公眾參與加快城市治理法治化

汪斯坦

[摘 要] 傳統(tǒng)公共管理理論認(rèn)為的城市管理是政府的單方面行為，行政主體與行政相對人天然地處在對立面；新公共管理理論則認(rèn)為城市治理是各相關(guān)利益方的共同行為。在中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)會(huì)議上審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中就明確提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化 ”，從新公共管理角度對我國傳統(tǒng)城市管理模式進(jìn)行了超越和創(chuàng)新。

[關(guān)鍵詞] 城市管理；公眾參與；法治化

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 13. 095

[中圖分類號] F290；TU984.11+5 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2017）13- 0218- 02

1 前 言

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化規(guī)模跨越式發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，建設(shè)水平逐步提高，城市管理工作的重要性逐年上升，保障城市健康運(yùn)行的任務(wù)日益繁重，利益訴求的主體和客體日益“多元化”，加強(qiáng)和改善城市管理的需求日益迫切，致使我們不得不通過管理向治理的轉(zhuǎn)變來實(shí)現(xiàn)降低行政管理成本和提升行政效率?！肮乇瘎　爆F(xiàn)象的不斷出現(xiàn)和發(fā)酵更加突出城市治理的必要。

黨的十八大報(bào)告中提出“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。服務(wù)型政府的理想模式是公共治理模式，公共性是治理的靈魂和宗旨，其本質(zhì)特征在于政府與社會(huì)對公共生活的共同治理，是國家權(quán)力與公民權(quán)利的持續(xù)互動(dòng)過程。城市治理的核心是“公眾參與”，其前提必然是公眾對治理方式的持續(xù)有效地高度認(rèn)同。但是由于過去我們在城市管理過程中，行政執(zhí)法透明度不高，公眾參與程度低，導(dǎo)致矛盾和問題集中在現(xiàn)場執(zhí)法環(huán)節(jié)上爆發(fā)和顯現(xiàn)，城市管理行政執(zhí)法隊(duì)伍公眾形象較差，公眾認(rèn)同度和接受度較低。根據(jù)中國社科院《形象危機(jī)應(yīng)對研究報(bào)告2013-2014》藍(lán)皮書稱，群眾認(rèn)為“城管”是最差的形象群體。經(jīng)過部分媒體長期的選擇性、引導(dǎo)性報(bào)道，城管執(zhí)法的“妖魔化”形象幾被定型。如何通過城市管理向城市治理轉(zhuǎn)變，使行政主體與行政相對人從對立面走到同一戰(zhàn)壕中，尋求各方利益“最大公約數(shù)”，這個(gè)問題值得深思。

2 公眾參與城市治理的法律保障

《中華人民共和國憲法》第二條規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！薄吨腥A人民共和國規(guī)劃法》第二十八條規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，量力而行，尊重群眾意愿，有計(jì)劃、分步驟地組織實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃。”可見，城市管理是政府的一項(xiàng)重要公共行政職能，尤其涉及城鄉(xiāng)居民的日常生活和切身利益，公眾參與城市治理的權(quán)力受到法律的嚴(yán)格保護(hù)。法律嚴(yán)格保障下的公眾參與城市治理決策的制定、實(shí)施、監(jiān)督的全流程，有利于決策的民主化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化，有利于從源頭綜合城市治理各方參與者的利益訴求，從而避免矛盾在管理過程中激化顯現(xiàn)。

3 公眾參與城市治理現(xiàn)狀

筆者曾參與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部組織的城市管理執(zhí)法規(guī)范化研究課題組，在實(shí)地調(diào)研中了解到，有的城市定期在報(bào)紙和數(shù)字城管公眾信息網(wǎng)上刊登城市管理各項(xiàng)考核結(jié)果，案件（事件）處置過程等在網(wǎng)上公開，提高城市管理透明度和公信力。例如：昆明市城管部門定期在報(bào)紙和數(shù)字城管公眾信息網(wǎng)上刊登城市管理各項(xiàng)考核結(jié)果，同時(shí)，將所有案件及其處置過程在網(wǎng)上公開，并將重大案件和反復(fù)多次出現(xiàn)未得到有效處理的案件進(jìn)行曝光，將處置后的照片進(jìn)行公示對比，對執(zhí)法過程公開程度，納入考核評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系；有的城市積極探索公共服務(wù)市場化，將主要街道的牛皮癬清理、違停機(jī)動(dòng)車清拖、建筑裝潢垃圾清運(yùn)等實(shí)行市場化運(yùn)作。例如：西安市蓮湖區(qū)城市管理行政主管部門就通過公開招投標(biāo)的方式選定一家服務(wù)外包公司，承包了轄區(qū)內(nèi)各街道的“牛皮癬”清理工作。城市管理行政主管部門只需要通過對該公司工作實(shí)效進(jìn)行檢查、監(jiān)督和考評，從而使城市管理行政主管部門從繁雜的事務(wù)性工作中解放出來，將有限的力量投入到管理與執(zhí)法工作當(dāng)中。在處理違法停放人行道的機(jī)動(dòng)車時(shí)，委托拖車公司，通過取證、貼條，通知拖曳，減少了拖車過程中引起的糾紛。有的城市在強(qiáng)制拆除違章建筑過程中，引入專業(yè)拆除公司；有的城市籌建市民觀察團(tuán)，招募多批志愿者參與城市管理。有的城市管理執(zhí)法部門引入了網(wǎng)絡(luò)直播這種最新傳播形式，有的城市推出“網(wǎng)紅”介紹自我；有的城市攜手名人引領(lǐng)大眾；有的城市注重創(chuàng)新，聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)主流媒體，連續(xù)17小時(shí)四網(wǎng)聯(lián)播“2016城管執(zhí)法靚城行動(dòng)”，實(shí)時(shí)傳送現(xiàn)場執(zhí)法全過程；城管人微電影、城管代言人等形式也被普遍使用。但總體上看，目前，我國的城市治理過程中公眾參與程度較低，方式較為傳統(tǒng)，缺乏高位的法律保障，城市治理中公眾參與程度亟待提升。

4 公眾參與城市治理的可行做法的建議

4.1 建議健全公眾參與治理的制度

城市治理作為事關(guān)全社會(huì)發(fā)展的公眾事業(yè)，要讓廣大群眾真正參與到城市治理的過程中，離不開完善的法律來保障。建議依法規(guī)范公眾參與城市治理的范圍、權(quán)利和途徑，暢通公眾有序參與城市治理的渠道。建議以法律形式將公眾參與納入城市治理體系固化，以法律明確公眾參與城市治理的程序，將公眾參與城市治理的根本目的、性質(zhì)內(nèi)容、職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織形式、權(quán)限范圍等逐步明確，通過法律予以保障。在這方面，南京市制定出臺的《南京市城市治理?xiàng)l例》率先做出了有益嘗試。

4.2 建議增強(qiáng)公眾參與城市治理的意識

“上面千條線，下面一根針”是許多基層部門的工作困惑。尤其是城市管理職能部門掌握的資源有限，處在弱勢地位。城市管理職能部門局限于自己的行政屬性，容易偏離“為人民管理城市”的設(shè)立初衷。建議動(dòng)員城市利益相關(guān)者全員參與到城市治理當(dāng)中，通過拍攝城市宣傳片，提升群眾主人翁精神；建設(shè)市級城市規(guī)劃建設(shè)展館，宣傳城市發(fā)展沿革。讓全社會(huì)認(rèn)知、理解、支持和最大限度地參與，保障決策科學(xué)。

4.3 建議建設(shè)公眾參與的社區(qū)平臺

依托社區(qū)作為城市管理的基點(diǎn)，創(chuàng)新社區(qū)組織形式，通過建立科學(xué)有效，化繁為簡的社區(qū)管理體系，提升公眾參與城市的管理程度。?？谑性谡芜`建的執(zhí)法活動(dòng)中，就依托居委會(huì)（村委會(huì)），在整治違建活動(dòng)前召開評議會(huì)，民主討論涉嫌違法建設(shè)的建筑是否拆除，提前化解矛盾。

4.4 倡導(dǎo)城市管理志愿服務(wù)，建立城市治理協(xié)會(huì)

組織城市管理志愿服務(wù)的宣傳動(dòng)員、組織管理、激勵(lì)扶持；引導(dǎo)志愿者與民間組織、慈善機(jī)構(gòu)和非營利性社會(huì)團(tuán)體之間的交流合作；組織開展多形式、常態(tài)化的志愿服務(wù)活動(dòng)。依法支持和規(guī)范服務(wù)性、公益性、互助性社會(huì)組織發(fā)展。采取公眾開放日、主題體驗(yàn)活動(dòng)等方式，引導(dǎo)社會(huì)組織、市場中介機(jī)構(gòu)和公民法人參與城市治理，形成多元共治、良性互動(dòng)的城市治理模式。

通過高位推進(jìn)，逐步建立公眾參與城市治理的法律體系，有利于促進(jìn)城市管理問題落實(shí)，真正實(shí)現(xiàn)公平、公正、公開。提高數(shù)字城管考核結(jié)果的透明度、知名度和公信力。多措并舉，通過發(fā)動(dòng)群眾廣泛參與，尋求利益訴求的最大公約數(shù)，開展一場城市治理的“人民戰(zhàn)爭”，是城市治理現(xiàn)代化的“關(guān)鍵一招”。