完善和加強(qiáng)人大對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督

牛晨

（河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

【摘要】政府預(yù)算作為公共預(yù)算，其最終目的是要保障人民大眾的公共財(cái)政福利和社會(huì)公共需要最大化、最優(yōu)化的實(shí)現(xiàn)。為保障政府預(yù)算最終目的的實(shí)現(xiàn)，需要切實(shí)加強(qiáng)人民大眾尤其是其選舉的代表對(duì)政府預(yù)算實(shí)施全方位的審查監(jiān)督。近十多年來，全國人大對(duì)于建設(shè)現(xiàn)代預(yù)算制度發(fā)揮了積極的作用，取得了顯著的效果。但更要看到，仍有許多現(xiàn)實(shí)問題沒有解決，這反映了我國的預(yù)算制度，特別是預(yù)算審查監(jiān)督制度中還有許多根本性的關(guān)系沒有得到理順。建立現(xiàn)代預(yù)算制度任重而道遠(yuǎn)。

【關(guān)鍵詞】人大 政府預(yù)算 預(yù)算監(jiān)督 監(jiān)督權(quán)

一、前言

隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和逐步完善，我國從1999 年開始在稅收制度、財(cái)政支出制度和預(yù)算管理制度等方面不斷地進(jìn)行體制性的重大改革。多年來我國的財(cái)政改革都不同程度地具有公共財(cái)政的性質(zhì)，但大多只是“外圍戰(zhàn)”，尚未觸及公共財(cái)政的核心——預(yù)算監(jiān)督制度。這就決定了當(dāng)前我國的財(cái)政體制雖已初步具備公共財(cái)政的輪廓，但離真正的公共財(cái)政尚有相當(dāng)距離。因此，完善預(yù)算監(jiān)督制度，強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督，增強(qiáng)權(quán)力之間的監(jiān)督與制約，使政府依法履行人民賦予的神圣職責(zé)是我國公共財(cái)政建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。，本文從人大預(yù)算監(jiān)督角度分析了我國政府預(yù)算監(jiān)督中存在的問題，并提出了完善我國人大預(yù)算監(jiān)督制度的對(duì)策。

二、人大預(yù)算監(jiān)督的必要性

預(yù)算資金表面上是屬于政府的，但實(shí)際上是歸社會(huì)公眾所有，政府是在代全社會(huì)理財(cái)；政府預(yù)算本質(zhì)上是政府和社會(huì)公眾之間就政府的活動(dòng)范圍和方向所形成的委托——代理關(guān)系。但由于代理人（政府）和委托人（社會(huì)公眾）不是同一行為主體，二者的行為目標(biāo)不完全一致，并且由于代理過程中不可避免地存在不確定性和信息不對(duì)稱，代人有可能偏離委托人的目標(biāo)，很容易造成預(yù)算資金的使用不能夠充分地代表公眾利益的局面。故為了防范由于公共資財(cái)來源與使用主體分離所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，約束政府的機(jī)會(huì)主義行為，必須要建立和強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，最大限度地緩解代理人和委托人之間的信息不對(duì)稱，以切實(shí)有效地維護(hù)公共利益，保證公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。我國預(yù)算監(jiān)督的主體主要有各級(jí)人大、各級(jí)財(cái)政部門和審計(jì)部門等政府部門。因此，在我國，最能代表和反映人民意志的國家權(quán)力機(jī)構(gòu)——各級(jí)人大是實(shí)施預(yù)算監(jiān)督的當(dāng)然主體，其承擔(dān)的責(zé)任自不待言。

三、我國人大預(yù)算監(jiān)督存在的問題

（一）人民代表大會(huì)的地位不具有權(quán)威性

根據(jù)我國憲法，人民代表大會(huì)是由人民代表組成的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，在國家機(jī)構(gòu)中享有至高無上的法律地位，而政府是由人大選舉產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)并向人大報(bào)告工作的執(zhí)行機(jī)關(guān)。可是我國在人大和政府的權(quán)力配置中，政府更有實(shí)際的權(quán)威，使人大的監(jiān)督步履艱難。

（二）人民代表大會(huì)沒有專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督

現(xiàn)在雖然設(shè)有財(cái)經(jīng)委員會(huì)，但人員少，力量弱，起不到監(jiān)督的作用。而縣級(jí)人大及其常委會(huì)基本沒有設(shè)立預(yù)算審查監(jiān)督專門機(jī)構(gòu)，一般由人大常委會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作委員會(huì)承擔(dān)初審工作。

（三）專業(yè)素質(zhì)不高

財(cái)政預(yù)算以及財(cái)政預(yù)算監(jiān)督具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性。但目前地方人大代表的參政、議政、督政能力有待增強(qiáng)， 對(duì)預(yù)算監(jiān)督的有關(guān)法律、法規(guī)掌握有限， 懂財(cái)政專業(yè)知識(shí)的代表少。

（四）我國預(yù)算監(jiān)督法制建設(shè)滯后，不能為預(yù)算監(jiān)督工作提供有效的法律保障

缺少專門的預(yù)算監(jiān)督法律或法規(guī)現(xiàn)有的預(yù)算監(jiān)督立法層次較低。除了《憲法》、《預(yù)算法》、《審計(jì)法》等法律以外，預(yù)算監(jiān)督立法的形式更多是財(cái)政部的部門規(guī)章。這些規(guī)章由于立法層次低，與其他部委的部門規(guī)章和有的地方性法規(guī)不統(tǒng)一，部門與部門之間關(guān)系不順，法與法之間不銜接，缺乏普遍約束力，使預(yù)算監(jiān)督執(zhí)法缺乏力度，甚至導(dǎo)致監(jiān)督失效。同時(shí)，現(xiàn)行《預(yù)算法》及相關(guān)《條例》沒有規(guī)定對(duì)人大在財(cái)政預(yù)算草案中的初審結(jié)果如何處理，對(duì)人民代表大會(huì)期間代表關(guān)于財(cái)政預(yù)算的審查意見和建議如何處理，這樣，政府及財(cái)政部門對(duì)這些意見等可以采納，也可以不采納。法制上的虛位，使人大預(yù)算審查監(jiān)督有權(quán)無力。

四、完善我國人大預(yù)算監(jiān)督制度的措施

（一）加強(qiáng)相關(guān)法規(guī)建設(shè)，增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督權(quán)威

制定《財(cái)政監(jiān)督法》，以法律形式規(guī)定預(yù)算監(jiān)督主體的地位、職責(zé)、權(quán)力突出人大預(yù)算監(jiān)督的權(quán)威性，以使我國的預(yù)算監(jiān)督工作盡快走上法治化、規(guī)范化的軌道；盡快修訂完善《預(yù)算法》，明確人大審批監(jiān)督預(yù)算的范圍和內(nèi)容，對(duì)預(yù)算監(jiān)督工作過程中的程序和方法作出更為嚴(yán)格的操作性強(qiáng)的規(guī)定，增強(qiáng)其科學(xué)性和實(shí)效性，從法律上減少預(yù)算審查監(jiān)督制度的漏洞。

（二）樹立人名代表大會(huì)的權(quán)威性

人民代表大會(huì)及常委會(huì)分別是國家權(quán)力機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，具有法定的職權(quán)與權(quán)威，為了使人刀頃利實(shí)施預(yù)算監(jiān)督，建議在實(shí)際中樹立其應(yīng)有的權(quán)威地位第一，人大的法定地位要在現(xiàn)實(shí)的人事安排、實(shí)權(quán)分配中得到體現(xiàn)。第二，人大機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)要逐步實(shí)現(xiàn)獨(dú)立于同級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算。

（三）加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督的組織建設(shè)，完善各級(jí)人大預(yù)算委員會(huì)的職責(zé)

各級(jí)人大預(yù)算委員會(huì)權(quán)責(zé)分明，代表人大具體行使管理預(yù)算的職能，提出建議案。配備精良，由經(jīng)濟(jì)、法律等方面的專家學(xué)者或代表組成，代表人大名副其實(shí)地行使職能。同時(shí)，應(yīng)在預(yù)算法中明確該委員會(huì)的法律地位，對(duì)其初審的時(shí)間和具體內(nèi)容、所具有的權(quán)力、所承擔(dān)的法律責(zé)任以及工作程序都作出明確的規(guī)定。

（四）提高人大代表的專業(yè)素質(zhì)

要提高監(jiān)督人員的素質(zhì)就必須對(duì)其進(jìn)行專業(yè)化的培訓(xùn)，這樣不僅可以讓人大代表學(xué)習(xí)和了解在日后工作中可能碰到的預(yù)算問題，也可充實(shí)專業(yè)知識(shí)，全面掌握財(cái)政預(yù)算活動(dòng)的原則和技巧。

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