PPP融資模式在我國冬奧會項目建設(shè)中的應(yīng)用研究

賈霄燕+王璐

摘要：國際上公共設(shè)施建設(shè)項目融資中比較流行的ppp模式能有效解決融資問題，我國冬奧會運作過程中利用PPP融資模式具有可行性。為此，應(yīng)聯(lián)系實際完善相關(guān)法律法規(guī)，建立科學(xué)的風(fēng)險分擔(dān)機制。

關(guān)鍵詞：冬奧會建設(shè)項目；項目融資；PPP模式；項目風(fēng)險；產(chǎn)權(quán)模糊；監(jiān)督權(quán)

中圖分類號：F832 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-1573（2017）01-0066-03

一、PPP模式在冬奧會建設(shè)項目融資中的適用性分析

（一）當(dāng)前PPP模式的相關(guān)理論分析

PPP（Public-Private Partnerships），具體含義就是公共部門和私營部門合作模式，一個國家政府通過某種契約形式，與部分私營企業(yè)達成一種合作關(guān)系，共同投資建設(shè)某項國家公共物品性質(zhì)的項目。這類PPP模式顯然不同于以往只是政府主導(dǎo)的生產(chǎn)模式，這是一種完整的項目投資定義，利用一定的合作形式，參與方能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期單獨行動難以取得的結(jié)果，這是一種確保參與方實現(xiàn)雙贏理念的全新的融資模式，明確指出參與方一起承擔(dān)責(zé)任風(fēng)險，避免某一方受到過大壓力。從某個角度來說，這樣就降低了冬奧會申辦城市政府在冬奧設(shè)施公共物品投資的風(fēng)險[1]。

最早是在1979年，英國撒切爾政府進行大力改革，實行了客戶為導(dǎo)向，以政府競爭機制為主體的新公共管理措施，引入了PPP模式，進行公共基礎(chǔ)設(shè)施，用得最多的是醫(yī)院、道路、房屋建筑等公共項目建設(shè)。通過英國政府的實踐也進一步指明了PPP模式的根本性質(zhì)就是實行了一套公共物品的提供者和生產(chǎn)者之間分離的原則，采用了私營企業(yè)與政府部門之間的合作，創(chuàng)造所有參與方的預(yù)期利益，也分擔(dān)了相應(yīng)的投資風(fēng)險，彼此承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任[2]。

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，PPP模式的表現(xiàn)形式越來越多，靈活多樣，常見的形式有BOOT（建設(shè)擁有運營轉(zhuǎn)讓）與BOT（建設(shè)運營轉(zhuǎn)讓），這兩個時間執(zhí)行較長，還有LBO（租賃建設(shè)運營）形式，實行起來較容易的有DB（設(shè)計建設(shè)協(xié)議）和DBO（設(shè)計建設(shè)運營），還有一個是沒有困難的服務(wù)外包。還有其他形式，每個政府單位根據(jù)需要靈活選擇。

（二）PPP模式在冬奧會建設(shè)項目融資中的優(yōu)勢

我國奧運申辦城市，采用PPP模式建設(shè)奧運公共設(shè)施項目有利于創(chuàng)造市場經(jīng)濟效益，減輕政府投資風(fēng)險，大量吸收私人資本到奧運公共場館的建設(shè)與運營管理之中，有利于利用市場的力量提高奧運場館和奧運項目的社會價值和經(jīng)濟效益。PPP模式在冬奧會場館建設(shè)和項目運營中，其融資方面具有以下幾個優(yōu)勢：

1. 將奧運場館這種公共物品的提供者與生產(chǎn)管理經(jīng)營者進行分開，明確了政府與私營資本之間的角色定位，冬奧場館建設(shè)項目融資PPP模式可以找到提高效率、實現(xiàn)政府和社會資本利益協(xié)調(diào)的平衡點，發(fā)揮政府機構(gòu)與社會資本彼此優(yōu)勢，相互取長補短，實現(xiàn)雙贏，提高奧運項目的經(jīng)濟效益，有利于增進奧運場館以及項目的社會福利。

冬奧場館從根本上來說提供者是國家，而管理經(jīng)營者可以轉(zhuǎn)換成私人企業(yè)，不僅是冬奧會舉辦時期內(nèi)，還有以后管理經(jīng)營，舉辦城市將部分經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給私營企業(yè)，降低了國家投資成本，減少很大部分的人力、物力、財力開支，保障奧運場館經(jīng)濟收益，同時也提高了社會資本的投資收益，避免了冬奧會場館的后期浪費，減少了政府長期的維修成本，不會出現(xiàn)開會期間盛況空前，之后無限荒涼的情況。這是PPP模式獨有的優(yōu)勢，也只有PPP模式才能產(chǎn)生如此巨大的效益。這需要在冬奧會引進PPP模式項目運行中就引進較為科學(xué)的管理模式，從而彌補以前管理模式的不足，加深該模式在我國存在的根基，拓展PPP模式的發(fā)展空間。

2. 采用PPP模式能夠增加融資渠道，減輕單一的政府投資的壓力。現(xiàn)階段我國僅僅依靠申辦城市舉辦冬奧會顯然無法實現(xiàn)，財政融資有很大的局限性，再加上我國地方政府不能靠發(fā)行債券融資，舉辦城市為了解決奧運場館建設(shè)的融資問題，采用了PPP模式融資，從而借助城市建設(shè)投資公司融資，或者通過企業(yè)債券，或者股票融資，也可以利用銀行貸款，還可以借助社會私營資本，最終徹底解決奧運場館建設(shè)所需資金。

此外，PPP模式冬奧項目融資除了現(xiàn)有投資渠道，還可以借鑒國外的模式，拓寬路子，從地方養(yǎng)老金或者保險公司、擔(dān)保公司等眾多投資機構(gòu)獲得長期低息資金，解決燃眉之急。而這些投資機構(gòu)為了保證資金風(fēng)險在可以控制之內(nèi)，能夠創(chuàng)造可靠的效益，必定會介入管理或監(jiān)督項目運行提高項目的透明度，增強項目管理力度，最終提高項目的經(jīng)濟效益和社會效益。

3. 采用PPP模式有利于提高冬奧會場館和各個項目的運作質(zhì)量。通過PPP模式進行融資能夠提高冬奧會場館的建設(shè)效率和項目運作效益，從某個角度來說是解除了舉辦城市政府部門的壟斷行為，引進了競爭機制，實行市場選擇方式，必定會提高奧運場館的運作效率，提高奧運項目的質(zhì)量。

由于PPP模式在西方發(fā)達國家運作了幾十年，很多管理方法適合西方國家，可是并不一定就適合我國實際情況，由于我國政治制度與西方國家有本質(zhì)的不同，導(dǎo)致管理國家經(jīng)濟建設(shè)的方法也有較大的區(qū)別。以往我國建設(shè)國家重大項目，包括冬奧會場館設(shè)施項目，一般都是財政撥款，由政府派專門機構(gòu)管理。由于實行一個部門管理方式，而冬奧會場館設(shè)施很多，根本不可能面面俱到，會存在不少漏洞，尤其容易出現(xiàn)管理過程中的貪腐問題，導(dǎo)致建設(shè)質(zhì)量不過硬，產(chǎn)生不良社會影響。吸收眾多的社會資本進入巨大的冬奧會場館設(shè)施項目中來，減少了建設(shè)資金壓力，分開管理事務(wù)，分散了項目風(fēng)險。雖然整體經(jīng)濟效益分散了，可是在運行中通過提高質(zhì)量直接提高了運作效率，不僅沒有降低收入，反而會增大收入。

參入投資者也是管理者、監(jiān)督者，這種模式本身就已經(jīng)彌補了以前由政府機構(gòu)管理出現(xiàn)的管理與監(jiān)督缺位的問題，從制度上來說就是一大進步。再從運行過程來說，整體投資，有多個投資人共同操作，不會出現(xiàn)浪費現(xiàn)象，更不會有貪污行為[3]。

二、PPP模式實施過程中的幾個關(guān)鍵問題

由于我國引進PPP模式時間不長，在運行過程中暴露出了很多的問題，因此在冬奧會運行中，有幾個關(guān)鍵的問題值得討論。

（一）PPP模式容易出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)模糊的問題，達不到資源配置的高效

因為PPP模式在運行中出現(xiàn)了多種權(quán)利，多種權(quán)利之間出現(xiàn)深淺不一的轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，常見的權(quán)利有經(jīng)營權(quán)、所有權(quán)和交易權(quán)等。這就要求奧運舉辦城市政府根據(jù)奧運場館的特點選擇恰當(dāng)?shù)腜PP模式中的相應(yīng)方式，采取科學(xué)有效的方法，分隔開場館所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和有關(guān)服務(wù)項目的收益權(quán)。利用這些權(quán)利的分期轉(zhuǎn)讓或者分開交易，保證參與方的積極性和最佳收益。

（二）PPP模式會存在監(jiān)督權(quán)問題

在冬奧會場館建設(shè)項目融資PPP模式運作過程中，一定要突出奧運場館的最終所有權(quán)者（地方政府）對委托代理者私營資本行使（當(dāng)前所有者或經(jīng)營者）監(jiān)管權(quán)。因為奧運場館的投資周期比較長，很多依靠奧運會之后的經(jīng)營拿到回報，因此當(dāng)?shù)卣_保社會資本生產(chǎn)運營的持續(xù)性，能夠得到有效的經(jīng)濟回報，還要監(jiān)督好代理鏈條中不能出現(xiàn)的公私雙方代表出現(xiàn)利益之爭的問題，導(dǎo)致社會資本拿不到投資效益。這需要在PPP模式冬奧項目中成立專門的監(jiān)督權(quán)利部門，長時間監(jiān)督項目建筑與管理運行狀態(tài)，有利于保障公共財產(chǎn)發(fā)揮最大社會價值，有利于積累PPP模式在實際運行經(jīng)驗，更有利于積累我國現(xiàn)代化建設(shè)管理模式，建設(shè)我國有關(guān)項目管理的法律制度。

（三）冬奧會場館運行的價格問題

由于冬奧場館的特殊性質(zhì)，導(dǎo)致奧運場館經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的價格制定不能等同一般的商品價格。政府在制定場館經(jīng)營管理價格，既要照顧到政府的收益又要照顧到參與方的私企能夠拿到最大效益價值，還要維護好奧運場館的長期質(zhì)量，不能因為價格問題任由私營者肆意改變場館的質(zhì)量和職能。

由于我國引進PPP模式建設(shè)公共項目時間不長，面對重大的冬奧會項目還沒有及時制定出一套合理的價格體系管理制度，只能根據(jù)市場劃分建設(shè)投資資本，可是我國長時間出現(xiàn)政府投資比社會資本投資比重較大的問題，沒有可吸取的經(jīng)驗，這給PPP模式項目吸引社會資本帶來了一定難度，在處理采購價格、管理成本價格、項目運行價格等很多方面有待于政府管理結(jié)構(gòu)和私營部門協(xié)調(diào)處理，積累有關(guān)經(jīng)驗，為PPP模式在冬奧會的應(yīng)用開辟一條道路。

三、PPP融資模式在冬奧會項目建設(shè)中的應(yīng)對措施

當(dāng)PPP模式中奧運場館項目的投資者經(jīng)過協(xié)商確定好投資結(jié)構(gòu)問題后，參與方就要針對奧運場館的經(jīng)營管理制定恰當(dāng)?shù)娜谫Y結(jié)構(gòu)，力求實現(xiàn)投資者在融資方面的目標(biāo)。為了達到預(yù)期的目標(biāo)，通常采用以下幾種措施。

（一）緊密聯(lián)系實際，完善相關(guān)的法律法規(guī)

PPP模式中奧運項目必須得到可靠法律法規(guī)支持，因為我國還沒有基本法律來保護，只能依賴當(dāng)?shù)卣贫ㄏ鄳?yīng)的法規(guī)。PPP模式具有一定的復(fù)雜性、長期性、關(guān)系的復(fù)雜性，只有相關(guān)的法律法規(guī)才能讓參與方明確自己的權(quán)利和義務(wù)，才能作到有法可依，依法辦事。

完善PPP模式相關(guān)的法律法規(guī)一般從這個方面出發(fā)，第一點是盡快確立好PPP模式有關(guān)的基本法律法規(guī)，明確分清PPP模式的應(yīng)用范圍，該模式具體的操作流程以及操作中應(yīng)該承受的風(fēng)險分擔(dān)，厘清有關(guān)責(zé)權(quán)關(guān)系等內(nèi)容，第二點是要確定好PPP模式在各個范圍的操作應(yīng)該遵守的法律規(guī)范，比如冬奧會政府和社會資本合作規(guī)范、冬奧會場館收益評價制度等。第三是PPP模式有關(guān)的管理機構(gòu)制定出具體可靠的操作規(guī)范，確保PPP項目在冬奧會執(zhí)行過程中有法可依，降低法律風(fēng)險，提高可行性。另外由于PPP模式項目牽連多方，因此有關(guān)的配套制度也必須建立起來，比如監(jiān)督制度、價格調(diào)控制度等必須進行詳細(xì)的探究，采用詳細(xì)的合同內(nèi)容，避免各級政府機構(gòu)“隨意簽約，肆意毀約”，保證PPP模式順利運行。

（二）建立科學(xué)的風(fēng)險分擔(dān)機制

冬奧會很多PPP模式建設(shè)項目和后期運行項目能否成功依賴于參與方各自承擔(dān)風(fēng)險的機制是不是科學(xué)恰當(dāng)。第一，根據(jù)不同場館的不同冬奧項目的具體情況，采用恰當(dāng)?shù)腜PP模式。第二，根據(jù)我國現(xiàn)有法律，根據(jù)冬奧會項目的特點，進行科學(xué)合理的分配有可能存在的風(fēng)險。針對風(fēng)險制定出該項目的科學(xué)的風(fēng)險分配流程，靈活應(yīng)對各種風(fēng)險的出現(xiàn)，風(fēng)險的性質(zhì)發(fā)生改變，也能夠從容地采取有效的措施。

科學(xué)恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險分擔(dān)機制有利于有效管理好項目風(fēng)險。如果風(fēng)險機制不夠科學(xué)，那么會造成風(fēng)險承擔(dān)者參與的積極性受到打擊，難以達到分擔(dān)風(fēng)險的最終目標(biāo)，相反，建立一套完整的科學(xué)合理的項目調(diào)價機制，與之相配套的退出機制，能夠有效保障社會利益，能夠最大限度激發(fā)每一個投資者的參與熱情。

（三）加強PPP模式中奧運項目的風(fēng)險管理建設(shè)

我國近些年來積極推廣的冬奧會公共場館設(shè)施建設(shè)項目現(xiàn)在正處于火熱投資期，冬奧會各個項目存在不少風(fēng)險，也給予了投資者不少的責(zé)任，這就需要每個項目的投資者具有很強的風(fēng)險意識，絕對不能輕視大意，時刻重視加強PPP項目在冬奧會場館建設(shè)中的風(fēng)險管理。

風(fēng)險管理作為PPP模式冬奧會項目中是不可分割的有機部分。在運行過程中，冬奧會申辦城市政府機構(gòu)和社會資本應(yīng)該各盡其職，各盡其能。當(dāng)?shù)卣淖兟毮?，改變其單一所有者和運營者身份，改變成監(jiān)管者身份，著重監(jiān)管好PPP模式中制度建設(shè)和項目長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，建立一套完整的評價體系，有效控制好私營參與項目的方式，政府應(yīng)該承擔(dān)自己具有優(yōu)勢部分的風(fēng)險，主要是政策性風(fēng)險，根據(jù)現(xiàn)實需要建立一套政策性調(diào)整機制，但政府機構(gòu)不能過多干預(yù)項目運行[4]。社會資本也要根據(jù)實際需要設(shè)立風(fēng)險管理部，保證項目在政府主導(dǎo)下將風(fēng)險降低到最低程度，社會資本可通過調(diào)查市場風(fēng)險，全力以赴，及時跟進項目，全程監(jiān)控發(fā)展?fàn)顩r，及時分析風(fēng)險存在因素。這樣才能提高項目員工的風(fēng)險意識，和風(fēng)險防范意識，掌握風(fēng)險存在關(guān)鍵點，隨時提高警惕，加強員工處理風(fēng)險的整體能力，能夠機動靈活，及時可靠處理風(fēng)險事故。

（四）加強現(xiàn)階段我國PPP模式人才培養(yǎng)

不論是什么項目，解決問題的根本還是人本身，PPP融資模式項目也是人決定一切，在風(fēng)險防范和應(yīng)對過程中，必須由專業(yè)風(fēng)險管理者應(yīng)對，才能得到妥善解決。由于我國的PPP模式剛剛引進，還有很多的領(lǐng)域值得探索，因此，迫切需要大量的人才。人才的來源途徑就是引進外來人員，或者培育本土人才。引進外來人才不能盲目，要吸取國外經(jīng)驗教訓(xùn)，實行理論與實踐有效結(jié)合的方式，確保引進專業(yè)PPP人才，引進高效實用的PPP融資模式管理技術(shù)。培育本土人才需要社會培訓(xùn)機構(gòu)不斷在總結(jié)國外和國內(nèi)的成功PPP模式運行經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合PPP模式的相關(guān)理論進行教學(xué)，培育人才既要重視理論也要重視實踐能力。

參考文獻：

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[3]田一淋，馬光紅，黃曉峰.以中間組織為樞紐的PPP模式住房保障體系探討[J].建筑經(jīng)濟，2014，（2）：36-38.

[4]喻燕.“城中村”改造PPP模式[J].國土資源科技管理，2013，（1）：40-45.

責(zé)任編輯：秦學(xué)詩