府為主。統(tǒng)一管理后，應(yīng)強(qiáng)化上級審計(jì)機(jī)關(guān)的組織領(lǐng)導(dǎo)，對市、縣審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理，建立由上一級審計(jì)機(jī)關(guān)黨委管理為主、地方黨委政府協(xié)管的模式。對市、縣審計(jì)機(jī)關(guān)的人員編制，統(tǒng)一收歸省一級，由省級編制部門會同省級審計(jì)機(jī)關(guān)核定和下達(dá)。

2.財(cái)?shù)慕y(tǒng)一管理問題

首先是經(jīng)費(fèi)來源問題。應(yīng)將各市審計(jì)機(jī)關(guān)的預(yù)算納入省級財(cái)政統(tǒng)一管理，經(jīng)費(fèi)由省級財(cái)政統(tǒng)一保障。其次是標(biāo)準(zhǔn)問題。市、縣審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)上收省級統(tǒng)一管理時，要考慮各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，使各地的人員收入、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)等不低于現(xiàn)有水平，為工作開展提供必要的物質(zhì)保障。

3.事的統(tǒng)一管理問題

主要是做什么和怎么做?？梢詫煞N模式相結(jié)合。一種是自上而下的模式，強(qiáng)化審計(jì)計(jì)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，即全省統(tǒng)一組織項(xiàng)目，集中全省審計(jì)力量，分成若干個審計(jì)組，統(tǒng)籌和優(yōu)化審計(jì)資源，提高審計(jì)效率和審計(jì)質(zhì)量。另一種是自下而上的模式，即由各地市審計(jì)機(jī)關(guān)自行制定工作計(jì)劃，報(bào)省審計(jì)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)實(shí)施。不管采取什么模式，省級審計(jì)機(jī)關(guān)都應(yīng)加強(qiáng)對下級審計(jì)機(jī)關(guān)重大案件線索方面的管理工作，跟蹤監(jiān)督下一級對重大案件線索的查處和報(bào)告情況。

四、地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理的對策和建議

1.統(tǒng)一人員編制管理

目前，各級基層審計(jì)機(jī)關(guān)普遍面臨一方面人員超編、進(jìn)人困難，另一方面人員年齡老化、可用審計(jì)力量不足的兩難局面。而且基層審計(jì)機(jī)關(guān)人員身份也比較復(fù)雜，公務(wù)員編制偏少，事業(yè)編制偏多，聘用人員也占有相當(dāng)比重。實(shí)行人財(cái)物統(tǒng)一管理，為地方審計(jì)機(jī)關(guān)增加人員編制是當(dāng)務(wù)之急。上級審計(jì)機(jī)關(guān)要幫助基層爭取政策，將區(qū)縣審計(jì)機(jī)關(guān)的事業(yè)編制過渡到公務(wù)員序列，促進(jìn)審計(jì)人員執(zhí)法資格的合法化。

2.推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)

按照《關(guān)于推進(jìn)國家審計(jì)職業(yè)化建設(shè)的指導(dǎo)意見》，加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)。第一，要嚴(yán)把進(jìn)人關(guān)。嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)意見要求，嚴(yán)格進(jìn)人標(biāo)準(zhǔn)和門檻，規(guī)范進(jìn)入程序，確保所進(jìn)人員具備審計(jì)工作相關(guān)學(xué)歷、資格、經(jīng)驗(yàn)等專業(yè)基礎(chǔ)；第二，實(shí)行審計(jì)人員分類管理。對審計(jì)人員進(jìn)行調(diào)查摸底，充分掌握基層審計(jì)人員能力結(jié)構(gòu)，科學(xué)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，合理設(shè)置審計(jì)專業(yè)技術(shù)類職位和綜合管理類職位，并實(shí)施相應(yīng)的待遇制度；第三，規(guī)范審計(jì)組長負(fù)責(zé)制。進(jìn)一步明確審計(jì)組長的擔(dān)任資格、權(quán)利、責(zé)任、獎懲，做到權(quán)責(zé)對等，充分調(diào)動審計(jì)人員擔(dān)任審計(jì)組長的積極性和主動性，發(fā)揮審計(jì)業(yè)務(wù)骨干在重大審計(jì)項(xiàng)目中的攻堅(jiān)和領(lǐng)頭作用：第四，加強(qiáng)后續(xù)教育。推動審計(jì)培訓(xùn)制度化、常態(tài)化、專業(yè)化、網(wǎng)絡(luò)化，定期組織集中整訓(xùn)和輪流培訓(xùn)，加強(qiáng)以審帶訓(xùn)。

3.加強(qiáng)審計(jì)經(jīng)費(fèi)保障

經(jīng)費(fèi)管理是集中管理的主要內(nèi)容，是審計(jì)工作能否順利開展的關(guān)鍵因素。經(jīng)費(fèi)管理可以采取兩種方式：一是省級全額負(fù)擔(dān)。將審計(jì)經(jīng)費(fèi)按人員數(shù)量、審計(jì)工作量和預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，全額納入省級財(cái)政預(yù)算，地方審計(jì)機(jī)關(guān)的罰沒收入直接上繳省級財(cái)政；二是省級為主，地方補(bǔ)充。即人員經(jīng)費(fèi)納入省級財(cái)政負(fù)擔(dān)，工作經(jīng)費(fèi)實(shí)行分級負(fù)擔(dān)。全省統(tǒng)一安排的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)由省級財(cái)政負(fù)擔(dān)，市級項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)由市級財(cái)政負(fù)擔(dān)，縣（市區(qū)）安排項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)由縣級納入預(yù)算。不足部分由省級通過轉(zhuǎn)移支付解決，以上項(xiàng)目產(chǎn)生的罰沒收入分級繳入各級財(cái)政。對地方審計(jì)機(jī)關(guān)現(xiàn)有資產(chǎn)進(jìn)行重新登記，上劃省級管理。以后設(shè)施設(shè)備的更新配置，按全省規(guī)定統(tǒng)一進(jìn)行。

4.改進(jìn)審計(jì)立項(xiàng)管理

人財(cái)物統(tǒng)一管理的目標(biāo)是提高依法審計(jì)水平，審計(jì)立項(xiàng)作為審計(jì)工作的源頭環(huán)節(jié)，也必須進(jìn)行改革。人財(cái)物統(tǒng)一管理后，上級審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)項(xiàng)目安排上的主導(dǎo)權(quán)加大，但審計(jì)機(jī)關(guān)所在地黨委、政府也有需要審計(jì)的事項(xiàng)。這就需要處理好上級審計(jì)機(jī)關(guān)指令性項(xiàng)目和本級黨委、政府安排審計(jì)事項(xiàng)的矛盾問題，加強(qiáng)審計(jì)立項(xiàng)管理。地方審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)按照審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的要求，加強(qiáng)審計(jì)對象調(diào)查，全面把握本地實(shí)際情況，建立審計(jì)對象數(shù)據(jù)庫，編制中長期審計(jì)規(guī)劃，保持審計(jì)項(xiàng)目的連續(xù)性、平衡性、整體性。

5.完善協(xié)同配合機(jī)制

審計(jì)工作一方面要增強(qiáng)獨(dú)立性，另一方面也離不開地方支持和有關(guān)部門的配合。必須加強(qiáng)與地方黨委、政府和人大的溝通協(xié)調(diào)，建立同紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、財(cái)政、稅務(wù)、工商、公檢法等部門的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，在審計(jì)資料獲取、電子數(shù)據(jù)共享、大數(shù)據(jù)運(yùn)用、重大問題查證、案件線索移送處理、審計(jì)整改、審計(jì)結(jié)果運(yùn)用、追責(zé)問責(zé)等方面協(xié)同配合，營造審計(jì)環(huán)境，消除職能阻隔和信息壁壘，發(fā)揮部門聯(lián)動效應(yīng)，提高審計(jì)工作效率和效果。

五、結(jié)語

總之，我們既要有系統(tǒng)和清晰的制度創(chuàng)新，也要繼承和發(fā)揚(yáng)審計(jì)30多年來積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)，在改革中，要統(tǒng)籌考慮、全面論證、科學(xué)決策，探索改革路徑和方法，群策群力、集思廣益，為研究制定出符合審計(jì)工作實(shí)際的改革實(shí)夯實(shí)基礎(chǔ)。